新修訂《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的學(xué)習(xí)體會

（蘇州市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，江蘇蘇州 215011）

公正、合理的程序是現(xiàn)代法治的重要基石。為提升農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法規(guī)范化水平，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年第1號令公布了新修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》）。新修訂《規(guī)定》共92條，與2006年版（68條）相比有較大調(diào)整。筆者從《規(guī)定》修訂的主要特點(diǎn)、重點(diǎn)內(nèi)容、應(yīng)注意的問題等方面進(jìn)行系統(tǒng)解讀，以期為廣大農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員學(xué)習(xí)，適用新《規(guī)定》提供參考。

1 新《規(guī)定》的主要特點(diǎn)

1.1 注重與原《規(guī)定》的傳承統(tǒng)一

為了保證規(guī)定的延續(xù)性和繼承性，《規(guī)定》修訂繼承了原有的章節(jié)結(jié)構(gòu)，即六章。從整體看，新修訂《規(guī)定》只是將第四章“農(nóng)業(yè)行政處罰決定的送達(dá)和執(zhí)行”改為“執(zhí)法文書的送達(dá)和處罰決定的執(zhí)行”，第五章“立卷歸檔”改為“結(jié)案和立案歸檔”，是文字表述的進(jìn)一步完善，其他章節(jié)的文字表述無變化。

1.2 注重與相關(guān)法律的銜接

原《規(guī)定》是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2006年4月制定的（2011年對個別條款進(jìn)行了修訂）。隨著國家法制進(jìn)程的推進(jìn)，我國相繼出臺了《行政強(qiáng)制法》，修訂了《行政處罰法》《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下稱《解釋》）。此次修訂《規(guī)定》過程中充分吸收了上述的相關(guān)規(guī)定，并對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了明確、細(xì)化。

1.3 注重與新形勢新要求相適應(yīng)

黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院高度重視法治建設(shè)，對嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法作出了具體部署。中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》、中辦國辦《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》等文件對規(guī)范行政執(zhí)法行為提出了明確、具體的要求。原《規(guī)定》的內(nèi)容既不能充分體現(xiàn)新形勢下嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新要求，也難以滿足農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)際需要。新《規(guī)定》重新調(diào)整了適用范圍，修訂、細(xì)化了回避、立案、調(diào)查取證、法制審核、結(jié)案環(huán)節(jié)的內(nèi)容，以適應(yīng)新形勢、滿足新要求。

2 新《規(guī)定》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容

2.1 調(diào)整了農(nóng)業(yè)行政處罰的適用范圍

根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》的要求，新《規(guī)定》對農(nóng)業(yè)行政處罰的實(shí)施主體作了調(diào)整：一是明確了農(nóng)業(yè)行政處罰的實(shí)施主體。新《規(guī)定》第二條、第八條第一款規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門為農(nóng)業(yè)行政處罰的實(shí)施主體。將原《規(guī)定》中“種植業(yè)、畜牧（草原）、獸醫(yī)、漁業(yè)、農(nóng)墾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、飼料工業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化等行政主管部門”統(tǒng)一修改為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”，同時取消了法規(guī)授權(quán)機(jī)構(gòu)作為行政處罰實(shí)施主體。二是明確了農(nóng)業(yè)行政處罰的實(shí)施機(jī)構(gòu)。新《規(guī)定》第八條第二款規(guī)定，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)以農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的名義統(tǒng)一集中行使行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制、行政檢查職能；第八條第三款規(guī)定，在沿海、大江大湖、邊境交界等水域設(shè)立漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的，以其所在的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的名義承擔(dān)漁業(yè)行政處罰以及與行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制、行政檢查職能；第九條規(guī)定，依法設(shè)立的派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在派出部門確定的權(quán)限范圍內(nèi)，以派出部門的名義實(shí)施行政處罰。三是明確了單獨(dú)設(shè)置漁業(yè)行政主管部門實(shí)施行政處罰的適用范圍。新《規(guī)定》第八十八條規(guī)定，沿海地區(qū)人民政府單獨(dú)設(shè)置的漁業(yè)行政主管部門及其依法設(shè)立的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施漁業(yè)行政處罰及相關(guān)的行政執(zhí)法活動適用本規(guī)定，漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)以漁業(yè)主管部門的名義行使?jié)O業(yè)行政處罰以及行政處罰有關(guān)的行政強(qiáng)制、行政檢查職能。

