全國(guó)水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的若干思考

馮宇鵬，丁志宏，程增輝

（中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

筆者所述的水利發(fā)展資金是指中央財(cái)政預(yù)算安排用于支持有關(guān)水利建設(shè)和改革的轉(zhuǎn)移支付資金，由財(cái)政部會(huì)同水利部負(fù)責(zé)管理。就全國(guó)水利系統(tǒng)而言，中央財(cái)政預(yù)算安排的水利發(fā)展資金是除了經(jīng)由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)渠道統(tǒng)籌安排的中央水利基建投資之外的第二大資金來(lái)源，是全國(guó)水利事業(yè)改革發(fā)展的重要資金支撐。

根據(jù)《財(cái)政部、水利部關(guān)于印發(fā)水利發(fā)展資金管理辦法的通知》（財(cái)農(nóng)〔2019〕54 號(hào)），財(cái)政部負(fù)責(zé)編制資金預(yù)算，審核資金分配方案并下達(dá)預(yù)算，組織開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，指導(dǎo)地方加強(qiáng)資金管理等相關(guān)工作。水利部負(fù)責(zé)組織水利發(fā)展資金支持的相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨傅木幹坪蛯徍?，研究提出資金分配和任務(wù)清單建議方案，協(xié)同做好預(yù)算績(jī)效管理工作，督促指導(dǎo)地方做好項(xiàng)目和資金管理等相關(guān)工作。省、市、縣3級(jí)地方財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)水利發(fā)展資金的預(yù)算分解下達(dá)、資金審核撥付、資金使用監(jiān)督以及本地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理總體工作等。省、市、縣3級(jí)水利部門主要負(fù)責(zé)水利發(fā)展資金相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨妇幹?、?xiàng)目審查篩選、項(xiàng)目組織實(shí)施和監(jiān)督等，研究提出本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的資金和任務(wù)清單分解安排建議方案，做好本地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理具體工作。目前，水利發(fā)展資金的支出范圍包括10個(gè)方向，分別為中小河流治理、地下水超采綜合治理、小型水庫(kù)建設(shè)及除險(xiǎn)加固、中型灌區(qū)節(jié)水改造及牧區(qū)水利與小型水源建設(shè)、水土保持工程建設(shè)、淤地壩治理、河湖水系連通、水資源節(jié)約與保護(hù)、山洪災(zāi)害防治、水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)等。

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出力爭(zhēng)用3～5 a 時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

2018 年度是財(cái)政部、水利部全面開(kāi)展水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的第2年，共涉及35個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象?？?jī)效評(píng)價(jià)工作貫穿項(xiàng)目前期、招投標(biāo)、工程合同、工程施工、工程驗(yàn)收等水利工程建設(shè)全過(guò)程，工作階段多、實(shí)施環(huán)節(jié)多、涉及部門多、影響因素多、實(shí)施時(shí)間長(zhǎng)，需要實(shí)施全面質(zhì)量管理。各地在開(kāi)展中央水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作中積累了較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，取得了較為顯著的實(shí)施成效，但是也存在不少亟待解決的問(wèn)題，分別總結(jié)闡述如下。

1 有效的經(jīng)驗(yàn)做法

（1）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行高位推動(dòng)。為保障中央財(cái)政水利發(fā)展資金支持開(kāi)展的各子項(xiàng)目順利實(shí)施，各地方在省級(jí)層面、市縣級(jí)層面等普遍對(duì)開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施的組織工作予以高度重視，有效落實(shí)指導(dǎo)、管理與實(shí)施責(zé)任。如福建省指定水利廳領(lǐng)導(dǎo)專人負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作，多次召開(kāi)廳長(zhǎng)辦公會(huì)、廳長(zhǎng)專題辦公會(huì)議，聽(tīng)取工作匯報(bào)，協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，各項(xiàng)目縣均成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，財(cái)政、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門各司其責(zé)，齊抓共管，共同研究解決工程建設(shè)中遇到的問(wèn)題。

