領導干部法治思維法治能力提升的實踐與思考
——以天津市為例

劉基智（天津市司法局副局長）

杜麗萍（天津市司法局二級巡視員）

王 璐 楊 琦（天津市司法局）

領導干部是全面依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，必須帶頭作尊法學法守法用法的模范。如何提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，是在新時代背景下亟待研究和實踐的課題。為全面掌握天津市國家工作人員法治思維情況和依法辦事能力水平，我們利用國家工作人員網(wǎng)上學法用法系統(tǒng)平臺，發(fā)放了1500份調查問卷。本文基于天津市國家工作人員學法用法工作開展狀況和問卷調查結果進行研究分析，力求探索提高領導干部法治思維法治能力的有效路徑。

一、新時代提高領導干部法治思維法治能力的重要意義

黨的十九大提出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！?習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，更對加快推進法治中國建設作出了重大戰(zhàn)略部署。領導干部切實提高法治思維法治能力，依法推進各項工作已成為現(xiàn)實所需。

（一）提高領導干部法治思維法治能力是科學立法的必然要求

科學立法是全面依法治國的前提和基礎。我國正處在改革發(fā)展的關鍵時期，轉變發(fā)展方式任務繁重，解決社會深層次矛盾壓力激增，需要做好頂層設計，引領改革、推動發(fā)展。這就要求立法者必須尊崇法律、敬畏法律、掌握法律，在法治之下而不是法治之外、更不是法治之上看問題、找規(guī)律、做決策。在制定法律法規(guī)過程中，不違背上位法精神，不偏重部門利益，不超越法定權限，廣泛凝聚社會共識，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

（二）提高領導干部法治思維法治能力是嚴格執(zhí)法的必然要求

嚴格執(zhí)法是全面依法治國的關鍵環(huán)節(jié)。當前，在社會管理、公共服務領域，由于執(zhí)法不嚴格、管理不到位，出現(xiàn)了一些人民群眾反映強烈的失序失范問題。要從根本上解決這一頑疾，要求執(zhí)法者以事實為依據(jù)、以法律為準則，將自身行為納入法律制度的框架下考量。綜合考慮各種情節(jié)要素，認真對照法律規(guī)定的度量范圍，不肆意濫用自由裁量權。只有執(zhí)法者以“釘釘子”的精神抓法律的實施，群眾才能真正擁護法律，真誠信仰法律。

（三）提高領導干部法治思維法治能力是公正司法的必然要求

學習貫徹黨的十九大精神，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，要求司法人員必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以事實為依據(jù)、以法律為準繩，依法公正處理每一起案件，追求法律與情理互動，重視利益關系平衡，進而完善社會治理，維護群眾合法權益。領導干部法治素養(yǎng)的提升，有助于減少干預司法活動、插手具體案件處理行為的出現(xiàn)，保障人民法院依法獨立行使審判權。

（四）提高領導干部法治思維法治能力是全民守法的必然要求

全民守法是依法治國的落腳點，也是法治社會建設的目標追求。當前，個別領導干部“人治”“官本位”等思想嚴重，法治實踐中觸碰“底線”“紅線”，嚴重損害了法律權威和多年普法成效。領導干部代表著黨和政府的形象，是社會法治發(fā)展的風向標，能否堅持依法辦事、依法用權，對全社會具有重要的示范帶動作用。只有領導干部牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使的法治觀念，才能帶動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好法治環(huán)境。

二、新時代提高領導干部法治思維法治能力的現(xiàn)實基礎

近年來，天津市出臺《天津市法制宣傳教育條例》，制定《天津市關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》，堅持“以考促學”，強化監(jiān)督考核，著力推進領導干部學法用法由“要我學”向“我要學”轉變、由單一模式學習向多元智能化轉變、由單純理論灌輸向法治實踐轉變，國家工作人員特別是領導干部依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事能力有效提升。

