寧波多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)評估與應(yīng)用建議

夏秋耘 徐斌 鐘惠華

世界銀行曾開展多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)研究，研發(fā)了多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)模型，并在自然災(zāi)害頻發(fā)的亞洲地區(qū)選取了菲律賓馬尼拉、泰國曼谷和中國寧波三個城市進(jìn)行試點，形成了多災(zāi)種城市風(fēng)險測定方法研究報告《抵御災(zāi)害城市：多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)》。

多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)研究的基本情況

世界各地許多城市建立了地震或洪水等單一風(fēng)險模型，但評估多種災(zāi)害的累積影響，尚未進(jìn)入世界城市管理的主流。與單一、重大的自然災(zāi)害相比，頻發(fā)、多重的自然災(zāi)害累積的死亡率、發(fā)病率和造成的財產(chǎn)損失可能更大。世界銀行研究的多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)，通過標(biāo)準(zhǔn)度量來計算城市風(fēng)險，測定城市自然災(zāi)害造成多種風(fēng)險的方法，為政府應(yīng)對當(dāng)前城市面臨的多重風(fēng)險，以及氣候變化帶來的未來風(fēng)險提供有價值的決策支持。

多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)主要針對居民、住宅、企業(yè)生產(chǎn)資料、社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等進(jìn)行風(fēng)險評估，分2010年、2030年兩個時間節(jié)點以及2年一遇、30年一遇兩種自然災(zāi)害發(fā)生頻率分別計算指數(shù)，研判防災(zāi)減災(zāi)工作需重點投入?yún)^(qū)域和領(lǐng)域、限制發(fā)展的災(zāi)難脆弱地區(qū)以及變更的政策。研究分為微觀、中觀和宏觀三個層面。微觀層面，將城市劃分為若干0.25平方公里空間尺度的單元格，分析潛在風(fēng)險的都市要素和繪制風(fēng)險指數(shù)分布圖；中觀層面，把每個單元格的風(fēng)險值匯總到區(qū)域規(guī)模，顯示相對風(fēng)險級別和發(fā)現(xiàn)高風(fēng)險區(qū)域；宏觀層面，對風(fēng)險指數(shù)進(jìn)行匯總，以整個城市為范圍計算出各都市要素的各類風(fēng)險總值。

多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)由都市要素、災(zāi)害指數(shù)、災(zāi)害暴露指數(shù)、脆弱性指數(shù)和風(fēng)險指數(shù)五個模塊構(gòu)成。都市要素包括人口、資本存量、基礎(chǔ)設(shè)施以及建筑等，其中人口包括居民總數(shù)、家庭、工人、學(xué)生和病人等，建筑包括住宅、辦公樓和公共服務(wù)設(shè)施。災(zāi)害指數(shù)包括地震、海嘯、火山爆發(fā)、山體滑坡、突然下沉、臺風(fēng)、嚴(yán)重雷暴、龍卷風(fēng)、季風(fēng)、極端氣溫、干旱、野火和風(fēng)暴潮13種類型，根據(jù)影響空間、災(zāi)害強度和發(fā)生頻率等參數(shù)計算。脆弱性指數(shù)是評估在自然災(zāi)害下的脆弱性，由社會、經(jīng)濟、金融、物質(zhì)損害程度與城市預(yù)防、承受、緩解、恢復(fù)能力等參數(shù)組合。災(zāi)害暴露指數(shù)是每個都市要素對應(yīng)自然災(zāi)害風(fēng)險的暴露情況，通過都市要素和災(zāi)害指數(shù)計算得出。風(fēng)險指數(shù)是對單個都市要素進(jìn)行最大程度的風(fēng)險分析，根據(jù)都市要素、災(zāi)害指數(shù)和脆弱性指數(shù)綜合計算。

寧波多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)評估情況

世界銀行通過數(shù)據(jù)收集、分析和計算，研究提取了寧波等三座城市2年一遇和30年一遇災(zāi)害指數(shù)。報告顯示，自然災(zāi)害指數(shù)受氣候變化影響隨時間推移而增加，如臺風(fēng)指數(shù)到2030年將增長2%，三座城市中寧波和曼谷各項指數(shù)相對均較低，馬尼拉各項風(fēng)險指數(shù)最高。其中，2年一遇災(zāi)害中，馬尼拉的臺風(fēng)災(zāi)害指數(shù)是寧波的2倍，馬尼拉的人口抵御洪水脆弱性指數(shù)是寧波的3倍。30年一遇災(zāi)害中，馬尼拉的臺風(fēng)災(zāi)害指數(shù)是寧波的2.4倍，干旱災(zāi)害指數(shù)是寧波的1.4倍，人口風(fēng)險指數(shù)是寧波的55倍，資本存量風(fēng)險指數(shù)和建筑風(fēng)險指數(shù)均是寧波的12倍，基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險指數(shù)是寧波的13倍。

從災(zāi)害類型看，在寧波所面臨的各種災(zāi)害中，臺風(fēng)的自然災(zāi)害和災(zāi)害暴露指數(shù)最大（見表1），洪水和風(fēng)暴潮的脆弱性指數(shù)較高，基礎(chǔ)設(shè)施和建筑面對風(fēng)暴潮的脆弱性很高（見表2）。從時間跨度來看，寧波2030年的多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)與2010年相比明顯增大。比如，人口面臨的2年一遇災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)，2030年是2010年的1.7倍；資本存量面臨的30年一遇災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)，2030年是2010年的1.8倍；建筑面臨的2年一遇災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)，2030年是2010年的1.6倍；基礎(chǔ)設(shè)施面臨的30年一遇災(zāi)害風(fēng)險指數(shù)，2030年是2010年的2倍（見表3）。

多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)的應(yīng)用建議

2019年，寧波經(jīng)濟規(guī)模接近1.2萬億元，城鎮(zhèn)化率已達(dá)73.6%，有600多萬人口生活在城市或城鎮(zhèn)中，流動人口將近500萬，加強城市防災(zāi)抗災(zāi)管理越來越重要。為做好相關(guān)風(fēng)險防控工作，降低城市發(fā)展中風(fēng)險GDP的含量，建議做好三方面工作。

一是推進(jìn)與世界銀行合作。市應(yīng)急管理部門加強與世界銀行相關(guān)機構(gòu)聯(lián)系，支持世界銀行深入開展多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)研究，加快構(gòu)建寧波的災(zāi)害數(shù)據(jù)模型，努力使寧波在防災(zāi)減災(zāi)工作中走在國際前列。

二是推進(jìn)風(fēng)險指數(shù)運用。在市“十四五”和國土空間總體規(guī)劃編制中引入多災(zāi)種城市風(fēng)險指數(shù)模型，深化城市自然災(zāi)害的影響分析，定位和量化對城市的潛在威脅，為城市發(fā)展戰(zhàn)略、空間布局、規(guī)劃舉措等提供科學(xué)依據(jù)。

三是完善災(zāi)害防御能力體系建設(shè)。加強氣象、洪澇等災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警，大力提高建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力，抓緊推進(jìn)水利設(shè)施建設(shè)，加快開展海塘提標(biāo)、城市低洼地段改造，加強“5·12”全國防災(zāi)減災(zāi)日宣傳，提升災(zāi)害綜合防治能力。

（作者單位：寧波市委政策研究室）

責(zé)任編輯：張逸龍