全面小康時(shí)代的社會(huì)救助

□ 唐 鈞

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出：要“統(tǒng)籌完善社會(huì)救助”“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。2020年即將來(lái)臨，站在習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出的“決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利”的時(shí)間點(diǎn)上，再次討論社會(huì)救助問(wèn)題，有其特殊的意義。

新中國(guó)成立70年以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的反貧困行動(dòng)取得了巨大的成就。在農(nóng)村，根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》的規(guī)定：到2020年，要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，亦即通常說(shuō)的“兩不愁，三保障”。2015年底，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，目標(biāo)是“到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧”。在城市，民政部認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，依托社會(huì)救助制度體系，通過(guò)完善和落實(shí)有關(guān)政策措施，不斷加強(qiáng)對(duì)城市困難群眾的兜底保障，幫助他們解決基本生活等各類(lèi)困難。

但是，在當(dāng)今世界上，由于存在種種復(fù)雜的影響因素，完全徹底地解決貧困問(wèn)題，依然是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)。因此，在脫貧攻堅(jiān)的工作中，實(shí)事求是地提出了一個(gè)量化指標(biāo)，即將貧困率降到2%以下。當(dāng)然，在貧困地區(qū)之外，農(nóng)村貧困人口也會(huì)有少量的存在。在城市，根據(jù)2018年民政部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)還有1036萬(wàn)貧困人口（包括低保戶(hù)和城市特困人員），若根據(jù)2018年年末戶(hù)籍人口60518萬(wàn)人計(jì)算，貧困率為1.71%。粗略地概算，2020年登上全面小康的新臺(tái)階之后，城鄉(xiāng)貧困人口大約還有2%，亦即2800—3000萬(wàn)人。要保障這些貧困人口的基本生活，仍然需要依仗社會(huì)救助制度。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，為了應(yīng)對(duì)因?yàn)楣I(yè)革命引發(fā)的貧困問(wèn)題，1601年英國(guó)的伊麗莎白濟(jì)貧法開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家濟(jì)貧的先例。自那時(shí)起，對(duì)于貧困人口提供最起碼的生活保障就成為了國(guó)家事務(wù)。但是，這個(gè)價(jià)值判斷也提出了兩個(gè)問(wèn)題：究竟誰(shuí)是窮人？窮人的需要怎么界定和量化？這些問(wèn)題就成為實(shí)施這項(xiàng)制度的先決條件。于是，與濟(jì)貧相伴相隨，家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查制度應(yīng)運(yùn)而生。這就是先通過(guò)調(diào)查研究，科學(xué)合理地確定一條貧困線(xiàn)；經(jīng)由家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，家庭人均收入水平達(dá)不到貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的，就可以得到國(guó)家的救助。400多年來(lái)，這種制度模式一直沿用至今。因此，在上個(gè)世紀(jì)美國(guó)社會(huì)保障署編撰的名為《全球社會(huì)保障》的出版物中，干脆將社會(huì)救助定義為“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的社會(huì)保障制度”。

上個(gè)世紀(jì)50—60年代，在福利國(guó)家思潮的影響下，社會(huì)救助制度一度被忽視。因?yàn)椤案＠麌?guó)家”的第一個(gè)特點(diǎn)就是被認(rèn)為“再也沒(méi)有窮人了”，那么特別針對(duì)窮人所建立的社會(huì)救助制度當(dāng)然也就不重要了。但是，到了80年代，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛批判“福利國(guó)家”，開(kāi)始社會(huì)福利制度的改革，加上資本國(guó)際化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入后工業(yè)、后現(xiàn)代，一系列深刻的社會(huì)變遷，發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困率再次伴隨著失業(yè)率不斷地上升。在這種態(tài)勢(shì)下，社會(huì)救助又成為解決貧困問(wèn)題的重要手段。

但是，這個(gè)時(shí)期的貧困問(wèn)題，又與工業(yè)化初期有所不同。在當(dāng)初建立國(guó)家扶貧制度時(shí)，窮人主要是無(wú)勞動(dòng)能力的人。尤其到了“福利國(guó)家”的鼎盛時(shí)期，就業(yè)率非常高，幾乎人人都有工作、有工資。只有無(wú)勞動(dòng)能力的人不能工作，自然也就無(wú)經(jīng)濟(jì)收入。但到了80年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家失業(yè)率大大上升，窮人的致貧原因也有了變化，除了沒(méi)有勞動(dòng)能力的人，還有沒(méi)有工作機(jī)會(huì)的人和雖然有工作但仍然不能擺脫貧困的人。逐漸地，居然到了后兩者遠(yuǎn)多于前者的地步。