（一）堅持制度引領，健全學法用法常態(tài)機制。一是主要領導帶頭學。將法律學習作為黨委（黨組）中心組理論學習的重要內(nèi)容，各區(qū)各部門黨政主要領導發(fā)揮示范引領作用，每年主講一堂法治課，帶頭宣講憲法和法律法規(guī)。二是法治培訓重點學。各級黨校、行政學院、社會主義學院將法律課程納入教學內(nèi)容，邀請知名教授和實踐部門專家進行講座，拓展學法用法深度和廣度。針對普遍性、苗頭性涉法問題，及時組織領導干部學習相關法律法規(guī)，提升領導干部依法辦事的思維和能力。三是旁聽庭審延伸學。自2015年起，組織局級領導干部旁聽行政案件庭審。聯(lián)合天津市高級人民法院出臺《天津市關于推動國家工作人員旁聽庭審活動常態(tài)化制度化的實施意見》，推動實現(xiàn)國家工作人員旁聽庭審活動常態(tài)化制度化，先后組織國家工作人員旁聽案件庭審150余次，覆蓋8000余人次。根據(jù)對實際回收的1403份調查問卷的分析顯示，國家工作人員針對“認為需要加強哪些方面的法律法規(guī)學習”這一問題，選項中包含憲法、行政法和與履職相關專業(yè)法律法規(guī)比例居于前列（圖1）?？梢?，國家工作人員對于法律知識的學習培訓，特別是對國家根本大法及與履職密切相關法律知識的學習培訓意愿主動、需求迫切。

圖1 認為需要加強哪些方面的法律法規(guī)學習

（二）堅持以考促學，強化學法用法實際效果。一是任前考法從嚴把關。目前，市區(qū)兩級人大常委會和各區(qū)組織、人事部門相繼建立制度，領導干部必經(jīng)任前考法方能提拔任用。絕大部分區(qū)和部分委辦局、企事業(yè)單位將參考人員范圍擴大至科級。二是網(wǎng)上考法獨具特色。自2003年起，天津市定期組織全市領導干部法律知識考試。2014年順應信息化發(fā)展趨勢，自主研發(fā)網(wǎng)上學法用法考試平臺，并陸續(xù)推出手機版和語音朗讀、“中國知網(wǎng)”法律資源庫認證等功能。2019年，全市科級以下國家工作人員納入?yún)⒖挤秶?，實現(xiàn)12萬人同步在線學法考法，累計用戶突破40萬人次。在“任前考法”和“網(wǎng)上學法”兩項重點工作的推動下，各級領導干部法律意識和法律素養(yǎng)明顯提升，為依法行政、依法決策、依法辦事奠定了基礎。根據(jù)調查結果分析，針對“目前掌握的法律知識能否適應實際工作需要”這一問題，選擇很適應或比較適應的人占比達95%。（圖2）。

圖2 目前掌握的法律知識能否適應實際工作需要

（三）堅持績效考核，增強學法用法示范效應。采取全程跟蹤、嚴格考核、分類指導、整體推進等方式，加大督導力度，推動考核結果運用，領導干部學法用法作為普法工作年度考核、中期推動和檢查驗收的重要內(nèi)容。從2014年開始，市委將國家工作人員學法用法情況納入各區(qū)績效考評指標體系，把“軟任務”變成“硬指標”。2019年，國家工作人員學法用法情況納入全面依法治市績效考核內(nèi)容，并實現(xiàn)各區(qū)、政府部門、黨群組織和駐津單位全覆蓋。很多單位在考察任用干部中納入法治元素，并把法治建設成效作為衡量領導班子和領導干部工作實績的重要內(nèi)容。

越來越多的干部認識到不能單純依靠“紅頭文件”或機械掌握法律條文開展工作，更應注重樹立法治信仰，提高法律素養(yǎng)，真正運用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾。根據(jù)調查結果分析，國家工作人員針對“提高自身法律意識和法律素質最重要的因素”這一問題，選擇樹立法治信仰的人占比超過50%（圖3）。

