湖南省河道采砂管理的實踐與思考

蔣婕妤，鐘艷紅

（1. 湖南省水利水電科學(xué)研究院，湖南 長沙 410007； 2. 湖南省洞庭湖水利事務(wù)中心，湖南 長沙 410007）

在河道無序采砂會造成一系列嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危害[1]。首先，過量開采砂石會造成河床變形下切、河槽坑洼、河床粗率增大，使得河勢失穩(wěn)，向不利方向演化。例如，錢挹清[2]提到無序無度采砂導(dǎo)致珠江三角洲網(wǎng)河區(qū)河床嚴(yán)重下切，咸潮上溯嚴(yán)重，影響當(dāng)?shù)乜菟菊Ｒ┧?；同時若采砂選取位置距離堤岸較近、開采深度過大，水流紊亂、流速加大等現(xiàn)象將會掏刷堤腳，堤防穩(wěn)固性、安全性勢必受到威脅。其次，非法開采砂石也會影響河流環(huán)境以及河流生物多樣性，使得河流生態(tài)系統(tǒng)功能、結(jié)構(gòu)完整性缺失，從而削弱當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性及抵抗力。黃惟灝等人[3]通過研究西若溪安吉段水域，發(fā)現(xiàn)砂石過度開采致使河段河床變深、變寬，河流流速降低，含沙量增高，從而破壞魚類棲息地生態(tài)壞境穩(wěn)定性，漁業(yè)產(chǎn)量及種類大幅下降，資源衰退。最后，采砂時由于需擾動水體，使得河底的腐殖質(zhì)、有毒沉淀物等滲入水中[4]，同時采砂船只、河岸砂石場處理河砂不可避免地向河流湖泊排放污水、垃圾、油污等，造成水質(zhì)污染。

除此之外，非法采砂也危及防洪、航運、水上交通安全。散亂的采砂深坑、砂堆、運砂道路不利于河道正常泄洪；無序采砂使得河床、水流流向、河床比降發(fā)生變化，可能產(chǎn)生例如急流、漩渦等礙航流態(tài)現(xiàn)象，航道條件惡化；河道采砂船、運砂船超量，導(dǎo)致通航水域擁擠，船舶航行難度加大、安全性降低，水上事故發(fā)生率提高，擾亂正常的通航秩序。

1 湖南省河道采砂管理現(xiàn)狀

2011 年以前，由于缺乏完善的河道采砂管理法律、河道采砂管理體制，加上地方保護主義嚴(yán)重，湖南省河道采砂管理問題眾多，過度開采、無序開采、盲目開采等違規(guī)現(xiàn)象普遍存在。2011 年，湖南省共有采砂船只3 701 艘，其中無證船只1 575 艘，占比達43%；淘金船241 艘，其中240 艘為無證淘金船，占比將近100%。

2011 年11 月，湖南省首次部署開展全省河道采砂專項整治行動，自此，各級各部門通力協(xié)作、強力推進，以全省采砂管理的薄弱環(huán)節(jié)為重點，補齊短板，穩(wěn)固根本，河道采砂管理得到了新的突破：第一，初步建立了河道采砂法規(guī)體系。2012 年湖南省正式印發(fā)了《湖南省河道采砂管理試行辦法》及配套管理制度，明確了“政府主導(dǎo)，水利主管，部門配合”的管理體制，后續(xù)更是頒布了有關(guān)采砂許可證發(fā)放、有償出讓管理、有償使用收入管理、砂石價格管理等一系列法規(guī)體系，公布了四水干流和洞庭湖區(qū)禁采區(qū)名錄。第二，強力打擊了非法采砂行為。全省淘金船被全部取締，非法采砂船2 270 艘、非法砂石碼頭2 641 個均被查處整改，各市縣城區(qū)河段和重要交通要道的采砂尾堆基本清除完畢，一大批重點涉砂違法行為也得到了查處。第三，健全了日常巡查和專項督查制度，全面實行全省河道砂石采運憑單管理，強化監(jiān)管全省的采砂船只采砂及配載。第四，提高了河道采砂管理能力。全省不僅加強了河道管理機構(gòu)建設(shè)，還在原有基礎(chǔ)上創(chuàng)新了河道管理舉措，完善了采砂監(jiān)控體系建設(shè)。

