自治、法治、德治相結(jié)合的兩委選舉保障體系建設(shè)的對(duì)策研究

孫 娜，曹 衛(wèi)，江玉媛

（1.上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海200093；2.上海師范大學(xué) 天華學(xué)院，上海201815）

1 引言

農(nóng)村的基層政權(quán)及相應(yīng)的民主制度建設(shè)歷來是三農(nóng)問題中的重要內(nèi)容，受到黨中央的高度重視。同時(shí)該問題也是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)研究熱點(diǎn)[1-2]。在黨的十九大報(bào)告中，提出“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，即“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。進(jìn)一步為農(nóng)村基層政權(quán)及民主制度建設(shè)指明了方向。

黨的權(quán)威刊物《求是》副刊《小康》曾經(jīng)搞過一次“中國公民對(duì)政府信任度”的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，群眾對(duì)各級(jí)政府的信任程度從高到低依次是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府，即政府級(jí)別越高，老百姓越是信任。而對(duì)于本身并不是政府卻承擔(dān)某些職能的村一級(jí)政權(quán)，顯然問題會(huì)更突出一些。實(shí)際上，下層政權(quán)及其制度的建設(shè)及其作用，亦為許多學(xué)者所重視[3]。更有學(xué)者指出組織政權(quán)與制度建設(shè)的關(guān)系極為密切[4]。

“兩委”選舉制度，到2019年已經(jīng)整整20年。其中，“兩委”即村中國共產(chǎn)黨員支部委員會(huì)和村民自治委員會(huì)，前者簡(jiǎn)稱為村支部，后者簡(jiǎn)稱村委會(huì)。我國的“兩委”選舉制度，在總體上為基層民主和農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但也不能不看到，一些地區(qū)還存在的較大的問題并且有逐漸惡化的趨勢(shì)[5]，已經(jīng)成為社會(huì)穩(wěn)定極大隱患[6]。有學(xué)者對(duì)問題嚴(yán)重的個(gè)別地區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)中認(rèn)為投票過程公平的村民甚至還不足兩

成[7]。

在一些問題較嚴(yán)重的地區(qū)的“兩委”選舉過程中，最常見問題是“賄選”[8]。一個(gè)比較“文明”的案例是某地的村委會(huì)換屆選舉上演的“金錢大戰(zhàn)”，競(jìng)選金額隨著競(jìng)爭(zhēng)的激烈一路攀升到200 萬元的承諾金[9]。目前，賄選“涉案金額達(dá)到幾十萬甚至上百萬的賄選事件已屢見不鮮[10]”。

據(jù)新疆自治區(qū)組織部問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，反映農(nóng)村存在“利用請(qǐng)客吃飯‘聚集人氣’賄選”人數(shù)比例高達(dá)63.25%[11]。此外，近年來農(nóng)村宗族勢(shì)力干擾選舉的現(xiàn)象也已經(jīng)發(fā)展到不容忽視的地步[12]。在一些地區(qū)，干擾“兩委”選舉的主要有三種勢(shì)力:宗族或家族勢(shì)力；農(nóng)村小團(tuán)體勢(shì)力；村內(nèi)強(qiáng)人[13]。另外，在一些地區(qū)，不法競(jìng)選者向選民進(jìn)行恐嚇等惡劣行徑也屢見不鮮[14-15]。加拿大的勞倫·勃蘭特教授等人通過調(diào)研[16]，發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村部分地區(qū)村干部腐敗現(xiàn)象仍然較多。

有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，制度設(shè)計(jì)與測(cè)量工具缺乏[17]，導(dǎo)致設(shè)計(jì)方案的科學(xué)性差，是導(dǎo)致制度在執(zhí)行中發(fā)生偏差的主要原因。而近年來飛速發(fā)展的新學(xué)科——制度工程學(xué)[18-20]，在許多領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)中都取得了良好的成效。從制度工程學(xué)的角度來分析當(dāng)前的農(nóng)村“兩委”選舉制度，可清晰地看出其制度接口是需要重視和加強(qiáng)建設(shè)的重要方面。

2 我國“兩委”選舉制度建設(shè)中需要重視制度接口問題

制度是由所制定的行為規(guī)則及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲規(guī)則和執(zhí)行機(jī)構(gòu)所組成的行為管理系統(tǒng)，在社會(huì)管理中具有非凡的重要意義，因此制度一直是中外學(xué)者關(guān)注的重要內(nèi)容[21-22]。制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，即所謂的經(jīng)濟(jì)增長的“制度貢獻(xiàn)”（李富強(qiáng)，董直慶，王林輝，2008）[23]。此外，制度還在伸張社會(huì)正義、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、甚至社會(huì)變遷中都發(fā)揮重要作用[24-26]。