（2）創(chuàng)新實(shí)施體制，加快項(xiàng)目建設(shè)。提前布置前期工作，結(jié)合簡(jiǎn)政放權(quán)，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，積極探索民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)先建后補(bǔ)等建設(shè)模式，加強(qiáng)項(xiàng)目督促指導(dǎo)，有效推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。如湖南省2018 年高效節(jié)水項(xiàng)目60 個(gè)建設(shè)項(xiàng)目中有43 個(gè)采用“四制”模式，嚴(yán)格按照相關(guān)程序組織實(shí)施。其余17個(gè)項(xiàng)目縣推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、民辦公助”模式，縮短了前期工作時(shí)間，節(jié)約了項(xiàng)目資金，減少了矛盾糾紛，充分提高了群眾參與積極性。

（3）做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，嚴(yán)格績(jī)效申報(bào)。一些省區(qū)根據(jù)地方實(shí)際情況，編制完成了省、市級(jí)水利各方向相關(guān)規(guī)劃工作，做好項(xiàng)目實(shí)施方案等前期準(zhǔn)備工作，為項(xiàng)目順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。如陜西省結(jié)合省內(nèi)實(shí)際情況，提出了“拿著項(xiàng)目找錢”的做法和要求，修訂項(xiàng)目審查工作要點(diǎn)，要求各市縣提前安排好項(xiàng)目前期工作，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備；江蘇省印發(fā)了《江蘇省省級(jí)水利工程維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目評(píng)審辦法》，規(guī)范項(xiàng)目方案審核，進(jìn)一步提高項(xiàng)目前期工作質(zhì)量。

（4）強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范管理。各地普遍加強(qiáng)前期溝通協(xié)調(diào)，注重中期投資計(jì)劃管理，強(qiáng)化實(shí)施過(guò)程預(yù)算約束，嚴(yán)格監(jiān)管資金。如陜西省積極配合各級(jí)財(cái)政、審計(jì)等部門，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況和資金使用情況進(jìn)行跟蹤督查，初步形成了事前審查、事中督查、事后檢查相結(jié)合的良好監(jiān)管機(jī)制；浙江省財(cái)政廳、省水利廳分別于2018 年12 月、2019 年3 月布置有關(guān)市、縣（市、區(qū)）開(kāi)展了2018 年中央財(cái)政水利發(fā)展資金績(jī)效監(jiān)控工作，提前掌握績(jī)效目標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度和資金運(yùn)行狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，督促落實(shí)整改，推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（5）聘第三方機(jī)構(gòu)，提高評(píng)價(jià)質(zhì)量。浙江、江西、甘肅、湖北、福建、吉林等省區(qū)在績(jī)效自評(píng)中采用第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與的方式，提高了評(píng)價(jià)工作的公正性、客觀性。如吉林省在此次績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，省財(cái)政廳聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、省水利廳聘請(qǐng)長(zhǎng)春市水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，從不同專業(yè)角度參與到全省績(jī)效自評(píng)工作中，充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，遵循“客觀、公正、科學(xué)、規(guī)范”的原則，“以結(jié)果為導(dǎo)向、基于證據(jù)”的評(píng)價(jià)思路，為吉林省績(jī)效自評(píng)工作提檔升級(jí)作出有力的技術(shù)保障。

（6）實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式。中央實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2017〕54號(hào)）要求，將中央財(cái)政水利專項(xiàng)資金整合為水利發(fā)展資金，在規(guī)定的10個(gè)支出范圍內(nèi)設(shè)定各省任務(wù)清單，充分賦予地方自主權(quán)，各省結(jié)合實(shí)際情況，統(tǒng)籌安排資金實(shí)施項(xiàng)目，有效調(diào)動(dòng)了地方的積極性。

2 存在的主要問(wèn)題

（1）績(jī)效評(píng)價(jià)工作認(rèn)識(shí)不足、基礎(chǔ)薄弱。部分省區(qū)及相當(dāng)一部分市縣對(duì)新形勢(shì)下全面加強(qiáng)績(jī)效管理工作的重要意義認(rèn)識(shí)不足，甚至績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)還停留在財(cái)務(wù)審計(jì)的程度上，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的目的對(duì)象、工作內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等認(rèn)識(shí)不夠全面。大部分基層水利部門工作人員的績(jī)效評(píng)價(jià)工作專業(yè)素養(yǎng)不足，人員流動(dòng)性大，對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、術(shù)語(yǔ)概念的理解程度不足、存在偏差，出現(xiàn)上報(bào)材料不規(guī)范、數(shù)據(jù)不嚴(yán)肅等問(wèn)題。

