淺談加強(qiáng)風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)

摘 要：風(fēng)景區(qū)綜合執(zhí)法改革，使執(zhí)法體制進(jìn)一步理順，執(zhí)法力量進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)法重心落實到基層，執(zhí)法效率得到提高。風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法如何適應(yīng)旅游市場新發(fā)展和新要求，不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是擺在各地風(fēng)景區(qū)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)面前永恒的課題。在黨的十九屆四中全會上，提出要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。特別是“專業(yè)化、規(guī)范化、信息化”的建設(shè)原則，對加強(qiáng)風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提出了更高的要求。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景區(qū);綜合行政執(zhí)法;規(guī)范化

我國風(fēng)景名勝數(shù)不勝數(shù)，尤其在當(dāng)前堅持綠色發(fā)展的大背景下，各地都在創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)。因此，加強(qiáng)風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)顯得尤為重要。2006年《風(fēng)景名勝區(qū)條例》頒布實施后，在國務(wù)院和建設(shè)部的指導(dǎo)下，地方政府加強(qiáng)對各類破壞風(fēng)景名勝資源的違法違規(guī)事件的行政執(zhí)法力度，推進(jìn)綜合整治，在改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)風(fēng)景區(qū)的真實性與完整性方面發(fā)揮了重要的作用，基本形成風(fēng)景區(qū)的行政執(zhí)法體系。但是我國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)還處于發(fā)展階段，進(jìn)入到新世紀(jì)我國旅游經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民在旅游上的花銷越來越多。與之而來的是風(fēng)景名勝區(qū)在執(zhí)法工作上也面臨著一系列的新情況還有新問題。在當(dāng)前全國各地都在創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)的大背景下，我國風(fēng)景名勝區(qū)對照示范區(qū)目標(biāo)在法制體系還有待完善，法治基礎(chǔ)還十分薄弱，在法治建設(shè)的過程中還有許多亟待探討和解決的問題。

為此，通過對風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法的基本概念、必要性的論述，提出加強(qiáng)風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化的措施，希望可以改善全國風(fēng)景名勝區(qū)綜合行政執(zhí)法的狀況，規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)的管理行為。

一、風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法的基本概念

1.風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)涵

行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是全面建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)性工程，同時也是依法行政、依法治國的重要組成部分和基本要求。綜合行政執(zhí)法的概念包容了相對集中行政處罰權(quán)的概念，但是當(dāng)下的綜合行政執(zhí)法基本歸屬于相對集中行政處罰權(quán)領(lǐng)域。

2.風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法的特征

綜合行政執(zhí)法具有臨時性、短暫性，既是落實行政法規(guī)范的活動，也是機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革的基本路徑和公共服務(wù)型政府建設(shè)的實施方式。總的來說，有以下三個方面的特征：

（1）行政執(zhí)法主體的特殊性。根據(jù)國務(wù)院2006年公布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，各地方綜合行政執(zhí)法主體就是由當(dāng)?shù)卣O(shè)立的風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)。后來《風(fēng)景名勝區(qū)條例》在2016年2月6日進(jìn)行了重新修訂。風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)跟其他行政執(zhí)法單位一樣也具備獨立的行政主體身份，但是它不同于政府職能部門，和城管、市監(jiān)等行政機(jī)關(guān)又相區(qū)別。

（2）行政執(zhí)法的合法性。風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)綜合行政執(zhí)法權(quán)的授予應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循相關(guān)的法律。根據(jù)城市管理綜合行政執(zhí)法改革的一般經(jīng)驗，國務(wù)院及國務(wù)院授權(quán)的省級政府批準(zhǔn)是其必要條件，在《行政處罰法》第十六條中規(guī)定：“國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”等等相應(yīng)的法律法規(guī)。

（3）行政執(zhí)法的獨立性。風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有完整的一套行政職能，以自己的名義實施行政執(zhí)法，并承擔(dān)法律后果。主要表現(xiàn)在風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為綜合行政執(zhí)法部門有多大的權(quán)力就要承擔(dān)多大的責(zé)任。按照“權(quán)責(zé)對等”的原則，綜合行政執(zhí)法組織承擔(dān)與其行使的行政職權(quán)相應(yīng)的行政責(zé)任。

