論我國動物源食品執(zhí)法信息社會化運用機制的完善

（湘潭大學法學院，湖南湘潭 411105）

以動物源食品為代表，違法經(jīng)營行為既是政府監(jiān)管的對象，也是消費者維權(quán)、公益起訴的對象，行政責任與民事責任應(yīng)若合符節(jié)，“從單一的政府監(jiān)管模式走向社會共治模式，是我國食品安全監(jiān)管模式改革的必然選擇”[1]。由于執(zhí)法文書在民事訴訟中證明力高，其確認的事實對民事維權(quán)作用大，應(yīng)予社會化運用。但實踐中，行政執(zhí)法信息服務(wù)于社會主體的制度功能，并未充分實現(xiàn)，說明公私主體的信息鏈條存在脫節(jié)。本文將以行政信息訴訟運用不足的現(xiàn)實為基礎(chǔ)，剖析其存在的類型化不足等問題，探討行政信息觸發(fā)民事責任的信息保障措施。

1 動物源食品執(zhí)法信息社會化運用的不足

根據(jù)我國食品安全立法，侵害消費者權(quán)益的違法經(jīng)營行為，多應(yīng)追究行政責任；且此過程形成的行政文書，是我國民事證據(jù)中證明力較高的一類，對之運用能降低取證成本。有學者統(tǒng)計：發(fā)生食品安全問題后，以《產(chǎn)品責任法》《侵權(quán)責任法》等為代表的事后救濟中，使用行政文書的概率僅為0.000 024%[2]。當前，以動物源食品為代表，相關(guān)執(zhí)法信息對維權(quán)的貢獻力嚴重不足，消費者訴訟中運用執(zhí)法文書的情況并不樂觀。筆者在梳理了132個相關(guān)司法判例后，發(fā)現(xiàn)行政處罰文書對民事主體維權(quán)發(fā)揮了一定作用，但離信息社會化的愿景還有較大的差距。

在132 起司法判例中，有10 例案件引用了行政執(zhí)法信息。其中，有7 例中法院直接認可行政處罰文書或回復(fù)函確認的違法事實，另3 例雖未根據(jù)行政文書確認被告的民事責任，但審判中依然免除了原告的部分舉證責任?？梢?，在食品安全行政信息用于訴訟時，發(fā)揮著決定性價值，但其運用過程也呈現(xiàn)出以下特征：（1）消費者參照行政文書的案例比例不高，行政資源未能充分轉(zhuǎn)化為民事訴訟資源；（2）使用行政文書能顯著降低消費者訴訟成本，提高勝訴率。若能從制度上打破獲取執(zhí)法信息的壁壘，確保消費者實時、準確地獲知其所消費食品的執(zhí)法信息，將會產(chǎn)生巨大的社會價值。

同時，監(jiān)督違法行為的主體不僅包括行政機關(guān)、消費者和公益組織，還包括依法與之承擔連帶責任的其他經(jīng)營者。為便利消費者維權(quán)，我國食品安全立法規(guī)定了12 種主體與生產(chǎn)經(jīng)營者承擔連帶賠償責任，包括單向連帶者和雙向連帶者，范圍涉及場所提供者、網(wǎng)絡(luò)平臺等。由于其與違法經(jīng)營者處于食品鏈中上游階段，又具有識別風險的專業(yè)能力和地位優(yōu)勢，如能向其精準推送行政執(zhí)法信息，便能形成食品經(jīng)營者內(nèi)部間的監(jiān)督效果。但在132例樣本中，僅有1 例場所出租方根據(jù)行政機關(guān)的處罰信息，及時解除了與違法者的經(jīng)營場所租賃合同，有效地抽離其違法經(jīng)營實施條件。更多的連帶責任者，直到應(yīng)訴，仍對違法經(jīng)營事實毫不知情。根據(jù)我國立法有關(guān)規(guī)定，連帶責任人一般在知道時才承擔責任，而行政執(zhí)法信息往往被用為認定明知的情節(jié)?？梢姡瑘?zhí)法信息對連帶責任人的風險提示不足的弊端非常明顯。

2 動物源食品執(zhí)法信息社會化運用的制度困境

通過對樣本案例分析，可知我國食品行政信息傳達到社會大眾的程度不高。在高度信息化社會背景下，技術(shù)基礎(chǔ)和信息積累已達到較高水平，而信息流通中各環(huán)節(jié)不銜接、不匹配的問題日益突出，公眾處于龐雜的信息流中無所適從，但又無法獲知對之權(quán)益保護有效信息的矛盾比較明顯。完善食品安全治理問題，除了需要加強政府監(jiān)管外，還應(yīng)當開發(fā)低門檻、接地氣、貼近受眾的大眾媒介，若不能切實保障各消費者在食品安全治理中的知情權(quán)[3]，難以真正滿足社會受眾的需求。

