人民監(jiān)督員的人民性及其實現(xiàn)

□ 汪 燕 謝 波

（作者汪燕系湖北民族學院法學院副教授； 謝波系宣恩縣人民檢察院人民監(jiān)督員辦公室主任）

人民監(jiān)督員制度從試點走向全國，日益發(fā)揮著越來越重要的作用。但有一種質疑一直存在：人民監(jiān)督員的監(jiān)督是否能夠代表“人民”，如何才能夠代表“人民”？這些質疑的存在，無疑困擾著人民監(jiān)督員制度的運行和發(fā)展。

人民監(jiān)督員制度功能性設計的矛盾

在談人民監(jiān)督員的人民性之前，有必要探討人民監(jiān)督員制度的功能設計。

從實然層面講，人民監(jiān)督員制度的功能設計存在矛盾和沖突，制度目的和制度措施之間存在明顯的分離。2010年《最高人民檢察院關于進一步擴大人民監(jiān)督員制度試點工作的方案》指出：“為進一步完善檢察機關查辦職務犯罪案件外部監(jiān)督機制，促進依法正確行使檢察權，最高人民檢察院決定實行人民監(jiān)督員制度?！比嗣癖O(jiān)督員制度制定目的是“要在檢察環(huán)節(jié)建立起有效的外部監(jiān)督機制，從制度上保證各項檢察權，尤其是職務犯罪偵查權的正確行使”。建設外部監(jiān)督機制，是制定人民監(jiān)督員制度的直接目的。這一目的，在最高人民檢察院設立人民監(jiān)督員制度之初就已確立，在之后的發(fā)展演變歷程中一直不曾改變。但從當前人民監(jiān)督員制度的具體運行措施看，則屬典型的內(nèi)部監(jiān)督模式。比如，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式很難逃脫“檢察機關自己請人監(jiān)督自己”的嫌疑。按照2003年10月15日《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第二章第六條規(guī)定：“人民監(jiān)督員由機關、團體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書。”顯然，人民監(jiān)督員受雇于人民檢察院。2010年最高人民檢察院頒布的《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，雖然設立了考察程序和公示程序，但仍然由省級、地市級人民檢察院自己作出選任決定并頒發(fā)證書，人民監(jiān)督員和人民檢察院之間仍然存在隸屬關系。從這一點看，人民監(jiān)督員制度確屬典型的內(nèi)部監(jiān)督。

由此觀之，人民監(jiān)督員制度的理想功能是為了加強外部監(jiān)督，但現(xiàn)實仍停留于內(nèi)部監(jiān)督。這一制度的矛盾和沖突，極大影響人民監(jiān)督員外部監(jiān)督職能的實現(xiàn)。因此，要達到外部監(jiān)督的功效，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生不應當由檢察機關任命；如果人民監(jiān)督員由檢察機關任命，在設計人民監(jiān)督員制度的目的和功能時，就應當明示為了加強內(nèi)部監(jiān)督。

民主監(jiān)督需要以人民性為保障

具有民主監(jiān)督功能的人民監(jiān)督員制度，是由代表人民的人民監(jiān)督員按照規(guī)定的程序，對檢察機關行使部分檢察權進行民主監(jiān)督的制度。要實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的民主監(jiān)督功能，首當其沖的是監(jiān)督員要有人民性。但人民監(jiān)督員制度的民主監(jiān)督功能為什么需要人民監(jiān)督員的人民性作為保障呢？

作為外部監(jiān)督的人民群眾的民主監(jiān)督。外部監(jiān)督，是由被監(jiān)督者系統(tǒng)之外的監(jiān)督主體對其所進行的監(jiān)督。檢察機關的外部監(jiān)督途徑主要有國家權力機關的監(jiān)督、中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督、國家司法機關的監(jiān)督和社會監(jiān)督等。其中社會監(jiān)督的主體非常廣泛，包括人民群眾的民主監(jiān)督。人民群眾的民主監(jiān)督同其他外部監(jiān)督途徑一樣，應當由檢察系統(tǒng)之外的力量行使。另外，人民群眾的民主監(jiān)督有兩種形式：一種是沒有特殊身份的普通公民的監(jiān)督，即人民群眾依據(jù)法律、法規(guī)自發(fā)進行的控告、批評等；二是具有特殊身份的普通公民的監(jiān)督，比如經(jīng)過法定程序任命的人民監(jiān)督員的監(jiān)督。由于后者的監(jiān)督經(jīng)過他人的默示或者明示的同意的程序，因此，這種情形下人民群眾的監(jiān)督實際上是代表人民實施監(jiān)督。人民群眾實施外部監(jiān)督的過程就是實現(xiàn)其民主的過程。

民主監(jiān)督的民主性依賴于人民性。既然人民監(jiān)督員制度是對檢察機關查辦職務犯罪實行民主監(jiān)督的制度，其民主性依賴于人民監(jiān)督員的人民性，即被任命的人民監(jiān)督員由人民推選，代表人民監(jiān)督，這是由司法民主的要求所決定的。

“監(jiān)督意識是司法民主的要求，也是程序法治的保障”。人民監(jiān)督員在實施監(jiān)督的過程中，不同的監(jiān)督意識，其達到的監(jiān)督效果可能不一樣。人民監(jiān)督員制度要真正能夠發(fā)揮其民主監(jiān)督的功能，參與監(jiān)督的人民監(jiān)督員必須具有正確的監(jiān)督意識，真正代表人民監(jiān)督。正確的監(jiān)督意識包括：依據(jù)憲法監(jiān)督、作為人民并代表行使監(jiān)督權等等。因為現(xiàn)行憲法規(guī)定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持”“接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。因此，如果將人民監(jiān)督員制度定性為外部監(jiān)督之中的社會監(jiān)督，即人民群眾的民主監(jiān)督的話，人民監(jiān)督員應當來自于人民，且應當具有人民性。

