禁止使用廚余垃圾飼喂生豬的法律適用

王 劍，陳向武

（1.北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局信息中心，北京 100029；2.青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

自2018 年8月非洲豬瘟（ASF）疫情發(fā)生以來，我國采取切實(shí)措施積極應(yīng)對，取得了階段性實(shí)效[1]，但疫情對我國養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、肉類產(chǎn)品消費(fèi)市場、居民生活造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和消極的社會影響。其中，泔水傳播ASF 的風(fēng)險已被國際廣泛認(rèn)可，國外有關(guān)專家對2008—2012 年查明的219 起ASF疫情進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn) 45.6% 的疫情由飼喂泔水引起。近年我國包括江蘇無錫、山西臨汾、陜西安康等多地被曝出使用餐飲泔水飼喂家豬，“泔水豬”占比為20%～60%[2-4]。因此，對使用廚余垃圾飼喂生豬的違法行為進(jìn)行合法懲處，對防控非洲豬瘟具有重要作用。

1 廚余垃圾的范圍

廚余垃圾，國內(nèi)普遍定義為餐廚剩余物，《中華人民共和國畜牧法》（以下稱《畜牧法》）第四十三條表述為“泔水”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第64 號公告沿用了《畜牧法》的表述，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》表述為“餐廚廢棄物”，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好非洲豬瘟等動物疫病防控工作的通知》表述為“餐廚剩余物”。在執(zhí)法實(shí)踐中，對養(yǎng)殖者飼喂生豬使用的物質(zhì)是否為“泔水”，因沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)法人員認(rèn)定違法事實(shí)困難。

2019年修訂的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下稱《條例》）將原條例中的“餐廚垃圾和廚余垃圾”統(tǒng)稱為“廚余垃圾”?！稐l例》第七十七條第二項(xiàng)規(guī)定：“廚余垃圾，是指家庭中產(chǎn)生的菜幫菜葉、瓜果皮核、剩菜剩飯、廢棄食物等易腐性垃圾；從事餐飲經(jīng)營活動的企業(yè)和機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、企業(yè)事業(yè)等單位集體食堂在食品加工、飲食服務(wù)、單位供餐等活動中產(chǎn)生的食物殘?jiān)?、食品加工廢料和廢棄食用油脂；以及農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場產(chǎn)生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、水產(chǎn)品、畜禽內(nèi)臟等。其中，廢棄食用油脂是指不可再食用的動植物油脂和油水混合物?！薄稐l例》明確了“廚余垃圾”的范圍，對北京市相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)處理廚余垃圾飼喂生豬案件提供了依據(jù)。

2 廚余垃圾飼喂生豬的法律適用

為做好非洲豬瘟防控工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第64號公告明確規(guī)定：“已發(fā)生非洲豬瘟疫情的省份及其周邊省份的養(yǎng)殖場（戶），不得使用泔水飼喂生豬；其他省份的養(yǎng)殖場（戶），不得使用未經(jīng)高溫處理的泔水飼喂生豬?！薄缎竽练ā返谒氖龡l第二項(xiàng)規(guī)定：“從事畜禽養(yǎng)殖，不得使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜?！薄稐l例》第四十七條第三款規(guī)定：“禁止使用未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼養(yǎng)畜禽?！鄙鲜龇煞ㄒ?guī)雖然設(shè)定了禁止性規(guī)范，但均未對違反該禁止性義務(wù)設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。筆者收集了有關(guān)養(yǎng)殖者使用“廚余垃圾”飼喂生豬的案件，發(fā)現(xiàn)在非洲豬瘟疫區(qū)外養(yǎng)殖者使用“廚余垃圾”飼喂生豬的違法行為[5-6]，有的案件適用《動物防疫法》第八十條第一項(xiàng)，有的案件適用《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第四十七條第一款第六項(xiàng)。造成同案不同罰，究其原因是執(zhí)法人員對法律規(guī)范理解不同。筆者認(rèn)為，在非洲豬瘟防控中，對使用廚余垃圾飼喂生豬的案件，應(yīng)當(dāng)就違法行為地是疫區(qū)或者非疫區(qū)，分別適用《動物防疫法》或《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》追究法律責(zé)任。

2.1 對疫區(qū)內(nèi)使用廚余垃圾飼喂生豬違法行為的法律適用

《動物防疫法》第八十條第一項(xiàng)規(guī)定：“不遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的有關(guān)控制、撲滅動物疫病規(guī)定的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上一萬元以下罰款?！痹摲韶?zé)任對應(yīng)的行為規(guī)范為該法的第三十八條第一款“疫區(qū)內(nèi)有關(guān)單位和個人，應(yīng)當(dāng)遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的有關(guān)控制、撲滅動物疫病的規(guī)定?！币?guī)范的是特殊主體，即疫區(qū)內(nèi)的有關(guān)單位和個人，對于疫區(qū)外的單位和個人不適用《動物防疫法》。就使用“廚余垃圾”飼喂生豬而言，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第64 號公告中規(guī)定：“已發(fā)生非洲豬瘟疫情的省份及其周邊省份的養(yǎng)殖場（戶），不得使用泔水飼喂生豬；……”而“非洲豬瘟疫情省份”不等同于“非洲豬瘟疫區(qū)”。對于在非洲豬瘟疫區(qū)使用廚余垃圾飼喂生豬的違法行為，應(yīng)當(dāng)適用《動物防疫法》第三十八條認(rèn)定違法行為，適用《動物防疫法》第八十條第一項(xiàng)追究法律責(zé)任。

2.2 對疫區(qū)外使用廚余垃圾飼喂生豬違法行為的法律適用

《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第二十五條第三款規(guī)定：“使用限制使用的物質(zhì)養(yǎng)殖動物的，應(yīng)當(dāng)遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的限制性規(guī)定”。就使用“廚余垃圾”飼喂生豬而言，《畜牧法》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第64 號公告，并未絕對禁止使用，而是限制使用，即廚余垃圾經(jīng)過高溫處理后可以飼喂生豬。因而，對于在非洲豬瘟疫區(qū)外使用廚余垃圾飼喂生豬的違法行為，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第64 號公告的規(guī)定，屬于《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第二十五條第三款規(guī)定的“未遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的限制性規(guī)定”的情形，可以認(rèn)定該行為違反《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第二十五條第三款的規(guī)定，適用該條例第四十七條第一款第六項(xiàng)的規(guī)定追究法律責(zé)任。

需要說明的是，在執(zhí)法實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為，《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》調(diào)整的對象僅為飼料和飼料添加劑，而廚余垃圾不屬于飼料和飼料添加劑，因而不屬于該條例的調(diào)整范圍。該觀點(diǎn)忽略了《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》一個重要的立法目的，即“保障動物產(chǎn)品質(zhì)量安全”?；谠摿⒎康?，該條例將養(yǎng)殖中可能投入的危害動物產(chǎn)品質(zhì)量安全的物質(zhì)也列入其調(diào)整范圍，因而相關(guān)條款中對非飼料和飼料添加劑的“限制使用的物質(zhì)、禁止使用的物質(zhì)”進(jìn)行了規(guī)范。因此，廚余垃圾等限制或其他禁止使用的物質(zhì)，屬于該條例的調(diào)整范圍。