海河流域?qū)嵭腥∮盟O(jiān)管工作淺論

徐 凱，韓 鵬，劉博靜

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.天津市中水科技咨詢有限責任公司，天津 300170）

習近平總書記強調(diào)“把水資源作為最大的剛性約束”，突出強調(diào)了通過水資源監(jiān)管倒逼經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式優(yōu)化升級，為全面加強流域?qū)用嫠Y源管理工作明確要求，也為缺水地區(qū)水資源監(jiān)管工作提出新的解題思路與方向?！八こ萄a短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)明確強監(jiān)管工作是水利工作的中心，貫穿水利工作全過程。全國水資源管理工作座談會針對水資源管理工作提出“合理分水、管住用水”的水資源管理工作目標，將強化取用水監(jiān)管作為水資源管理的重要要求與工作目標。

1 海河流域水資源現(xiàn)狀

海河流域總體屬于資源型缺水流域，多年平均水資源量為370.4 億m3，人均水資源量不足280 m3，占全國人均水資源量的13%，人均畝均水資源量均為全國七大流域最低。

20 世紀80 年代以來，隨著流域經(jīng)濟社會發(fā)展，海河流域水資源需求顯著增加，加之流域進入連續(xù)枯水段，水資源開發(fā)利用程度顯著增加。流域水資源開發(fā)利用率達到106%，地下水超采嚴重，形成石家莊、冀棗衡等多個地下水漏斗區(qū)。

從流域多年用水量分析，海河流域年用水量呈下降趨勢，表明流域近年來通過多管齊下開展系統(tǒng)治理取得顯著成效，總體水資源需求得到有效控制。隨著流域節(jié)水工作大力推進、引黃引江等外調(diào)水工程投入運行等一系列工作，流域水資源緊缺情況得到一定程度緩解，但流域供用水仍處于“緊平衡”狀態(tài)。近年來，京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)等重大戰(zhàn)略實施，用水需求還有增加的可能，重點區(qū)域水安全保障要求顯著提升，合理規(guī)劃利用流域水資源、嚴格取用水監(jiān)管仍是海河流域水利工作的關(guān)鍵。

2 強化流域取用水監(jiān)管的內(nèi)涵

從用水層面分析，取用水監(jiān)管是“管住用水”水資源管理工作目標實現(xiàn)的基本抓手，是“水利行業(yè)強監(jiān)管”工作的重要組成。做好流域取用水監(jiān)管，需要通過規(guī)范的取水許可審批、高效的取用水管理、嚴格的取用水監(jiān)督和強力的水行政執(zhí)法，糾正人們未經(jīng)許可取水、超量取水、無序引水等錯誤行為，達到總量紅線不超、用水效率提升、生態(tài)水量保障的水資源管理人水和諧基本要求。

從管理層面分析，取用水監(jiān)管與習近平總書記提出的“十六字治水思路”緊密結(jié)合。取用水監(jiān)管是“節(jié)水優(yōu)先”的重要支撐，只有管住用水，才能推動用水戶不斷提升用水效率；是“空間均衡”的基本要求，取用水監(jiān)管必須充分適應(yīng)流域區(qū)域?qū)嶋H，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，體現(xiàn)區(qū)域水資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展需求等實際情況；是“系統(tǒng)治理”的重要保障，只有管住用水，減少不合理的用水，才能引導各行業(yè)規(guī)范有序用水，才能保障河流生態(tài)流量不被擠占；是“兩手發(fā)力”的重要實踐，可以通過規(guī)范行政審批的政府手段和水資源稅改革的經(jīng)濟手段，推動取用水管理深入開展。

從實施手段層面分析，強化海河流域水資源監(jiān)管，關(guān)鍵在于借助流域取用水計量監(jiān)測、取水工程核查登記和水資源稅改革等措施，統(tǒng)籌發(fā)力。通過取水工程核查登記摸清“家底”，將應(yīng)納入取水許可管理的取用水全部納入流域取水許可管理；以取水許可臺賬管理、取用水計量監(jiān)測、水資源稅改革為基礎(chǔ)，采取在線監(jiān)管、實地檢查等管理手段加強日常監(jiān)管；通過水量平衡分析、用水數(shù)據(jù)核對等技術(shù)措施，確保水資源的取用嚴格服從用水計劃和水量調(diào)度要求。

3 流域取用水監(jiān)管面臨的問題

3.1 相關(guān)法律法規(guī)及配套制度不完善

現(xiàn)有的《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《條例》）《取水許可管理辦法》（以下簡稱《辦法》）等法律法規(guī)雖然近年經(jīng)過修訂，但總體上仍比較宏觀，難以支撐“放管服”、強監(jiān)管等實際工作開展，亟需修訂；用水總量控制指標按水資源分區(qū)套行政分區(qū)分解工作尚未完成，海河流域跨省河流水量分配方案尚未獲得批復，總量控制缺乏詳細數(shù)據(jù)依據(jù)；各?。ㄖ陛犑校┰谌∷S可審批與管理上的流程不一致，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的工作流程。