至此，湖南省河道采砂“三亂”現(xiàn)象得到遏制，河道砂石管理能力大幅度提升。打造“安全河流、健康河流、清潔河流、生態(tài)河流”的目標(biāo)正逐步實現(xiàn)。

2 當(dāng)前河道采砂管理存在的問題

近年來，湖南省河道采砂管理盡管取得了突破性的成績，但由于供需矛盾、采砂船產(chǎn)能過剩、執(zhí)法能力建設(shè)仍需加強等問題，敏感水域、交界水域非法采砂問題時有發(fā)生，對湖南省河道安全構(gòu)成威脅。

2.1 砂石供需不平衡

當(dāng)前采砂管理最主要的矛盾，是社會經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)對砂石資源需求日益增長與科學(xué)開采砂石資源嚴(yán)重不足的矛盾。據(jù)研究，長江中下游由于三峽水庫運行、上游實施水土保持工程減沙、航道疏浚、控制性水庫陸續(xù)投運攔沙等因素綜合影響，其干流輸沙量顯著降低67%～91%[5]，且沿程呈遞減趨勢。例如三峽蓄水后，宜昌站年均輸沙量比蓄水前降低91%，僅為4 700 萬t[6]。與此同時，砂石來源渠道單一，如建筑砂石只能來自河道采砂及機制砂；部分地區(qū)由于認為河道采砂破壞河湖健康、機制砂破壞青山，砂石成產(chǎn)出現(xiàn)問題，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、岸線開發(fā)利用等發(fā)展，砂石需求量日益增加，導(dǎo)致砂石市場供給緊張，供需矛盾進一步惡化。

2.2 取證、定性、處理難度大

采砂的暴利效應(yīng)導(dǎo)致合法采砂超采、不法分子盜采等問題層出不窮，水政執(zhí)法環(huán)境惡化。大多數(shù)涉砂違法行為常發(fā)生在夜間或者雨、霧等惡劣天氣條件下，其執(zhí)法風(fēng)險大、難度高，許多地方執(zhí)法人員也缺乏夜間執(zhí)法裝備和專業(yè)執(zhí)法船舶，在自身安全難以保障的情況下，收集違法證據(jù)更是難題。同時，由于干流打擊非法采砂力度大，非法采砂地點也由干流轉(zhuǎn)向支流及通江湖泊區(qū)域，尤其是部分偏遠河段，人力監(jiān)管難以覆蓋。如今盜采者反偵查能力加強，部分利用科技手段應(yīng)對非法采砂打擊行動，甚至暴力抗法、脅迫執(zhí)法人員，水政執(zhí)法人員處理違法采砂困難重重。

2.3 權(quán)責(zé)失衡

采砂管理職責(zé)重大、任務(wù)繁多、風(fēng)險系數(shù)高。地方基層執(zhí)法隊伍除監(jiān)管可開采水域外，還需密切關(guān)注敏感水域、交界水域，顯得力不從心。當(dāng)前采砂管理方面已出臺的法律法規(guī)對非法采砂打擊力度不夠強，基層執(zhí)法有時缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)支持，對盜采者震懾效果不大。采砂是當(dāng)?shù)氐胤截斦饕氖杖雭碓?，受到地方主義保護，若遇有非法勢力介入，采砂管理更是難上加難。同時，采砂與人民群眾日常生活緊密相連，受到民眾、媒體及監(jiān)管機關(guān)等社會各界廣泛關(guān)注，基層執(zhí)法隊伍面臨巨大的問責(zé)壓力，責(zé)任與權(quán)力呈嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

3 完善河道采砂管理

3.1 科學(xué)制定采砂規(guī)劃

采砂規(guī)劃是開展采砂管理的基石及權(quán)威性依據(jù)。采砂規(guī)劃不應(yīng)僅以利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟價值為唯一目標(biāo)，而應(yīng)兼顧確保河勢穩(wěn)定，維護通航、防洪、水生態(tài)安全。因此，河道采砂規(guī)劃的編寫、實施及后期修編，需要在深入研究當(dāng)?shù)厣笆Y源的空間分布規(guī)律、河道河床的演變規(guī)律、防洪航運及生態(tài)需要的基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展對砂石資源的需求，適量、適度開發(fā)河砂資源。