2.2 完善了農(nóng)業(yè)行政處罰的管轄

一是授權(quán)省級農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)規(guī)定轄區(qū)內(nèi)各層級管轄具體分工。新《規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職權(quán)法定、屬地管理、重心下移的原則，結(jié)合違法行為涉及區(qū)域、案情復(fù)雜程度、社會影響范圍等因素，厘清本行政區(qū)域內(nèi)不同層級農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)限，明確職責(zé)分工。二是新增電子商務(wù)農(nóng)業(yè)違法行為的管轄。新《規(guī)定》第十四條規(guī)定，電子商務(wù)平臺經(jīng)營者和通過自建網(wǎng)站、其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)銷售商品或者提供服務(wù)的電子商務(wù)經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)違法行為由其住所地縣級以上農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄。平臺內(nèi)經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)違法行為由其實(shí)際經(jīng)營地縣級以上農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)管轄。電子商務(wù)平臺經(jīng)營者住所地或者違法物品的生產(chǎn)、加工、存儲、配送地的縣級以上農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)先行發(fā)現(xiàn)違法線索或者收到投訴、舉報的，也可以實(shí)施管轄。三是修改了指定管轄、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的相關(guān)內(nèi)容。新《規(guī)定》第十六條對指定管轄前的協(xié)商解決設(shè)置了“七個工作日”的時間期限，第十八條對管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。

2.3 規(guī)范了農(nóng)業(yè)行政處罰的立案程序

一是規(guī)定了立案期限。新《規(guī)定》第二十九條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到相關(guān)材料之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，由農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否立案；因特殊情況不能在規(guī)定期限內(nèi)立案的，經(jīng)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十五個工作日。二是明確了立案條件。新《規(guī)定》第三十條規(guī)定，對“有涉嫌違反農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)和規(guī)章的行為；依法應(yīng)當(dāng)或者可以給予行政處罰；屬于本機(jī)關(guān)管轄；違法行為發(fā)生之日起至被發(fā)現(xiàn)之日止未超過二年，或者違法行為有連續(xù)、繼續(xù)狀態(tài)，從違法行為終了之日起至被發(fā)現(xiàn)之日止未超過二年；法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”行為的應(yīng)予以立案。三是明確了撤銷案件的情形。新《規(guī)定》第三十一條規(guī)定，對不符合第三十條規(guī)定的立案條件的案件，應(yīng)予以撤案。

2.4 規(guī)范了農(nóng)業(yè)行政處罰的調(diào)查取證行為

伴隨著依法行政不斷推進(jìn)和各種取證科技手段的不斷提高，新《規(guī)定》根據(jù)《行政訴訟法》《解釋》等法律法規(guī)規(guī)定，對農(nóng)業(yè)行政處罰的調(diào)查取證行為作了進(jìn)一步規(guī)范：一是明確農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員調(diào)查取證的權(quán)限。新《規(guī)定》第三十三條規(guī)定，執(zhí)法人員有權(quán)查閱、復(fù)制書證和其他有關(guān)材料，詢問當(dāng)事人或者其他與案件有關(guān)的單位和個人，要求當(dāng)事人或者有關(guān)人員在一定的期限內(nèi)提供有關(guān)材料，采取現(xiàn)場檢查、勘驗(yàn)、抽樣、檢驗(yàn)、檢測、鑒定、評估、認(rèn)定、錄音、拍照、錄像、調(diào)取現(xiàn)場及周邊監(jiān)控設(shè)備電子數(shù)據(jù)等方式進(jìn)行調(diào)查取證，對涉案的場所、設(shè)施或者財(cái)物依法實(shí)施查封、扣押等行政強(qiáng)制措施，責(zé)令被檢查單位或者個人停止違法行為，履行法定義務(wù)以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的措施。二是明確了農(nóng)業(yè)行政處罰證據(jù)的要求。新《規(guī)定》第三十四條至第三十七條對農(nóng)業(yè)行政處罰證據(jù)的種類，以及書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)的收集、調(diào)取作了詳細(xì)的規(guī)定。三是修改了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作的要求。新《規(guī)定》第三十八條至第四十七條對詢問、現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）、抽樣取證、先行證據(jù)登記保存、查封、扣押等取證行為的程序以及相關(guān)執(zhí)法文書的制作要求進(jìn)行了修改，更好地保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益，執(zhí)法實(shí)踐更具可操作性。

