危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)初探

靳曉勤,周強,蔣文博,賈佳,鄭洋

(生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品管理技術(shù)中心,北京 100029)

2018年5月,習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出,“要加快構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”,為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護指明了方向。2020年3月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》,對構(gòu)建黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系提出明確要求。

危險廢物污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的重要方面,是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容。2018年6月,中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》對危險廢物污染防治作出重要部署。2020年2月,習近平總書記在主持召開中共中央政治局常委會會議時指出,“加快補齊醫(yī)療廢物、危險廢物收集處理設(shè)施方面短板”。因此,加強危險廢物環(huán)境管理,提升環(huán)境風險防控能力,強化危險廢物全面安全管控,對于加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義[1]。本文擬在分析我國危險廢物環(huán)境管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,梳理了現(xiàn)階段危險廢物環(huán)境管理和利用處置能力方面存在的短板,有針對性地提出了加強危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對策與建議。

1 危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力內(nèi)涵與關(guān)系

習近平總書記指出,“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。健全完善制度體系,綜合運用各項制度、工具和手段提高治理能力,是危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義。危險廢物環(huán)境治理體系是由政府領(lǐng)導責任體系、企業(yè)主體責任體系、全民行動體系、政策法規(guī)體系、監(jiān)督管理體系、市場體系、信用體系等要素構(gòu)成的一個完整的制度運行系統(tǒng)。危險廢物環(huán)境治理能力則是運用各項制度管理危險廢物污染防治各方面事務(wù)的能力。

治理體系呈現(xiàn)相對靜態(tài),側(cè)重治理要素構(gòu)成,是治理能力形成的前提和基礎(chǔ)；治理能力呈現(xiàn)相對動態(tài),側(cè)重治理要素的功能發(fā)揮,是治理體系有效運轉(zhuǎn)的結(jié)果[2]。治理體系是治理能力的基礎(chǔ)。通過治理要素的設(shè)計建構(gòu)一個有機協(xié)調(diào)同時又具有彈性的體系,才有可能形成強大的治理能力,滿足生態(tài)環(huán)境保護工作對治理能力提出的需求[3]。在此基礎(chǔ)上,通過充分發(fā)揮治理能力功能,推動治理體系的改進。因此,危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體,有了好的治理體系才能真正提高治理能力,提高治理能力才能充分發(fā)揮治理體系的效能。

2 危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在的短板

建立權(quán)責清晰的政府領(lǐng)導責任體系是構(gòu)建危險廢物環(huán)境治理體系,提升危險廢物治理能力的前提。但是,當前 “中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實”的危險廢物污染防治工作機制尚不完善。首先,有關(guān)部門在危險廢物污染防治方面的職責不明確,存在監(jiān)管鏈條斷裂問題。如危險廢物轉(zhuǎn)移運輸監(jiān)管涉及交通、公安等部門,社會源危險廢物源頭監(jiān)管涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、市場監(jiān)管、教育、科技等部門,危險廢物安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及應(yīng)急管理部門,實際工作中存在職責不清、聯(lián)合監(jiān)管機制缺位和信息共享機制不順暢等問題,存在危險廢物監(jiān)管漏洞和風險隱患。衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境等部門在醫(yī)療廢物監(jiān)管過程中存在監(jiān)管盲區(qū),有的地方醫(yī)療廢物非法倒賣案件多發(fā)。其次,各級地方黨委和政府危險廢物污染防治監(jiān)管責任落實不到位,特別是未有效落實危險廢物集中處置規(guī)劃建設(shè)責任,在能力評估、用地保障、規(guī)劃建設(shè)、財稅政策保障、科技研發(fā)支持等方面缺位。部分地區(qū)危險廢物焚燒、填埋等集中處置能力缺口依舊突出,廢酸、廢鹽、飛灰等低價值、無價值、難處理危險廢物處理能力嚴重不足。