但是在以往對(duì)制度的研究中，人們主要把注意力放到制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，忽視了對(duì)制度與環(huán)境（尤其是文化環(huán)境）的交互接口的設(shè)計(jì)。因此，在管理實(shí)踐中，許多在其他地區(qū)或其他國家效果非常好的制度，在引進(jìn)后卻常常出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象，很難發(fā)揮作用。“兩委”的選舉制度實(shí)行過程中存在的一些問題，也主要是“制度接口”不良造成的。這個(gè)問題已經(jīng)一些學(xué)者意識(shí)到。比如，有人指出，如果制度設(shè)計(jì)不完善，就可能會(huì)導(dǎo)致政策的“象征性執(zhí)行”現(xiàn)象（田先紅，羅興佐，2016）[27]，也可能導(dǎo)致政策發(fā)生偏離（劉圣中，王晨，2016）[28]。

在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，制度設(shè)計(jì)研究影響很大。比如，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫維茨（Leonid Hurwicz）的激勵(lì)相容原理[29-33]。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）的信息甄別理論（斯蒂格利茨，1976）[34-36]。近年來，制度接口不良導(dǎo)致的腐敗等問題一直是重要的 研 究 內(nèi) 容（John M. Luiz， Callum Stewart，2014）[37]。

在制度工程學(xué)理論中，制度接口是擬推行的目標(biāo)制度與其影響其效果的環(huán)境之間的耦合關(guān)系。其中，有兩類制度接口最應(yīng)當(dāng)受到重視:一是目標(biāo)制度與所實(shí)施的地區(qū)的文化（主要指人們對(duì)社會(huì)的認(rèn)知及價(jià)值取向）之間的耦合關(guān)系，稱為“制度—文化接口”，另一種是目標(biāo)制度與相應(yīng)的輔助制度（主要指對(duì)執(zhí)行目標(biāo)制度所需要的輔助制度約束）之間的耦合關(guān)系，稱為“制度—制度接口”。目前，我國的“兩委”選舉制度，其“制度—文化接口”與“制度—制度接口”都存在需要大力完善的方面。

3 制度—制度接口——應(yīng)以權(quán)力監(jiān)督制度消除尋租空間與懲戒制度改變作弊受益預(yù)期

3.1 一些地區(qū)的村干部權(quán)力監(jiān)督制度需要強(qiáng)化以消除權(quán)力尋租空間

在一些“兩委”選舉中問題比較嚴(yán)重的地區(qū)，不法分子為了當(dāng)選兩委干部，賄賂、暴力、欺騙、威脅等各類手段無所不用其極。當(dāng)選后便撈取大量的非法利益。從當(dāng)前查處的一些案件來看，不法分子撈取“油水”的手段名目繁多:一是“吃拿卡要”；二是挪用私分公款；三是圈地賣地；四是私辦企業(yè)；五是“截留冒領(lǐng)”，一些村干部利用權(quán)力，私下造表，冒領(lǐng)國家惠農(nóng)補(bǔ)貼和扶貧款，比如虛報(bào)享受生產(chǎn)資料補(bǔ)貼對(duì)象戶數(shù)，虛報(bào)良種補(bǔ)貼面積，虛報(bào)休牧草牧場(chǎng)面積，虛報(bào)綜合補(bǔ)貼面積，虛報(bào)糧食直補(bǔ)面積，虛報(bào)退耕還林面積等。

造成一些地區(qū)出現(xiàn)這些情況的主要原因，是村干部在行使權(quán)力的監(jiān)督制度的不完善。從制度工程學(xué)的角度來看，村干部行使權(quán)力的監(jiān)督制度就是“兩委”選舉制度的一個(gè)重要的“制度—制度接口”。只有當(dāng)這個(gè)接口良好，“村干部行使權(quán)力的監(jiān)督制度”有效，準(zhǔn)確滅除權(quán)力尋私空間，才會(huì)消除不法分子的選舉作弊動(dòng)機(jī)，從而對(duì)“兩委”選舉制度形成有力支撐，農(nóng)村“兩委選舉”才有可能正常地開展。

因此，應(yīng)當(dāng)重視考查這個(gè)選舉制度的“制度—制度接口”是否良好。

3.2 作弊懲戒制度需要進(jìn)一步強(qiáng)化以改變對(duì)作弊行為的受益預(yù)期

我國的“兩委”選舉制度在實(shí)行過程上，實(shí)際上一直存在著作弊懲戒制度缺位的問題。

雖然我國刑法中具有一條“破壞選舉罪”，但僅僅適用于選舉各級(jí)人大代表和國家領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)發(fā)生的賄選行為，村級(jí)民主選舉不在其范圍內(nèi)。這樣，其直接后果是無法對(duì)“兩委”選舉作弊者追究刑事責(zé)任[38]。這樣，“兩委選舉”就缺少了“作弊懲戒制度”這個(gè)制度接口的“保駕護(hù)航”，選舉中的各類作弊行為就得不到有效震懾。這樣，濫用委托投票，代為選票、對(duì)流動(dòng)票箱的暗中操縱等各種作弊手段難以根除就不足為奇了[39]。