（2）績(jī)效目標(biāo)管理過(guò)程松懈、不甚規(guī)范。部分省級(jí)和市級(jí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)管理松懈，存在未以正式文件分解下達(dá)績(jī)效目標(biāo)、僅將績(jī)效目標(biāo)分解下達(dá)至市級(jí)、市級(jí)分解下達(dá)至縣級(jí)過(guò)程遲緩、縣級(jí)指標(biāo)合計(jì)值小于省級(jí)任務(wù)指標(biāo)值、未理清資金整合與績(jī)效目標(biāo)調(diào)整關(guān)系、績(jī)效目標(biāo)調(diào)整缺乏依據(jù)、未完成約束性任務(wù)的情況下將資金用于其他支持方向等問(wèn)題，管理松懈的最突出表現(xiàn)是大多數(shù)省份未按照要求將績(jī)效目標(biāo)調(diào)整情況報(bào)備至財(cái)政部、水利部。

（3）資金管理存在薄弱環(huán)節(jié)、配套不足。個(gè)別省份存在將水利發(fā)展資金用于支持范圍以外的費(fèi)用開(kāi)支，如用于支付項(xiàng)目前期費(fèi)等；部分市縣的獨(dú)立費(fèi)用比例超出本省水利發(fā)展資金管理辦法規(guī)定的比例上限；部分市縣受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，配套資金難以足額到位；中西部有相當(dāng)大比例的縣級(jí)項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施過(guò)程中僅利用中央補(bǔ)助資金、省級(jí)資金就完成了建設(shè)任務(wù)；財(cái)政資金支付滯后，甚至有些已完工或完成驗(yàn)收的項(xiàng)目，前期工作費(fèi)用仍未撥付給相關(guān)單位。

（4）項(xiàng)目建設(shè)管理不盡規(guī)范，運(yùn)行維護(hù)乏力。個(gè)別項(xiàng)目前期工作深度不夠，項(xiàng)目可行性論證不足，導(dǎo)致實(shí)施困難、資金浪費(fèi)等問(wèn)題；部分項(xiàng)目存在招投標(biāo)、合同簽訂、監(jiān)理日志、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等不規(guī)范的情況，個(gè)別項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)金額而未履行公開(kāi)招標(biāo)程序；由于征地困難、氣候影響、地質(zhì)條件變化、設(shè)計(jì)變更等因素，多數(shù)省區(qū)存在個(gè)別項(xiàng)目實(shí)施滯后，甚至尚未開(kāi)工的情況；一些公益性項(xiàng)目建成后的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)落實(shí)難度較大，如高效節(jié)水灌溉工程運(yùn)行中有更高的技術(shù)要求和運(yùn)行維護(hù)成本，責(zé)任主體和管護(hù)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)、運(yùn)行管理的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)還有待加強(qiáng)。