（1）取用水定額方面。按照取用水定額要求，定額應(yīng)具有一定的先進性，但實際操作中頒布的取用水定額基本未按照一般性標準和先進性標準等分類明確列出，而是只作為“底線要求”和取水許可技術(shù)審查、評估的參考標準，不符合定額要求的則需要整改提標，大幅優(yōu)于定額標準的不能獲得必要的獎勵，從而失去了定額的先進引領(lǐng)和激勵作用。

（2）“放管服”管理方面。隨著“放管服”工作深入推進，火電項目核準權(quán)限下放地方，流域管理機構(gòu)取水許可審批權(quán)限隨之下放，但對原流域管理機構(gòu)批復取水許可的火電項目，其取用水的日常監(jiān)管權(quán)限是否變更尚缺乏必要說明，造成不同?。ㄖ陛犑校υ擃愴椖繉徟鷻?quán)限的認定不一致，容易在管理交接中形成工作盲區(qū)。

（3）再生水利用方面。對于再生水利用是否納入取水許可管理和取用水統(tǒng)計，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不一致，流域內(nèi)各省（直轄市）處理方式也不統(tǒng)一，需要相關(guān)法律法規(guī)予以明確?！稐l例》定義取水為“利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源”；《辦法》規(guī)定“直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水的，應(yīng)當依法辦理取水許可申請”。因此，海河流域除天津市外，其他?。ㄖ陛犑校┚笕∮迷偕∷畱艮k理取水許可。但從理論分析，退水主要來源仍為新水，且多數(shù)已辦理取水許可審批，針對取用再生水再次進行審批存在重復審批情況。目前，水資源公報、水資源年報等在取用水統(tǒng)計中，均將再生水納入“其他水源”類型內(nèi)統(tǒng)計，與《條例》定義“取水”統(tǒng)計范疇不一致。

3.2 流域?qū)嶋H取用水情況難以排查

流域取水口點多面廣，較為分散，多年來對流域取水工程（設(shè)施）摸底情況不夠，基礎(chǔ)資料掌握不全。對于近年來申請取水許可的建設(shè)項目，工程資料和取水數(shù)據(jù)相對充足；對于不申請取水許可的、歷史遺留的工程設(shè)施，工程資料基本空缺。此外，監(jiān)測計量覆蓋不足，特別是農(nóng)業(yè)取退水口計量設(shè)施缺失嚴重，實際取水情況依然主要靠推算方法獲得，缺乏精確的計量。

如，漳衛(wèi)南運河流域的軍留揚水站、馬莊引水閘等農(nóng)業(yè)灌溉取水口，多數(shù)建于19世紀80年代，多年來傍河取水，且灌區(qū)和取水工程均由地方農(nóng)業(yè)或水利部門管理，計量設(shè)施覆蓋取水口數(shù)量比重不足30%，多數(shù)中小規(guī)模灌區(qū)均未建立監(jiān)控設(shè)施，占流域用水總量50%以上的農(nóng)業(yè)灌溉用水量只能依靠推算統(tǒng)計，直接影響了取用水總量統(tǒng)計精度。

3.3 取用水監(jiān)督管理力度偏弱

事中事后監(jiān)管乏力，監(jiān)督檢查不夠深入，蹲點檢查不足；處置手段方面，發(fā)現(xiàn)問題后以整改通知為主，整改成效復核不足，容易形成“寬松軟”，也容易形成長期遺留問題，行政處罰采用的偏少。因在線監(jiān)控計量設(shè)施不全，監(jiān)管檢查期間只能依靠現(xiàn)場監(jiān)測臺賬復核用水量，缺乏對取用水量的長系列動態(tài)監(jiān)測，也給了部分取用水戶篡改計量數(shù)據(jù)等弄虛作假的機會。

技術(shù)支撐方面，監(jiān)管主要依靠傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)，“四不兩直”突擊檢查少，衛(wèi)星影像、無人機等新技術(shù)新設(shè)備應(yīng)用于取水許可審批管理工作的研究偏少。“取水許可臺賬”系統(tǒng)雖啟用時間較早，但數(shù)據(jù)更新不夠及時，制證與取水許可審批工作脫節(jié)，水資源監(jiān)管工作中又難以提供實時數(shù)據(jù)支撐，“互聯(lián)網(wǎng)+審批+監(jiān)管”的新型管理模式剛剛起步。