已經(jīng)許多學(xué)者都提出了需要重視腐敗治理制度的建設(shè)[40]，但當(dāng)前需要迫切解決的問題是，如何具體操作才能有效地治理在某些地區(qū)的“兩委”選舉中存在的腐敗行為，即如何才能有效地加強(qiáng)“兩委”選舉制度的制度—制度接口建設(shè)。下面本文提出具體的可操作對(duì)策建議——農(nóng)村管理政府化。

4 制度—制度接口的建設(shè)對(duì)策——農(nóng)村管理政府化以便壓縮權(quán)力尋租空間

4.1 農(nóng)村管理政府化——壓縮權(quán)力尋租空間

對(duì)村干部的權(quán)力范圍與種類開展調(diào)查，適當(dāng)削減那些可以不由村干部行使權(quán)力的事項(xiàng)，特別是那些使村干部即當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的權(quán)力，把一些通用的公共服務(wù)權(quán)力上收到縣政府或鎮(zhèn)政府中的職能部門，即農(nóng)村管理政府化。只對(duì)村干部保留一些必須由其行使的權(quán)力，最大限度地壓縮其權(quán)力尋租空間。使村干部的性質(zhì)從權(quán)力擁有者向?yàn)榇迕穹?wù)者轉(zhuǎn)化。徹底改變村民凡事必求村干部的局面。

4.2 加快信息化建設(shè)——為農(nóng)村管理政府化打造堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)

制度工程學(xué)理論的重要特點(diǎn)，是把技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用作為制度的執(zhí)行手段之一，在制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)人與技術(shù)設(shè)備的相互配合。在現(xiàn)代科技飛速發(fā)展的今天，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村大力推廣管理工作信息化，建立有效的統(tǒng)計(jì)與記錄的信息系統(tǒng)，為農(nóng)村管理政府化提供信息技術(shù)支撐。在支付與檔案等系統(tǒng)日益高科技化和電子化的時(shí)代，農(nóng)村管理政府化完全具有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ):收入與支出平臺(tái)化，家庭基本情況電子檔案化，各項(xiàng)惠農(nóng)項(xiàng)目的申報(bào)和審批實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，使各種暗箱操作和虛報(bào)冒領(lǐng)的空間壓縮到最小范圍內(nèi)。

4.3 在縣與鎮(zhèn)級(jí)政府建立高效率的申訴調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)

村民申訴的合法渠道不暢，各類社會(huì)不公不能通過政府機(jī)器解決，是社會(huì)不穩(wěn)定和助長黑惡勢(shì)力的重要因素，也導(dǎo)致人們對(duì)當(dāng)選農(nóng)村“兩委”干部趨之若鶩，從而導(dǎo)致選舉作弊現(xiàn)象頻發(fā)的重要原因。因此，農(nóng)村“兩委”選舉制度的制度—制度接口的建設(shè)內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)高效率的申訴調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。主要做法包括大力擴(kuò)充申訴調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的人員隊(duì)伍與相關(guān)設(shè)備投入，建立嚴(yán)格的申訴調(diào)節(jié)操作規(guī)章與流程等。

4.4 完善選舉作弊懲戒制度

目前，“兩委”選舉作弊問題不在我國的法院受理范圍之內(nèi)。因此，將“兩委”選舉納入司法救濟(jì)范圍之內(nèi)，是從法律層面解決“兩委”選舉作弊的制度保障之一。同時(shí)，要對(duì)選舉作弊懲戒制度進(jìn)行可操作性設(shè)計(jì)。對(duì)賄選的方式與額度的界定要科學(xué)化和可操作化，比如賄選的形式不僅應(yīng)當(dāng)包括贈(zèng)送現(xiàn)金和各類卡券、提供吃請(qǐng)旅游、以幫扶名義向選舉人變相贈(zèng)送財(cái)物、代繳保險(xiǎn)等各類費(fèi)用交納，還應(yīng)當(dāng)包括承諾如當(dāng)選就送給選舉人的“保證金”、“買退”其他競(jìng)選人、許諾當(dāng)選后贊助或違規(guī)分發(fā)集體資產(chǎn)、出錢讓外出人員回鄉(xiāng)為其投票各種方式。