二、風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化的必要性

1.依法行政的客觀需要

黨的十八屆四中全會提出要全面依法治國。在今年的十九屆四中全會上，黨中央提出加強(qiáng)制度建設(shè)。如今，我國已經(jīng)進(jìn)入了新時代。這就要求我們現(xiàn)在要用制度來管人管事，同時也要求各級風(fēng)景區(qū)管理部門不僅要依法行政，而且要求規(guī)范各種執(zhí)法行為，真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，真正把創(chuàng)新和完善綜合執(zhí)法與科學(xué)管理風(fēng)景區(qū)相結(jié)合，把綜合行政執(zhí)法工作作為提高和規(guī)范風(fēng)景區(qū)管理水平的重要內(nèi)容。

2.保護(hù)資源的內(nèi)在需要

風(fēng)景名勝資源是國家的公共資源，具有脆弱性和不可再生性，國家建立風(fēng)景名勝區(qū)就是為了保護(hù)珍稀的風(fēng)景名勝資源，使之傳承歷史、服務(wù)當(dāng)代。但是目前社會存在著兩種嚴(yán)重影響資源保護(hù)的傾向，一是在認(rèn)識上的誤區(qū)，相當(dāng)一部分人認(rèn)為，風(fēng)景名勝資源是公共物品，人人都能享受，忽視了公共資源更需要公眾共同保護(hù);二是將風(fēng)景名勝資源作為開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)資源，進(jìn)行掠奪式開發(fā)，“人工化、城市化、市場化”等問題給風(fēng)景區(qū)發(fā)展帶來了諸多問題，這種只顧眼前利益不顧長遠(yuǎn)發(fā)展的開發(fā)是危害甚大的。這兩種傾向已經(jīng)嚴(yán)重制約了風(fēng)景區(qū)的科學(xué)發(fā)展，綠水青山就是金山銀山。沒有良好的法制環(huán)境和集中、規(guī)范的執(zhí)法，必然會影響到風(fēng)景名勝資源的嚴(yán)格保護(hù)與合理利用。因此，綜合行政執(zhí)法是保護(hù)我國自然與文化遺產(chǎn)資源的重要武器，對處理當(dāng)前風(fēng)景區(qū)存在的各種矛盾具有十分重要的意義。

3.集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)實需要

《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中明確：“風(fēng)景名勝區(qū)所在地縣以上地方人民政府設(shè)置的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作”。從我國風(fēng)景區(qū)長期的管理實踐來看，風(fēng)景區(qū)的管理和執(zhí)法工作之間的關(guān)系是密不可分的，風(fēng)景區(qū)的統(tǒng)一管理是綜合執(zhí)法的必要前提，綜合執(zhí)法則是風(fēng)景區(qū)管理工作的重要組成部分，也是風(fēng)景區(qū)統(tǒng)一管理的必要手段和有力保障。因為風(fēng)景區(qū)是國家為保護(hù)資源劃定的一個特殊區(qū)域，不僅覆蓋的領(lǐng)域廣，而且管理的內(nèi)容多，所以風(fēng)景區(qū)常常受到多頭管理、職能交叉的困擾。在這一領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)區(qū)域性的集中統(tǒng)一管理，已成為風(fēng)景名勝區(qū)同行的共識。集中統(tǒng)一管理既有體制層面上的要求，又有法制層面上的要求，體制層面的要求是解決多頭管理、職能交叉等問題，法制層面的要求是解決多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民的問題。很多風(fēng)景區(qū)的執(zhí)法主體不明確，法律手段少、職權(quán)不統(tǒng)一，急需要通過綜合行政執(zhí)法予以解決。通過綜合行政執(zhí)法，相對集中行政處罰權(quán)，可以進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)景區(qū)的執(zhí)法工作的統(tǒng)一性和規(guī)范性，避免了重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民等現(xiàn)象，使我國風(fēng)景區(qū)在良好的法制條件下穩(wěn)定、健康的發(fā)展。