1）各地當(dāng)前河道采砂現(xiàn)狀及限制性要求、河流水文泥沙特性、沖淤變化等均應(yīng)作為依據(jù)，由此確定可開采砂石量，劃分禁采區(qū)、可采區(qū)、保留區(qū)。例如，何勇等人[7]通過研究長江中下游河道砂石開采，認為適量開采有利于減少三峽水庫庫區(qū)水庫淤積；而對于宜昌至城陵磯河段，由于其水流沖刷現(xiàn)象占主導(dǎo)，適合劃分為禁采區(qū)。

2）砂石資源空間分布特點不可忽視。不同河段自然屬性存在差異，分段確定開采量較為合理；不同區(qū)域?qū)ι笆Y源需求不同，分區(qū)規(guī)劃開采保持平衡；建筑砂料和其他砂料同樣也應(yīng)分類確定開采量。

3）采砂后評估至關(guān)重要。砂石開采后評估通常容易被忽視，實際上，它是提升河道采砂管理成效不可或缺的一部分。河段砂石開采過后，應(yīng)對開采水域進行地形測量、水文測驗等技術(shù)性檢測，摸清泥沙的實際補給情況、流速變化、分汊河段的分流比等變化，為之后改進或重新編制規(guī)劃提供經(jīng)驗。長江河段采砂管理便參照了質(zhì)量管理中PDCA 循環(huán)基本方法，即實施“規(guī)劃——實施——監(jiān)管——后評估”方式[8]。

3.2 結(jié)合科技手段，豐富管理措施

隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)、高分遙感、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)融入各行各業(yè)。針對當(dāng)前采砂管理困境，引入新興科技手段，彌補監(jiān)管短板迫在眉睫。利用實時監(jiān)控技術(shù)，結(jié)合無人機抽查、遙感遙測技術(shù)，建立全覆蓋、無死角的動態(tài)監(jiān)測體系，可以解決夜間及河段偏僻地段采砂監(jiān)管難度大的難題；利用互聯(lián)網(wǎng)全新信息技術(shù)手段針對涉砂違法信息自動或半自動截取、執(zhí)法統(tǒng)計自動實施、執(zhí)法信息實時公開共享，建立起完善的包含執(zhí)法、監(jiān)督全過程的信息化管理系統(tǒng)，同時建立后臺案件處理與業(yè)務(wù)管理相適應(yīng)的高效體系，皆可彌補人力資源不足，促使河道采砂管理執(zhí)法現(xiàn)代化。如廣東省全力建設(shè)水政執(zhí)法監(jiān)督指揮體系，其主要是以“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托，實現(xiàn)執(zhí)法內(nèi)容、時間、空間、程序、過程全覆蓋，創(chuàng)新突破了采砂管理的常規(guī)理念。

3.3 強化銷售監(jiān)管環(huán)節(jié)

河道采砂暴利性是違法分子趨之若鶩的根本原因，因此砂石銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管尤為重要。將河道砂石開采權(quán)與銷售權(quán)分離，開采方無法擁有砂石所有權(quán)，可以徹底破除采砂企業(yè)與管理者博弈局面，有效遏制濫采亂挖頻發(fā)的現(xiàn)象。以江西南昌市和廣東肇慶市為例[9]，當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)新采用政府統(tǒng)采統(tǒng)銷、國有公司經(jīng)營的運作模式；政府主導(dǎo)下，中標(biāo)業(yè)主僅負責(zé)砂石開采。國有公司通過掛牌、拍賣、零售等一系列方式將砂石資源向市場銷售。這種新型模式巧妙地削弱了砂石資源開采暴利性，有效解決了行政管理難題，降低了采砂秩序維護管理成本。除此之外，還可借助互聯(lián)網(wǎng)等形式對銷售制作憑證進行嚴(yán)格核查，未滿足要求視為非法經(jīng)營并嚴(yán)厲處罰。

4 結(jié) 語

河道采砂對河勢發(fā)展和生態(tài)環(huán)境有著不可逆的影響，非法采砂問題是河湖管理的重中之重，因此規(guī)范管理河道采砂，避免無序采砂至關(guān)重要。完善河道采砂管理任重道遠，不可能一蹴而就，只有補齊短板、穩(wěn)固根本、科學(xué)規(guī)劃、強化監(jiān)管，將技術(shù)與公共管理相結(jié)合，才能實現(xiàn)河道砂石的科學(xué)開采，維護河湖健康，保護生態(tài)環(huán)境，開創(chuàng)湖南省河道采砂管理工作新局面。