2.5 嚴(yán)格了農(nóng)業(yè)行政處罰的決定和送達(dá)程序

新《規(guī)定》增加了行政處罰的法制審核要求，明確了案件集體討論的情形，細(xì)化了行政執(zhí)法文書送達(dá)程序的規(guī)定。一是規(guī)定了農(nóng)業(yè)行政處罰的法制審核要求。根據(jù)《行政處罰法》第三十條第三款“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”的規(guī)定，新《規(guī)定》第五十條至第五十三條對農(nóng)業(yè)行政處罰法制審核的機(jī)構(gòu)、人員、內(nèi)容、處理意見、工作時限作了詳細(xì)的規(guī)定。二是完善了農(nóng)業(yè)行政處罰的案件集體討論情形。新《規(guī)定》第五十五條規(guī)定，以下四種情形需要提交農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論：①符合本規(guī)定第五十九條所規(guī)定的聽證條件，且申請人申請聽證的案件；②案情復(fù)雜或者有重大社會影響的案件；③有重大違法行為需要給予較重行政處罰的案件；④農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交集體討論的其他案件。三是細(xì)化了農(nóng)業(yè)行政處罰中執(zhí)法文書的送達(dá)規(guī)定。新《規(guī)定》第六十九條至第七十二條對執(zhí)法文書的送達(dá)方式、適用情形、送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)了執(zhí)法實(shí)踐的可操作性。

2.6 完善了農(nóng)業(yè)行政處罰期限制度。

一是修改了農(nóng)業(yè)行政處罰案件的辦案期限和期間排除。新《規(guī)定》第五十八條第一款規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起六個月內(nèi)作出處理決定，因案情復(fù)雜、調(diào)查取證困難等特殊情況六個月內(nèi)不能作出處理決定的，報經(jīng)上一級農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以延長至一年。案件辦理過程中，中止、聽證、公告、檢驗(yàn)、檢測、鑒定等時間不計(jì)入案件辦理期限。二是規(guī)定了農(nóng)業(yè)行政處罰的中止調(diào)查程序。新《規(guī)定》第四十八條列舉了5種可以中止農(nóng)業(yè)行政處罰案件調(diào)查的情形：①行政處罰決定必須以相關(guān)案件的裁判結(jié)果或者其他行政決定為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)或者其他行政決定尚未作出；②涉及法律適用等問題，需要送請有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋或者確認(rèn)；③因不可抗力致使案件暫時無法調(diào)查；④因當(dāng)事人下落不明致使案件暫時無法調(diào)查；⑤其他應(yīng)當(dāng)中止調(diào)查的情形。三是規(guī)定了農(nóng)業(yè)行政處罰時限的計(jì)算方法。新《規(guī)定》第九十條規(guī)定，期間以時、日、月、年計(jì)算。期間開始的時或者日，不計(jì)算在內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。行政處罰文書的送達(dá)期間不包括在路途上的時間，行政處罰文書在期滿前交郵的，視為在有效期內(nèi)。

當(dāng)然，除上述內(nèi)容外，新《規(guī)定》還細(xì)化了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的回避制度，規(guī)定了農(nóng)業(yè)行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明的內(nèi)容，明確了農(nóng)業(yè)行政處罰案件可以結(jié)案的情形。

3 實(shí)施新《規(guī)定》應(yīng)注意的問題

3.1 注意新《規(guī)定》的法的溯及力問題

法的溯及力，也稱法的溯及既往的效力，指新法對其生效之前的事件和行為是否具有效力的問題。如有效，則新法具有溯及力；如無效，則新法無溯及力[1]。我國《立法法》第九十三條規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。新《規(guī)定》未作出特別規(guī)定，是否當(dāng)然沒有溯及力？答案是否定的。根據(jù)最高人民法院印發(fā)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》第三項(xiàng)“關(guān)于新舊法律規(guī)范的適用規(guī)則。根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為做出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定”的規(guī)定，應(yīng)適用新《規(guī)定》，即通常所說的“程序從新”的法律適用原則。這區(qū)別于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中實(shí)體法的問題，如《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》修訂后的法律溯及力是“從舊兼從輕”的法律適用原則，不溯及既往，適用舊法律法規(guī)規(guī)章，執(zhí)法人員應(yīng)予以注意。