三、風(fēng)景區(qū)執(zhí)法工作在實踐中存在的問題

1.執(zhí)法觀念滯后，群眾參與不到位

隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治社會的進(jìn)步，政府行政活動的重心正在從傳統(tǒng)的社會秩序維護(hù)向社會公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，以與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng);相應(yīng)的，行政機(jī)關(guān)和社會公眾也從傳統(tǒng)相互對立的局面轉(zhuǎn)向相互溝通、合作、服務(wù)，以更好地履行政府職能。同樣，傳統(tǒng)全能執(zhí)“罰”、消極執(zhí)法、“權(quán)力執(zhí)法”的行政執(zhí)法模式已不能滿足社會新形勢發(fā)展的需求，有限執(zhí)法、積極服務(wù)、“權(quán)利”執(zhí)法的新行政執(zhí)法模式成為行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的必然，從而推進(jìn)政府依法行政的進(jìn)程。

2.相關(guān)立法的不完善

迄今為止我國法律層面僅有一部調(diào)整風(fēng)景區(qū)行政管理關(guān)系的行政法規(guī)——《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。立法體系的結(jié)構(gòu)單一、立法內(nèi)容的原始粗略已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)風(fēng)景區(qū)資源開發(fā)和執(zhí)法保護(hù)的綜合治理訴求。

例如，在實際執(zhí)法工作的過程當(dāng)中，遇到的河道洗衣、裸泳、帶客逃票等行為在地方法規(guī)中又找不到充分的依據(jù)，由此可見，風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法的當(dāng)務(wù)之急就是要完善相關(guān)立法。

3.執(zhí)法保障方面存在不足、執(zhí)行難

一些風(fēng)景區(qū)公安局存在著人手不足、任務(wù)繁重的問題，暴力抗法事件突發(fā)性強(qiáng)，在協(xié)調(diào)配合上也存在困難。由于沒有對有關(guān)證件的審驗、扣分、吊銷等后續(xù)強(qiáng)制性制約手段，風(fēng)景區(qū)內(nèi)一些黑車倒客、亂停車輛、導(dǎo)游人員違規(guī)等行為的查處存在執(zhí)行難的問題，影響了工作效果。另外，在違法建設(shè)的強(qiáng)制執(zhí)行方面，申請法院強(qiáng)制存在著時間長、費用高、執(zhí)行率低等諸多問題。雖然執(zhí)法機(jī)關(guān)運用行政強(qiáng)制手段在一定程度上可以遏制違法建設(shè)的勢頭，但行政強(qiáng)制存在保障難、風(fēng)險大和后續(xù)工作難處理等問題。

四、風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法的完善對策

1.深化執(zhí)法服務(wù)理念

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和行政體制改革的深入推進(jìn)，以服務(wù)行政為特征的行政民主化時代到來。風(fēng)景區(qū)行政執(zhí)法的目的就是為廣大社會公眾提供原生態(tài)的視覺享受和旅游休閑服務(wù)，因此，風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法更應(yīng)當(dāng)要重視服務(wù)理念。

首先，樹立“以人為本、執(zhí)法即服務(wù)”的理念?？梢葬槍V大游客實施“首犯不處罰”、“輕微違法批評教育”等制度，盡可能地削減行政執(zhí)法權(quán)力的強(qiáng)制性，讓民主、服務(wù)等現(xiàn)代法治理念深深融入到風(fēng)景區(qū)管理與執(zhí)法的實踐當(dāng)中，最大程度地保障社會公眾的權(quán)利和自由，這也是風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法的根本目的。

其次，盡量采用行政指導(dǎo)、行政獎勵等強(qiáng)制性較弱的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然對于那些嚴(yán)重破壞風(fēng)景名勝資源和旅游秩序的違法行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定公正執(zhí)法。此時也得盡可能地聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，向當(dāng)事人說明據(jù)以處罰的法律依據(jù)并耐心地予以教育規(guī)勸，切實增強(qiáng)行政處罰的透明度和可接受性。