中國(guó)的社會(huì)救助制度建立于上個(gè)世紀(jì)末期，是在原先的社會(huì)救濟(jì)制度基礎(chǔ)上改革而來(lái)。20世紀(jì)90年代，是中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代社會(huì)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“大轉(zhuǎn)型”時(shí)期。由于原先“體制內(nèi)”的國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)適應(yīng)不了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，陷入了長(zhǎng)期不景氣乃至頻頻倒閉，于是造成了洶涌而來(lái)的下崗失業(yè)浪潮。針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)的緊迫需要，社會(huì)救助制度從城市低保做起，1999年制度框架建成，2003年資金完全到位，從而大大緩和了因下崗失業(yè)引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定。接下來(lái)，到2007年，農(nóng)村低保制度建成，對(duì)解決當(dāng)時(shí)的“三農(nóng)問(wèn)題”產(chǎn)生了有利的影響。再到2014年，《社會(huì)救助暫行辦法》頒布施行，至此，社會(huì)救助走上了法治的道路。總而言之，改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)救助制度對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的作用。

2020年，中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將登上一個(gè)新臺(tái)階。參照前面所說(shuō)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)踐，全面小康的實(shí)現(xiàn)，將會(huì)以“兩不愁，三保障”的承諾解決絕對(duì)貧困問(wèn)題。在新的臺(tái)階上，我們將面臨的是相對(duì)貧困，亦即將要面對(duì)相對(duì)低收入的人群提供更多的民生保障。

《決定》中第一次提出了“相對(duì)貧困”的概念。絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困其實(shí)有兩種理解：一種理解是將“絕對(duì)貧困”理解為一個(gè)絕對(duì)數(shù)，譬如用“菜籃子法”或用“恩格爾系數(shù)法”計(jì)算的貧困線(xiàn)；而將“相對(duì)貧困”理解為一個(gè)相對(duì)數(shù)，如歐盟的貧困線(xiàn)，是以家庭人均收入相對(duì)社會(huì)中位收入的50—60%來(lái)計(jì)算。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者想學(xué)歐盟定義貧困線(xiàn)的方式，但這樣操作起來(lái)應(yīng)該比較困難。更值得關(guān)注的是，貧困線(xiàn)的增長(zhǎng)速度會(huì)非?？臁＿€有一種理解如吉登斯所說(shuō)，“絕對(duì)貧困指的是缺乏保持健康和有效的身體活動(dòng)所需要的基本資源。相對(duì)貧困指的是評(píng)價(jià)一些群體的生活條件與大多數(shù)人享有的生活條件之間的差距?！睖瓌t從“相對(duì)剝奪”的角度提出了一個(gè)更有實(shí)踐意義的“相對(duì)貧困”概念：“社會(huì)上一般認(rèn)為或風(fēng)俗習(xí)慣認(rèn)為應(yīng)該享有的食物、基本設(shè)施、服務(wù)與活動(dòng)的缺乏與不足。人們常常因社會(huì)剝奪而不能享有作為一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)該享有的生活條件。假如他們?nèi)狈虿荒芟碛羞@些生活條件，甚至因此而喪失成為社會(huì)一員的身份，他們就是貧因的?！?/p>

實(shí)際上，根據(jù)以上理論，在當(dāng)今世界，社會(huì)救助制度大致形成了三種模式：第一種是以絕對(duì)的貧困標(biāo)準(zhǔn)為衡量尺度來(lái)解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，第二種是以相對(duì)地滿(mǎn)足需求為衡量尺度來(lái)解決相對(duì)貧困問(wèn)題，第三則是以上兩種方式相結(jié)合并相輔相成的模式。

展望未來(lái)，中國(guó)的社會(huì)救助制度可能會(huì)由現(xiàn)在的模式一逐漸過(guò)渡到模式三。一方面，城鄉(xiāng)低保制度依然存在，其對(duì)象是前面所說(shuō)的2%，亦即2800—3000萬(wàn)的城鄉(xiāng)貧困人口。另一方面，社會(huì)救助制度將不再僅僅局限于這2%的貧困人群，而是從現(xiàn)在的“低保邊緣人群”逐漸開(kāi)放，直到將所有有需要的人群都包容進(jìn)來(lái)。這就意味著，在不久的將來(lái)，任何個(gè)人或家庭，不問(wèn)其收入多少，只要因某種不可抗拒的原因跌入貧困陷阱，政府和社會(huì)就會(huì)伸出救助之手，用轉(zhuǎn)移支付或社會(huì)服務(wù)的手段，使之脫離貧困的險(xiǎn)境。同時(shí)，社會(huì)救助的前置手段—家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查可能也要隨之改變，從收入調(diào)查轉(zhuǎn)變成需求調(diào)查，這將對(duì)民政工作部門(mén)提出更高的要求。因此，社會(huì)救助工作應(yīng)該由專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者來(lái)承擔(dān)。展望世界，這是社會(huì)救助制度發(fā)展的必然規(guī)律。