3.2 注意與其他規(guī)范性文件的配套工作

新《規(guī)定》第七條對行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度作了原則性的要求，但如何實(shí)施上述制度，在農(nóng)業(yè)行政處罰中如何有效操作，沒有進(jìn)行具體規(guī)定。

2019年3月26日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施方案》，對行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度作了詳細(xì)的規(guī)定，執(zhí)法人員在農(nóng)業(yè)行政處罰時應(yīng)注意適用。特別要注意上述內(nèi)容與新《規(guī)定》第五十條至第五十三條有關(guān)法制審核的規(guī)定相區(qū)別。此外，新《規(guī)定》第六十九條至第七十二條對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書的送達(dá)進(jìn)行規(guī)定，但結(jié)合行政訴訟司法實(shí)踐，對照最高人民法院有關(guān)民事訴訟文書的送達(dá)程序要求，無論是送達(dá)種類還是各種類送達(dá)的要求，新《規(guī)定》有待進(jìn)一步完善。所以在農(nóng)業(yè)行政處罰案件中有關(guān)執(zhí)法文書的送達(dá)，特別是采用郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、電子送達(dá)的，要盡量參照相關(guān)的司法解釋，以確保送達(dá)程序無誤。

3.3 注意正確理解、適用新《規(guī)定》第十八條

本條是關(guān)于級別管轄的規(guī)定。級別管轄是指行政部門中確定上下級行政主體之間首次處理行政事務(wù)的分工和權(quán)限[2]。歸納現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律法規(guī)中有關(guān)行政處罰的規(guī)定，級別管轄主要有兩大類：第一類是普遍管轄，即國務(wù)院、省自治區(qū)直轄市、設(shè)區(qū)的市、縣四級農(nóng)業(yè)行政主管部門均有管轄權(quán)。在法律法規(guī)中的表述通常為“縣級以上地方農(nóng)業(yè)行政主管部門……”，這是農(nóng)業(yè)行政處罰中最為普遍，也是確定農(nóng)業(yè)行政處罰級別管轄最主要依據(jù)。第二類是特定管轄權(quán)，即國務(wù)院、省自治區(qū)直轄市、設(shè)區(qū)的市、縣四級中某一級或兩級農(nóng)業(yè)行政主管部門具有管轄權(quán)，其他沒有管轄權(quán)。如：《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第六十條、第六十一條，《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第四十二條、第四十三條、第四十四條、第四十七條、第四十八條，規(guī)定其行政處罰主體為“縣級人民政府農(nóng)業(yè)主管部門”；《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第四十四條、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十條，《種子法》第八十二條、第八十五條，規(guī)定其行政處罰主體為“國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門”或“省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門”；《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等單行法規(guī)中都規(guī)定“由發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷……”，即作出吊銷相關(guān)許可證明文件的行政處罰只能由原發(fā)證機(jī)關(guān)決定。在適用新《規(guī)定》第十八條時，如果是第一類情形，不存在矛盾。因?yàn)樯霞夀r(nóng)業(yè)行政主管部門有管轄權(quán)，下級農(nóng)業(yè)行政主管部門也有管轄權(quán)，當(dāng)然可以自己管轄，也可以交下級機(jī)關(guān)管轄。基于同樣的道理，下級農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)也可以申請上級農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)管轄自己的案件。但如果是第二類情形，是否為可以適用新《規(guī)定》第十八條？答案是否定的。因?yàn)樾姓幜P主體具有法定性，除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織外，其他任何機(jī)關(guān)、組織和個人均不得行使行政處罰權(quán)[3]?！缎姓幜P法》第十五條“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”、第二十一條“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”也作了明確規(guī)定，行政處罰必須是具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。綜上，適用新《規(guī)定》第十八條規(guī)定，必須是都有相應(yīng)的管轄權(quán)才能相互轉(zhuǎn)移，否則不可適用。