2.1 執(zhí)法信息的技術(shù)性、流動性保障不足

2.1.1 信息所反映的經(jīng)營內(nèi)容方面 行政機關(guān)并未在公開不同食品安全信息時進行科學的細分，導(dǎo)致信息的供求雙方出現(xiàn)信息內(nèi)容解讀上的失衡。造成食品安全問題根本原因仍是食品市場信息不對稱[4]，在包括食品安全執(zhí)法的政務(wù)信息化建設(shè)中，行政機關(guān)的信息公開情況已納入年度考核指標。信息提供者出于自我保護的利益考量，會不自覺對信息進行選擇、編排和公開，原始信息在公開形式和內(nèi)容上必然存在差異。如《政府信息公開條例》第五十一至五十三條中，規(guī)定了對違反公開條例行為的責任后果，但問責程序卻不詳細，往往造成部分行政機關(guān)對食品安全信息進行選擇性公開。信息達到一定數(shù)量是其發(fā)揮作用的前提，若忽視受眾需求而不加區(qū)分地堆砌信息，則會導(dǎo)致受眾無法對之加以解讀，造成各類信息間相互干擾?，F(xiàn)行法律對政府的信息公開義務(wù)規(guī)定得不夠具體，所提供信息的標準化程度不足，也影響了食品執(zhí)法信息向社會受眾的輸出效果。

2.1.2 表現(xiàn)在信息公開的方式上 行政機關(guān)提供的信息，包括主動公開與被動公開兩種方式。前者主要涉及風險監(jiān)測與評估、標準制定、日常監(jiān)管和行政處罰等信息，屬于反映行政機關(guān)監(jiān)管工作的記錄，有助于消費者監(jiān)督政府合法履職；相應(yīng)地，被動公開主要指經(jīng)申請公開的情形[5]?？傮w而言，行政機關(guān)在公布信息時是依法履行信息供應(yīng)的法定義務(wù)，屬于“法定公開+公眾自行獲取”的運作模式，在此過程中信息供給的內(nèi)容是否契合社會公眾的真實需求，傳遞方式是否便于公眾接受，并未成為制度的關(guān)鍵指標點?！罢枪补芾碣Y源的擁有者，也是公共利益的代表者”[6]，若執(zhí)法信息無法迎合社會主體的獲取習慣和用途，則整個公開制度只能反映行政機關(guān)形式上履行了公開職責，無法體現(xiàn)其履職后的社會效果。

2.1.3 不同的食品安全信息源與執(zhí)法信息缺乏，造成交易關(guān)系中的受害者，無法獲得統(tǒng)一、有效的信息來判定其權(quán)益受損情況 對個體消費者而言，最常見的信息來源包括公共媒體和食品交易網(wǎng)絡(luò)平臺等，這些媒介具有開放性與平等性，能很好地滿足消費者獲取信息的便捷性與快速性需求[7]。但第三方信息平臺并非是行政責任信息公開的法定渠道，現(xiàn)行立法設(shè)定的信息傳遞關(guān)系是國家機關(guān)—社會公眾。宏觀上看，食品市場中廣泛地存在著各類食品安全責任信息，但從微觀上看，這些信息并未便利無阻地進入日常消費的信息采集渠道，消費者無法從海量信息中篩選出對自身有利或有價值的信息。可見，信息流動與各渠道間的互動方式，還缺乏必要的優(yōu)化和改進

2.2 反映義務(wù)的信息與體現(xiàn)責任的信息相混同

“農(nóng)田到餐桌”的整個食品安全鏈由許多運行環(huán)節(jié)構(gòu)成，大致劃分為3 個階段：（1）食品生產(chǎn)經(jīng)營準入環(huán)節(jié)，公開內(nèi)容除一般的工商登記信息外，還包括生產(chǎn)經(jīng)營者的資質(zhì)、經(jīng)營流通或進出口許可證、法律規(guī)定的專業(yè)人員，以及國家對嬰幼兒奶粉配方、保健品等特殊食品的其他專門性規(guī)定。（2）食品生產(chǎn)經(jīng)營過程環(huán)節(jié)，是安全信息最為富集的領(lǐng)域，應(yīng)公開的食品安全信息包括食品成分、安全警示、食用方法、質(zhì)量檢測與認證等相關(guān)信息，這是法律對各個經(jīng)營環(huán)節(jié)所做的強制性信息公開義務(wù)。根據(jù)市場總體運行秩序的需要，監(jiān)管部門還應(yīng)公開企業(yè)的資質(zhì)審核許可、質(zhì)量安全回應(yīng)、問題食品召回等信息。（3）食品消費與安全問題處理環(huán)節(jié)，重大食品安全事故由本級政府或監(jiān)管部門進行調(diào)查并統(tǒng)一公布信息，其他損及消費者利益的食品信息，主要通過行政處罰文書、其他監(jiān)督機構(gòu)公示等途徑向大眾公布，作為對已引發(fā)公私利益損害或重大風險的信息提示，包括對違法行為內(nèi)容與結(jié)果的描述。