2.推進(jìn)綜合行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)

風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法是權(quán)力體系重構(gòu)的復(fù)雜過程，事關(guān)公民權(quán)利保障大計，其綜合行政執(zhí)法權(quán)的行使應(yīng)首先在內(nèi)部受到法治的監(jiān)控。因此，風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)，應(yīng)當(dāng)滲透到體制構(gòu)建和權(quán)力運行的各個方面。具言之，應(yīng)包含以下幾個方面：

（1）科學(xué)建設(shè)風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法責(zé)任制體系。該體系既包括實體規(guī)則，也包括程序規(guī)則;既包括內(nèi)部管理，也包括外部執(zhí)法行為。尤其是注重該體系與綜合行政執(zhí)法責(zé)任制考核體系的并重和銜接，統(tǒng)一納入到風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法的績效考評體系中。

（2）暢通風(fēng)景區(qū)綜合執(zhí)法的外部法律責(zé)任追究機(jī)制。除了內(nèi)部監(jiān)督，還要加強(qiáng)外部行政執(zhí)法監(jiān)督體系，包括加強(qiáng)人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和審計監(jiān)督。其中行政監(jiān)督在明確通過行政復(fù)議渠道、加強(qiáng)行政層級監(jiān)督的同時，也應(yīng)注重風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與相關(guān)職能部門之間的執(zhí)法監(jiān)督。只有實現(xiàn)風(fēng)景區(qū)綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員外部法律責(zé)任追究與內(nèi)部問責(zé)的互通銜接，才能確保綜合行政執(zhí)法權(quán)力運行的法治化。

（3）合理編制行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)和實施細(xì)則。進(jìn)行行政執(zhí)法的自由裁量也要根據(jù)各地方制定的法規(guī)、規(guī)章為主。一方面，下級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要根據(jù)上級行政機(jī)關(guān)實行裁量基準(zhǔn)制度文件的要求來制定本級的自由裁量權(quán)實施細(xì)則。另外一方面，根據(jù)本級實際需求來制定細(xì)則，但很可能和上級實施細(xì)則相沖突。因此，建議由國務(wù)院有關(guān)部門制定本系統(tǒng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的基本原則、指導(dǎo)意見，同時充分考慮到地方實際和吸收地方意見，制定切實可行的裁量權(quán)基準(zhǔn)實施辦法。

3.完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提升隊伍執(zhí)法能力

由于風(fēng)景區(qū)管理涉及面廣、法規(guī)規(guī)章數(shù)量大、執(zhí)法門類多的特點，所以要建設(shè)一具有較高政治品德、專業(yè)素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，做到秉公執(zhí)法和清正廉潔。從而讓風(fēng)景區(qū)行政綜合執(zhí)法工作能夠做到從嚴(yán)要求，堅持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

首先，完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)，充實執(zhí)法隊伍。第一是要充分運用當(dāng)前綜合執(zhí)法改革的有利時機(jī)，完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)。明確各職能部門的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法程序等，形成各部門分工協(xié)作、齊抓共管的良好格局。二是要按照“三定”方案，科學(xué)設(shè)定內(nèi)部崗位，壯大執(zhí)法人員隊伍，明確職能職責(zé)，完善考核激勵機(jī)制，培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)骨干。

其次，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，不斷提高隊伍整體素質(zhì)。為適應(yīng)風(fēng)景區(qū)執(zhí)法工作需要，要有針對性地對執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點突出風(fēng)景區(qū)保護(hù)、規(guī)劃、建設(shè)、管理及旅游等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。公安、工商、林業(yè)等執(zhí)法部門要嚴(yán)格按照執(zhí)法要求，提高隊伍執(zhí)法水平，定期或不定期地組織執(zhí)法人員參加各類業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。通過各種形式的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，做到執(zhí)法工作正規(guī)化、程序化、合理化。

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作者簡介：

鄭毅（1992--）男，漢族，江蘇如皋人，中共如皋市委黨校助理講師，研究方向為政治理論教學(xué)與研究。