3 工作的改進(jìn)建議

（1）優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。部分評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理，應(yīng)予以優(yōu)化。①河道治理等跨年度實(shí)施的項(xiàng)目，合同工期較長(zhǎng)，正常開(kāi)工但是截至評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)仍未完成，會(huì)通過(guò)初步驗(yàn)收率來(lái)影響質(zhì)量指標(biāo)得分。建議細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)置“是否為跨年度項(xiàng)目”，再根據(jù)分類結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核；②按照《水利水電建設(shè)工程驗(yàn)收規(guī)程》（SL223-2008），單位工程驗(yàn)收的條件是“所有分部工程已完建并驗(yàn)收合格”，按照此要求，單位工程只要通過(guò)驗(yàn)收，驗(yàn)收合格率一定是100%，建議刪除“驗(yàn)收合格率”指標(biāo)；③因機(jī)構(gòu)改革，絕大多數(shù)地方水利部門的小型農(nóng)田水利管理職能已移交給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，建議刪除農(nóng)田水利建設(shè)與維修養(yǎng)護(hù)支出方向及其考核指標(biāo)；④工程的建設(shè)依據(jù)是經(jīng)審查批復(fù)的工程設(shè)計(jì)文件，評(píng)價(jià)當(dāng)年完工的工程是否滿足設(shè)計(jì)使用年限不合邏輯，建議刪除“是否滿足設(shè)計(jì)使用年限”的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（2）編制評(píng)價(jià)工作指南。在優(yōu)化指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，適時(shí)編制并印發(fā)《中央財(cái)政水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施指南》，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的目的意義、實(shí)施流程、指標(biāo)內(nèi)涵、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告撰寫等進(jìn)行詳細(xì)的解讀和界定，明確不同支出方向項(xiàng)目與產(chǎn)出、效益指標(biāo)填報(bào)對(duì)應(yīng)關(guān)系，對(duì)指標(biāo)漏填錯(cuò)填等易犯錯(cuò)誤進(jìn)行重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，為夯實(shí)地方各級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員的實(shí)際操作能力奠定基礎(chǔ)。

（3）實(shí)施“回頭看”活動(dòng)。在印發(fā)《中央財(cái)政水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施指南》之后，實(shí)施“回頭看”活動(dòng)，加大全國(guó)層面培訓(xùn)指導(dǎo)，具體組織和安排全國(guó)各省對(duì)其2018 年度的中央水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)材料進(jìn)行“回頭看”，對(duì)比分析扣分點(diǎn)，實(shí)行“以審代培”，提高培訓(xùn)宣貫的工作效果，重點(diǎn)之一是向地方明確績(jī)效目標(biāo)的調(diào)整渠道。

（4）加強(qiáng)工作互動(dòng)交流。以東北、西北、西南、華北、華南、華東、華中7個(gè)分區(qū)為單元，分別建立全國(guó)水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作網(wǎng)絡(luò)交流群，便于各省交流經(jīng)驗(yàn)，并安排專人負(fù)責(zé)各分區(qū)交流群的答疑解惑、交流互動(dòng)工作。

（5）指導(dǎo)地方項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。實(shí)地調(diào)研績(jī)效管理先進(jìn)省份和地區(qū)的有益做法，集思廣益，出臺(tái)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)建立水利發(fā)展資金項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，組織地方做好項(xiàng)目前期工作，減少由于前期工作不落實(shí)、不準(zhǔn)確所造成的項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度遲緩、資金沉淀、績(jī)效不高情況。

（6）壓實(shí)省級(jí)和市級(jí)責(zé)任。在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，考慮設(shè)置對(duì)省級(jí)、市級(jí)財(cái)政和水利部門落實(shí)在績(jī)效目標(biāo)申報(bào)的“一上一下”“二上二下”工作過(guò)程中責(zé)任的指標(biāo)，設(shè)置相應(yīng)分值，減免數(shù)據(jù)錯(cuò)填、漏填等低級(jí)錯(cuò)誤，督促地方各級(jí)水利部門明確和落實(shí)擬建項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。

（7）建設(shè)績(jī)效管理信息系統(tǒng)。充分利用信息化等技術(shù)手段，建設(shè)信息錄入、層級(jí)審核、自評(píng)打分、材料歸檔等系統(tǒng)模塊，嵌入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，關(guān)聯(lián)項(xiàng)目實(shí)施情況、資金執(zhí)行情況、評(píng)價(jià)指標(biāo)完成情況、評(píng)價(jià)指標(biāo)得分等要素，將全國(guó)系統(tǒng)與省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)填報(bào)、審核數(shù)字化，提升績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)施全面的預(yù)算績(jī)效管理是加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作，是實(shí)現(xiàn)水利高質(zhì)量發(fā)展的必要管理環(huán)節(jié)。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，改進(jìn)水利發(fā)展資金績(jī)效管理工作的計(jì)劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）、處理（Act），提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)水利發(fā)展資金績(jī)效管理工作的PD?CA 良性循環(huán)是加強(qiáng)和改進(jìn)水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是“強(qiáng)監(jiān)管”的有力助推器。