企業(yè)是危險廢物污染防治的第一責任主體,企業(yè)環(huán)境治理責任制度建設(shè)的好壞直接關(guān)系到危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。當前,部分企業(yè)主體責任意識不強、守法意識淡薄、管理水平不高、相關(guān)法規(guī)制度執(zhí)行不到位等問題較為突出。主要表現(xiàn)為企業(yè)對危險廢物相關(guān)政策法規(guī)要求不熟悉、不落實；危險廢物產(chǎn)生單位申報登記虛報、瞞報,臺賬記錄流于形式,自行利用處置設(shè)施無環(huán)評手續(xù)、無臺賬記錄、監(jiān)測項目和頻次有缺漏,違規(guī)貯存、非法轉(zhuǎn)移或處置危險廢物等情況較多；危險廢物經(jīng)營單位存在超范圍、超規(guī)模經(jīng)營,經(jīng)營記錄簿未如實記載經(jīng)營情況,監(jiān)測項目或頻次不滿足相關(guān)要求等現(xiàn)象；部分企業(yè)為謀求非法利益逃避監(jiān)管,非法轉(zhuǎn)移、傾倒和處置危險廢物,嚴重危害生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康。

政策法規(guī)體系是推進危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵,但是當前制度體系建設(shè)還存在一些不足和短板。在法律法規(guī)方面,《固體廢物污染環(huán)境防治法》 《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》 《危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》的部分條款已不能滿足新形勢下危險廢物環(huán)境管理的實際需求,亟須修改完善。在制度建設(shè)方面,危險廢物鑒別缺乏統(tǒng)一管理,鑒別程序和鑒別機構(gòu)不夠規(guī)范,危險廢物鑒別難、取證成本高。危險廢物環(huán)境影響評價技術(shù)導則不完善,未能充分發(fā)揮源頭預防效能,相當一部分企業(yè)的環(huán)評文件危險廢物源頭識別、認定不準確,管理措施不到位的問題突出,且缺乏相應(yīng)的糾錯機制,不能為基層生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員日常監(jiān)管提供技術(shù)支撐。在標準規(guī)范方面,危險廢物利用的污染防治技術(shù)規(guī)范和產(chǎn)品中有毒有害物質(zhì)含量標準普遍缺乏, 《危險廢物鑒別標準》等標準規(guī)范需進一步修訂[4]。在金融扶持方面,危險廢物產(chǎn)生單位和經(jīng)營單位等環(huán)境高風險領(lǐng)域尚未推行環(huán)境污染強制責任保險制度,現(xiàn)有固體廢物綜合利用的經(jīng)濟激勵政策往往不能涵蓋危險廢物利用處置。

監(jiān)督管理體系是推進危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障。危險廢物監(jiān)管體制、監(jiān)管模式、監(jiān)管能力建設(shè)亟須優(yōu)化和提升。一方面,危險廢物“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”監(jiān)管體制尚未完全建立。危險廢物尚未有效納入環(huán)境影響評價源頭準入把關(guān)、排污許可過程守法運行、執(zhí)法檢查監(jiān)督兜底的現(xiàn)代環(huán)境管理體系基本框架,相關(guān)環(huán)節(jié)存在缺位問題。另一方面,危險廢物環(huán)境監(jiān)管隊伍建設(shè)嚴重滯后。固體廢物監(jiān)管機構(gòu)不全、人員力量不足問題突出,并且越到基層情況越嚴重。據(jù)統(tǒng)計,全國約1/3地級市沒有固體廢物管理技術(shù)機構(gòu),縣級行政單位普遍沒有獨立的固體廢物管理技術(shù)機構(gòu),原本較為健全的省級固體廢物管理技術(shù)機構(gòu)近兩年來出現(xiàn)弱化現(xiàn)象,部分已建機構(gòu)被撤并。

3 對策與建議

3.1 健全完善危險廢物環(huán)境治理政府領(lǐng)導責任體系

首先,建立分工明確的部門責任清單。以實施中央和國家機關(guān)相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護責任清單為契機,落實工業(yè)和信息化、衛(wèi)生健康、交通、公安、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市場監(jiān)管、教育、科技等相關(guān)部門危險廢物污染防治監(jiān)管事權(quán),努力形成 “橫向到邊、縱向到底、齊抓共管”的工作格局。其次,壓實各級地方黨委和政府危險廢物污染防治責任。各地要切實落實危險廢物、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施的環(huán)境保護公共設(shè)施地位,開展危險廢物處置能力調(diào)查評估,分析焚燒、填埋能力缺口,合理規(guī)劃布局,落實集中焚燒、填埋設(shè)施中長期建設(shè)用地,并保障處置設(shè)施正常運行。對危險廢物污染治理、監(jiān)管工作不力的,采取通報、約談、問責等多種手段,緊扣責任鏈條。