簡言之，準入和事中環(huán)節(jié)產(chǎn)生的安全信息，是在造成實際損害前針對監(jiān)管、經(jīng)營行為的信息描述，其行為類型相對復(fù)雜，對與監(jiān)管違法經(jīng)營行為的機關(guān)，及與其存在合作關(guān)系上下游經(jīng)營者均具有利害關(guān)系。如此一來，泛泛地公開信息會導(dǎo)致用途不明，加之日常經(jīng)營、監(jiān)管行為的信息量過于龐大，會使公眾在信息漩渦中陷入無從選擇、盲從部分信息的不利境地。同時，事后環(huán)節(jié)的信息所反映的內(nèi)容卻較為集中，受損的消費內(nèi)容已被執(zhí)法信息、訴訟信息揭露，對支撐消費者維權(quán)作用明顯，但往往缺乏公開制度的支撐?？梢?，在不同行為環(huán)節(jié)的信息，包括反映法律義務(wù)、責任2 個層次，如果公開制度將2 層次信息在同一渠道、同一方式中混淆不分，特別是義務(wù)性信息總體數(shù)量大大超過了公眾的消化能力，多而無用的現(xiàn)象異常突出，信息雜糅會進一步加大挖掘的成本，影響食品執(zhí)法信息的社會化程度。

2.3 政商平臺間缺乏有效的信息融通

《食品安全法》第一百一十三條規(guī)定的食品安全信用檔案，主要針對有不良信用記錄的經(jīng)營者，對其增加監(jiān)督檢查頻次，遴選標準及其用途均著眼于服務(wù)執(zhí)法，源頭上就缺乏為消費者、其他經(jīng)營者等利益的謀劃。從公開制度看，行政信息公開主要依據(jù)《政府信息公開條例》和食品安全立法對監(jiān)管部門的公開要求，并以年度信息建設(shè)工作考核作為推行手段。這樣的做法能在短期內(nèi)提升食品安全信息建設(shè)水平，并不能與充分保障信息的質(zhì)量和公開的社會效果。

2.3.1 信息采集以達到政府執(zhí)法期望為主要目的 信息內(nèi)容的遴選上服務(wù)于行政監(jiān)管和執(zhí)行活動，至于執(zhí)法信息對消費者、其他經(jīng)營者的私人活動的可用性，行政與司法活動間的信息互動，并未成為信息制度建設(shè)的最終目標。國家權(quán)力運行目的是保護公眾的合法權(quán)益，而經(jīng)營行為的落腳點也是消費需求的充分滿足，消費者個人應(yīng)當成為公私信息服務(wù)的直接對象，其消費需求在信息內(nèi)容上的反映，應(yīng)當位于整個信息公開制度的價值圓心，公私信息提供、采集和推送，均應(yīng)以消費者的價值坐標和運用視角來進行[8]。由于信息制度的內(nèi)在價值偏離了為兼顧行政、社會需求的共享屬性，浮現(xiàn)于食品領(lǐng)域的信息內(nèi)容具有明顯的權(quán)力工具屬性，而公共服務(wù)屬性畸弱。且依國家機關(guān)的權(quán)限分工和地域區(qū)劃，不同國家機關(guān)間依循其職權(quán)職責對執(zhí)法權(quán)行使形成的當然邏輯，相應(yīng)的執(zhí)法信息也因之而分割，缺乏跨部門、跨公私領(lǐng)域的互通性。

2.3.2 公開后信息流動具有明顯的單向性特征 縱觀各類信息公開渠道的運作方式，一旦在特定網(wǎng)站或平臺上完成推送，公開行為即告完成，后續(xù)的運用由消費者、社會公眾自行選擇和加工。信息公開的制度要求也以供給行為為限，至于其到達需求者、需求側(cè)的進一步反應(yīng)，則不在制度作用的考量范圍中。據(jù)調(diào)查顯示，公眾對于政府食品安全信息公開的具體內(nèi)容知曉程度：“知道占31%”“有些了解占41%”“不知道占28%”[9]。這說明信息脫離公開者后，并非能對所有社會主體產(chǎn)生應(yīng)有的導(dǎo)向作用。