與考核工作結(jié)合方面，流域管理機構(gòu)在最嚴格水資源管理制度考核標準制定工作中參與度有限，考核的獎前懲后激勵效果不明顯。

4 流域取用水監(jiān)管問題產(chǎn)生原因分析

4.1 對“強監(jiān)管”認識深度不足

水資源監(jiān)管是“水利行業(yè)強監(jiān)管”的重要組成，但目前對水資源監(jiān)管工作中監(jiān)管什么、如何監(jiān)管尚缺乏深入解讀和分析，特別是如何用好最嚴格水資源管理制度考核和監(jiān)督檢查強化水資源利用監(jiān)管還需要進一步研究分析。在取水許可審批工作中，仍然存在“重建設(shè)、輕管理”“重審批、輕監(jiān)管”的情況。

4.2 法律法規(guī)頂層設(shè)計尚需完善

強化水資源監(jiān)督管理的法律法規(guī)支撐能力弱，體系不完備。如，山東省在衛(wèi)河段的取水許可審批權(quán)限，與水利部授予海河水利委員會取水許可審批權(quán)限存在不一致情況；《條例》和《辦法》中，關(guān)于監(jiān)管責任規(guī)定尚需補充；關(guān)于水資源管理方面，水行政執(zhí)法沒有授權(quán)管理相關(guān)規(guī)定，依靠流域管理機構(gòu)本級開展審批范圍內(nèi)取水許可監(jiān)管和水資源管理執(zhí)法工作，執(zhí)法人數(shù)偏少，力度和經(jīng)費難以保障，震懾力不強。

4.3 體制機制尚需進一步梳理

水資源管理制度和“放管服”改革過程中，存在“全國一刀切”的情況。如，萬元工業(yè)增加值用水量下降幅度考核指標，對京津等工業(yè)用水水平較高、節(jié)水潛力有限的區(qū)域區(qū)分作用有限，在取用水控制方面的激勵作用也不明顯；取水許可審批權(quán)限下放，但基層單位監(jiān)管能力有限，上級單位能“放”下去，但“管”和“服”的要求基層單位接不住、管理不了，人員、經(jīng)費和軟硬件設(shè)施都缺乏保障。

5 強化取用水監(jiān)管工作建議

5.1 修訂完善法律法規(guī)標準

結(jié)合“放管服”行政審批改革和強監(jiān)管的工作要求，盡快組織開展《條例》《辦法》等法律法規(guī)和《建設(shè)項目水資源論證導則》等標準的修訂，對實際工作中遇到的一切常見具體問題要補充指導性處理意見。特別是要解決水利部規(guī)章與地方性法規(guī)的沖突問題，使取用水監(jiān)管、最嚴格水資源管理制度考核等工作有法可依。

5.2 推進指標分解工作開展

推進用水總量控制指標按流域分解工作和海河流域跨省河流水量分配方案批復與實施工作，從流域和河流層面明確可取用水量。開展水量調(diào)度方案編制預備工作，并以水量分配方案確定的重要斷面生態(tài)水量為底線，分段合理確定流域直管河段地表水資源取用總量紅線，為取水總量核定提供基礎(chǔ)。

5.3 建設(shè)重點取水口監(jiān)管名錄與臺賬

加快監(jiān)管名錄與臺賬建設(shè)，做好下階段動態(tài)臺賬管理的前期工作，并緊密結(jié)合取水工程核查登記等工作，摸清流域取水口基本情況，明確重點監(jiān)管對象，為下階段監(jiān)管工作提供支撐。

5.4 完善取用水計量監(jiān)測體系

完善國家水資源監(jiān)控能力項目體系和數(shù)據(jù)聯(lián)通，擴大納入水資源監(jiān)控范圍的取用水戶范圍，逐步實現(xiàn)水資源管理監(jiān)測的全覆蓋、信息化；出臺取用水監(jiān)測的體系和安裝規(guī)程，就取用水戶三級計量監(jiān)測體系安裝要求進行全面分析和宣傳，并將三級計量體系建設(shè)要求納入取水工程現(xiàn)場核驗標準。

5.5 豐富取用水審批監(jiān)管方式

按照統(tǒng)一取水許可審批流程和服務(wù)細則，推動“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，開展取水許可審批和取水許可證核發(fā)工作，并以取水許可證電子證照推進行業(yè)信息共享，為信息化監(jiān)管方式奠定基礎(chǔ)；推進新技術(shù)、新方法在最嚴格的水資源管理考核工作中的應(yīng)用，開展考核指標體系研究，提升最嚴格水資源管理制度考核的激勵效應(yīng)；充分利用水資源稅改革，利用稅收強制性，從市場和行政兩方面著手，推進流域水資源監(jiān)管。