3.2 健全完善危險廢物環(huán)境治理企業(yè)主體責任體系和全民行動體系

一方面,落實企業(yè)主體責任,加大日常監(jiān)督檢查力度。強化危險廢物規(guī)范化環(huán)境管理,督促企業(yè)全面落實危險廢物管理計劃、申報登記等各項管理制度。加大危險廢物違法犯罪打擊力度,嚴格追究當事人的法律責任,加大索賠、罰款和刑事處罰力度。另一方面,強化社會監(jiān)督,建立健全環(huán)保有獎舉報制度,將危險廢物非法轉(zhuǎn)移傾倒列為重點舉報內(nèi)容。充分發(fā)揮媒體作用,對危險廢物污染環(huán)境典型案例進行宣傳報道,切實起到警示作用。

3.3 健全完善危險廢物環(huán)境治理政策法規(guī)體系

一是完善法律法規(guī)。修訂 《固體廢物污染環(huán)境防治法》《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》 《危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》等法律法規(guī)。二是完善管理制度。研究制定危險廢物鑒別單位管理辦法,強化企業(yè)的危險廢物鑒別主體責任,鼓勵科研院所、規(guī)范化檢測機構(gòu)開展危險廢物鑒別[5]。新建項目嚴格執(zhí)行 《建設(shè)項目危險廢物環(huán)境影響評價指南》,研究制定不同行業(yè)、不同類別危險廢物環(huán)境影響評價導則；強化環(huán)境影響評價事中事后監(jiān)管,對現(xiàn)有項目環(huán)境影響評價文件中危險廢物種類、數(shù)量和污染防治措施等開展技術(shù)校核。三是完善標準規(guī)范。修訂 《危險廢物鑒別標準》等標準規(guī)范,推進研究制定危險廢物利用處置過程污染控制標準,污染控制最佳可行技術(shù)指南,以及資源化利用產(chǎn)品中有毒有害物質(zhì)含量限值標準。四是完善金融扶持。依法將危險廢物產(chǎn)生單位和危險廢物經(jīng)營單位納入環(huán)境污染強制責任保險投保范圍,完善危險廢物利用處置財稅優(yōu)惠政策。

3.4 健全完善危險廢物環(huán)境治理監(jiān)督管理體系

首先,完善監(jiān)管體制。結(jié)合省以下生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革,明確環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)對危險廢物日常執(zhí)法職責；將危險廢物日常環(huán)境監(jiān)管納入環(huán)境執(zhí)法 “雙隨機、一公開”內(nèi)容。加快推進將危險廢物納入排污許可制度,建立固定源危險廢物產(chǎn)生單位清單和自行利用處置設(shè)施清單,明確危險廢物排污許可管理要求。其次,強化監(jiān)管能力。各地要加強和優(yōu)化基層生態(tài)環(huán)保機構(gòu)及執(zhí)法隊伍,確?；鶎庸腆w廢物污染防治工作力量得到加強[6],強化危險廢物環(huán)境管理培訓與技術(shù)交流。加強危險廢物專業(yè)機構(gòu)及人才隊伍建設(shè),組建危險廢物環(huán)境管理專家團隊,強化重點難點問題的技術(shù)支撐。加強突發(fā)環(huán)境事件及其處理過程中產(chǎn)生的危險廢物應(yīng)急處置的管理隊伍和專家隊伍建設(shè),將危險廢物利用處置龍頭企業(yè)納入突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作體系。

4 研究小結(jié)

危險廢物污染防治是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的重要方面,是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容,是推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要領(lǐng)域。本文在分析我國危險廢物環(huán)境管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,針對現(xiàn)階段危險廢物環(huán)境管理和利用處置能力方面存在的短板,提出了以下加強危險廢物環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對策與建議：(1)健全完善危險廢物環(huán)境治理政府領(lǐng)導責任體系；(2)健全完善危險廢物環(huán)境治理企業(yè)主體責任體系和全民行動體系；(3)健全完善危險廢物環(huán)境治理政策法規(guī)體系；(4)健全完善危險廢物環(huán)境治理監(jiān)督管理體系。