3 完善動物源食品執(zhí)法信息社會化運用機制的措施

當前信息公開制度運行的情況，已初步地確保了食品安全信息的一定體量，亟需的是信息在合理獲取成本上的供求平衡。筆者主張，對龐雜的信息加以層次化、類型化的梳理，從基本理念、行為模式、技術(shù)保障和政府監(jiān)管等多方面，做出綜合性回應(yīng)。

3.1 重塑食品執(zhí)法信息服務(wù)于行政職能、公眾監(jiān)督的雙重功能的理念，制度設(shè)置從供給中心主義調(diào)適為需求中心主義

當前政府的信息公開行動，對信息供給者而言，立法對其公開的內(nèi)容和方式，有較大的彈性；而對供給者整體來看，缺乏對不同信息供給行為之間的內(nèi)容對應(yīng)、方式協(xié)同等精細化規(guī)定。這是從信息封閉向有信息公開時制度的階段性特征，由于信息反映其義務(wù)履行的情況，對能反映出其義務(wù)未履行或效果不佳的信息，供給者具有天生的遮蔽動機，出現(xiàn)此類現(xiàn)象的根本原因在于：供給中心主義主導(dǎo)了現(xiàn)行信息公開制度。應(yīng)逐漸朝著需求中心主義方面調(diào)適，首先應(yīng)滿足公眾的信息需求，提高信息公開內(nèi)容范圍和內(nèi)容發(fā)掘機制。要根據(jù)市場的發(fā)展和食品安全形勢，繼續(xù)強化監(jiān)管者和經(jīng)營者信息公開的義務(wù)性要求與法律責任。同時，進一步優(yōu)化政府依申請公開的機制，提高被動公開制度的有效性與及時性，切實保障公眾知情權(quán)。其次，應(yīng)降低需求者信息獲取成本，優(yōu)化信息公開的方式，增強信息的到達性。

3.2 根據(jù)食品經(jīng)營活動的不同環(huán)節(jié)，將反映不同經(jīng)營行為內(nèi)容的信息，區(qū)分為體現(xiàn)經(jīng)濟和違法責任的信息，并針對性地優(yōu)化公開措施

在對信息劃分層次的基礎(chǔ)上，義務(wù)性信息繼續(xù)擴大其公開范圍，責任性信息進一步優(yōu)化其公開手段。責任信息是來源于具體執(zhí)法機構(gòu)，各個權(quán)力體系內(nèi)部又有地域、層級和部門間等多重劃分，要圍繞需求來整合這些多源信息，必須推進信息的標準化建設(shè)?？赡７伦罡咴和菩械氖疟粓?zhí)行人聯(lián)合懲戒機制一樣，在行政機關(guān)的信息公開義務(wù)基礎(chǔ)上，明確政府在信息公開中的責任與職能，并重構(gòu)政府信息公共服務(wù)體系[10]，增加對行政處罰文書的標準化處理、上傳和共享機制，建立跨權(quán)力體系的信息公開平臺，在國家、企業(yè)、公眾公共治理網(wǎng)絡(luò)中形成“一處問責、全網(wǎng)觸激”的效果，通過激發(fā)消費者模仿維權(quán)的動力、降低其成本，激勵合法、合圍違法經(jīng)營行為，在實踐治理中完成食品安全信息的社會化。

3.3 創(chuàng)新執(zhí)法信息向消費者、公益組織等社會主體主動推送有效的公開手段

通過提升公私信息渠道的連通性，善用大數(shù)據(jù)手段形成信息供給的積極模式，提高其到達性和有效性。信息需求不僅是通過消費者自行查閱、詢問而體現(xiàn)，更多的是寓于消費過程中加以表達的，其權(quán)利行使的軌跡與信息需求間具有高度的對應(yīng)關(guān)系。應(yīng)強化監(jiān)管部門食品安全警示義務(wù)與信息類企業(yè)公開義務(wù)的銜接度，激活《消費者權(quán)益保護法》中對網(wǎng)絡(luò)平臺的信息公開義務(wù)條款，對已由有權(quán)機關(guān)生效文書確認的責任性信息，合理使用大數(shù)據(jù)“用戶畫像”等技術(shù)力量，依循消費軌跡向其平臺注冊用戶、移動手機終端等方式，主動推送食品安全執(zhí)法信息。借助線上消費與線下消費在標的物、消費人群間存在的交叉性，促成責任信息的全社會流動，提示受損情況、激發(fā)維權(quán)、便利訴訟，通過高效率的責任反饋機制對經(jīng)營者形成“不敢違法”的法治高壓。