5 制度—文化接口建設(shè)——要堅(jiān)決消除不良示范效應(yīng)以促使村民形成良性認(rèn)知

本文所言的文化是許多學(xué)者都曾提出，文化特別是價(jià)值觀等對(duì)制度的效果具有重要的影響[41-42]。從制度工程學(xué)角度來看，制度—文化接口，是制度與其管理對(duì)象群體對(duì)社會(huì)的認(rèn)知之間的耦合關(guān)系。如果制度—文化接口良好，則文化就會(huì)對(duì)制度形成良好的配合支持作用，反之就會(huì)影響制度的實(shí)施效果。

5.1 村民尊重與珍惜自己的民主權(quán)利是“兩委”選舉制度順利實(shí)行的重要文化前提

究竟什么類型的文化才能對(duì)選舉制度形成有效支撐？最重要的，是公眾對(duì)民主權(quán)利的尊重與珍惜，意識(shí)到自己的一票代表的是自己意愿的莊嚴(yán)和神圣的表達(dá)權(quán)利。但在一些農(nóng)村地區(qū)，不法分子實(shí)施賄選的成本極低，通常幾百塊錢甚至幾斤雞蛋就能改變村民的投票取向。不難看出，當(dāng)前一些地區(qū)之所以賄選盛行，與人們的民主權(quán)利意識(shí)淡薄具有很大關(guān)系。

5.2 不良示范是造成制度—文化接口不良的重要原因

目前，影響“兩委”選舉制度的文化接口建設(shè)的不良行為示范主要是:一是作弊者屢屢成功當(dāng)選；二是只要當(dāng)選后就能大發(fā)其“當(dāng)選財(cái)”。一朝當(dāng)選，萬事皆易。因此，導(dǎo)致群眾對(duì)抵制選舉作弊無信心，即形成了“對(duì)選舉失望”的現(xiàn)象[43]。另一方面，作弊者對(duì)作弊成功反倒“信心十足”，并且由于存在著巨大的“當(dāng)選財(cái)”而導(dǎo)致作弊者不惜血本。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“很多選民一開始就有著“名為選舉，實(shí)已內(nèi)定”或‘選誰不選誰都一樣貪’的思想”[44]，因此村民對(duì)選舉作弊缺少抵制信心與動(dòng)機(jī)。這是導(dǎo)致“兩委”選舉作弊頻發(fā)并且屢屢得手的一個(gè)重要的文化原因。在這種不良文化環(huán)境下，那些沒有宗族勢(shì)力和家庭勢(shì)力薄弱的人員，也通過“拜把子”、“認(rèn)干親”等花樣百出的方式形成勢(shì)力[45]。

6 制度—文化接口的建設(shè)對(duì)策——以制度促文化

由于傳統(tǒng)的文化培養(yǎng)方法“思想教育”效果極其緩慢，用來解決“兩委”選舉作弊問題顯得“遠(yuǎn)水不解近渴”。因此，解決“兩委”選舉的“制度—文化接口”問題的最有效辦法，主要是要有力、準(zhǔn)確地打擊選舉作弊，徹底消滅不良示范，堅(jiān)決改變“作弊發(fā)家，老實(shí)吃虧”的認(rèn)知環(huán)境。為此，還是要通過完善選舉作弊懲戒制度入手，根據(jù)制度工程學(xué)的理論，要對(duì)作弊行為建立靈敏的觀測(cè)器，同時(shí)對(duì)其要具有力度充分的抑制器，做到查處及時(shí)，打擊準(zhǔn)而狠。要讓廣大村民看到作弊的下場(chǎng)，看到那些不法分子濫用權(quán)力的可恥的、悲慘的結(jié)局。只要把不良示范問題的解決了，人們對(duì)守法和發(fā)揮民主權(quán)力就會(huì)形成良好的認(rèn)知，有利的選舉文化就會(huì)漸漸形成，成為保障農(nóng)村基層民主的重要條件。

7 黨的十九報(bào)告為加強(qiáng)制度接口建設(shè)指明了方向

黨的十九大報(bào)告中，針對(duì)農(nóng)村基層民主建設(shè)，提出了“三治結(jié)合”的思想，即“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。其中，“自治”即已經(jīng)實(shí)行多年的“兩委”自主選舉制度本身，是農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要措施；“法治”即自治制度的制度接口，通過“法治”建立村官的權(quán)力監(jiān)督制度和選舉作弊懲治制度，為“自治”的順利實(shí)施和保持正確的方向保駕護(hù)航；“德治”即自治制度的文化接口建設(shè)，通過“德治”培養(yǎng)清正廉潔、嫉惡如仇的健康文化氛圍，為“自治”提供堅(jiān)實(shí)的觀念基礎(chǔ)。因此，黨的十九大報(bào)告，為加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”選舉制度的制度接口建設(shè)指明了方向，而本文提出的農(nóng)村管理政府化以便最大限度的壓縮不法分子的尋租空間，以及消除不良示范以形成村民對(duì)“兩委”選舉的良性認(rèn)知，則是落實(shí)黨中央提出的“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的具體措施建議。