人民監(jiān)督員人民性的內(nèi)涵

在我國，“人民”一詞其實早已是憲法概念。我國現(xiàn)行憲法多次使用“人民”概念，比如，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”因此，從憲法層面講，人民監(jiān)督員的人民性不僅具有政治意義，還具有深刻的憲法意義。由此，人民監(jiān)督員的人民性包含以下涵義：

人民監(jiān)督員屬于人民。人民監(jiān)督員是具體的個人，人民是由具有民主權利的公民組成的一個整體，具有人民性的人民監(jiān)督員必須是享有民主權利且依據(jù)憲法實施民主監(jiān)督權的公民。不具有公民資格的人員不能擔任人民監(jiān)督員，但也不是所有的公民都一定享有人民監(jiān)督員資格，其必須享有民主權利。

人民監(jiān)督員代表人民監(jiān)督?！度嗣駲z察院組織法》第七條要求，“人民檢察院在工作中必須傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督”；《檢察官法》第八條亦要求“檢察官應當接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督”。人民檢察院和檢察官接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，屬于接受群眾監(jiān)督。

人民監(jiān)督員為人民利益監(jiān)督。作為外部監(jiān)督機制的人民監(jiān)督員制度的民主監(jiān)督功能需要人民監(jiān)督員參與到具體的個案中去監(jiān)督檢察權的合法行使。因此，個案正義無疑是人民監(jiān)督員制度要實現(xiàn)的直接目的。但人民監(jiān)督員參與司法活動的終極目的并不是僅僅追求個案正義，而是維護人民利益，實現(xiàn)個案正義只是維護人民利益的途徑和手段。因此，人民監(jiān)督員的人民性要求人民監(jiān)督員在監(jiān)督的過程中盡量摒棄自己的偏好、私欲等，基于公正的立場行使監(jiān)督權。由此，具有人民性的人民監(jiān)督員，不只是為了維護具體個人的利益，而是為了維護由具體的公民所組成的人民的利益。

人民監(jiān)督員人民性的實現(xiàn)

只有保障人民監(jiān)督員的人民性，才能實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的民主監(jiān)督功能；而保障人民監(jiān)督員的人民性，必須建立相應的制度。

人民監(jiān)督員的人民性并不是自動成就的，需要具體的規(guī)則予以保障。只有保障人民監(jiān)督員的人民性，才能實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的民主監(jiān)督功能；而保障人民監(jiān)督員的人民性，必須建立相應的制度。

人民監(jiān)督員選任制度。人民監(jiān)督員的人民性，首先需要具有民主、公正價值的選任制度予以保障。自人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生以來，很多地市對人民監(jiān)督員的選任開展了大膽而有意義的嘗試。在具體的運行過程中，產(chǎn)生了“廣安模式”“成都模式”“株洲模式”等。如“株洲模式”最大的特點是通過“選任委員會”選任人民監(jiān)督員。這些模式的探索，就是要擺脫“檢察機關自己請人監(jiān)督自己”的嫌疑，實現(xiàn)監(jiān)督的“人民性”。

人民監(jiān)督員聯(lián)系制度。人民監(jiān)督員進行有效監(jiān)督檢察機關時，必須具備兩個條件：一是人民監(jiān)督員積極開展監(jiān)督工作；二是檢察機關積極協(xié)助人民監(jiān)督員開展檢察工作。也就是說，人民監(jiān)督員的有效監(jiān)督，一方面需要獨立于檢察機關，另一方面，又不能缺少檢察機關的協(xié)助。二者要達到平衡，應建立人民監(jiān)督員聯(lián)系制度。人民監(jiān)督員由同級人民代表大會常務委員會任命后，交由檢察機關聯(lián)系，在檢察機關設立人民監(jiān)督員辦公室，由檢察機關具體聯(lián)系人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作。人民監(jiān)督員聯(lián)系制度在一定程度上既可保證人民監(jiān)督員的獨立性，又可保障人民監(jiān)督員能夠有效地開展工作。這樣，既加強了監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間的聯(lián)系，又保證了人民監(jiān)督員產(chǎn)生于人民、授權于人民，為人民監(jiān)督的民主性。

人民監(jiān)督員報告制度。無論是檢察機關的法律監(jiān)督還是人民監(jiān)督員對檢察權的監(jiān)督，其最終目的都是為了預防或者糾正權力的濫用，而權力濫用的后果必定包括人民利益的不?；蛘咂茐?。人民監(jiān)督員的人民性要求人民監(jiān)督員為人民利益監(jiān)督。但如何保障人民監(jiān)督員是為人民利益監(jiān)督而沒有違背人民利益呢？人民監(jiān)督員對檢察機關的監(jiān)督同樣需要監(jiān)督，那么，誰來監(jiān)督呢？參照人民代表大會常務委員會按照監(jiān)督制度的規(guī)定，對人民監(jiān)督員進行監(jiān)督，即人民監(jiān)督員定期向人民大表大會常務委員會報告工作，人民代表大會常務委員會也可以隨時要求人民監(jiān)督員報告工作。

人民監(jiān)督員責任制度。人民監(jiān)督員經(jīng)人民代表大會常務委員會任命后行使監(jiān)督權，基于其身份應當承擔特定的義務。如果沒有履行義務，則應當承擔相應的責任。要保障“人民監(jiān)督員向人民負責”，有必要建立人民監(jiān)督員責任制度。人民監(jiān)督員不是擺設，而是負有特定義務的“法律監(jiān)督者”，如其不履行職責，或者在履行職責的過程中存在違法、犯罪的行為，應當追究相應的責任。