圖3 提高自身法律意識和法律素養(yǎng)最重要的因素

三、新時代提高領導干部法治思維法治能力現(xiàn)存問題

天津市國家工作人員學法用法工作取得了一定成效，但仍存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：

（一）思想認識有待提高。部分干部未從根本上認識到運用法治思維法治方式開展日常工作的重要性，缺乏學法的動力和熱情，對法律知識一知半解，只“入耳”，未“入腦”“入心”。根據(jù)調查結果分析，國家工作人員針對“平時是否自學法律”這一問題，選擇“自學法律已成為習慣”的僅占16%，選擇“偶爾自學”和“沒有時間自學”分別占36.5%和4%，超過了受訪人數(shù)總數(shù)的40%（圖4）。實際工作中，有的領導干部運用法治思維法治方式的能力有所欠缺，工作憑老經(jīng)驗、老辦法推進，決策靠“差不多”“應該是”形成，游離法治之外，違法而不自知。

圖4 平時是否自學法律

（二）學法用法不夠系統(tǒng)。領導干部因所處崗位不同，通常僅對本職工作涉及的專業(yè)知識有較多了解，對于系統(tǒng)的法律知識掌握不足，面對內(nèi)容豐富、體系龐大的社會主義法律體系，存在不知道學什么、怎樣學、如何用的問題。特別是對于基層一線干部來說，日常工作千頭萬緒，難有充足的時間精力系統(tǒng)學法，學習專注度不足，知識結構碎片化。根據(jù)調查結果分析，部分受訪者在需要運用法律解決問題時，由于法律知識儲備不足，往往通過咨詢專業(yè)人士或借助網(wǎng)絡、查閱書籍報刊等渠道進行，理解不夠深入透徹，難以真正做到學以致用。

（三）普法教育方式有待創(chuàng)新。當前，國家工作人員普法教育在集中培訓、主題宣傳等層面積累了豐富經(jīng)驗，但一定程度上也形成了“路徑依賴”，存在學習渠道固化、求新求變意識淡化等問題。從形式上看，各級各類法治培訓、講座仍是領導干部學法的主要途徑（圖5）。從學習資源上看，目前學習模式多為“套餐式”而非“點餐式”，對領導干部的學法需求度和接受度研判不夠精準，有效知識量供給不足。根據(jù)調查結果分析，隨著信息化時代發(fā)展，越來越多的人傾向于通過網(wǎng)絡、微博微信等進行學習，這在各類國家機關工作人員中均占最高比例（圖6 ）。

（四）工作機制有待進一步健全。目前，市、區(qū)和部委辦局不同層面都存在普法責任意識不強、重視不夠、落實不力的問題，工作溝通、信息交流、資源整合不足，一定程度上造成牽頭部門協(xié)調難、落實部門力度弱、普法效能零散化的窘境。領導干部學法用法情況和考試結果尚未全面與干部考核、晉升、任免掛鉤，科學系統(tǒng)的考核評價體系亟待建立健全。

圖5 參加過何種形式的法治宣傳教育活動

圖6 希望獲得法律知識的途徑

四、新時代提高領導干部法治思維法治能力的對策建議

（一）明確重點，豐富內(nèi)容，提升領導干部法律素養(yǎng)

一是加強社會主義法治理論教育。強化領導干部法治素養(yǎng)，不能僅僅是灌輸法律知識，必須要加強社會主義法治理論教育，培育社會主義法治精神。要通過法治理論的講授與展示，將法治的要義、法治的價值、法治的內(nèi)在機理等貫穿其中，喚醒領導干部對法治價值、法治精神的認同，培養(yǎng)領導干部的法治情懷和法治信仰，形成依法用權、從嚴約束的法治自覺。二是加強以憲法為核心的社會主義法律體系教育。堅持把學習以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系作為基本任務，以憲法精神凝心聚力，促使領導干部自覺維護憲法權威，保障憲法法律實施。利用國家憲法日、憲法宣誓、重要法律頒布實施日等開展形式多樣的學法活動，教育引導廣大領導干部不忘初心、牢記使命，真正做到恪盡職守、廉潔奉公，全心全意為人民服務。三是加強黨章和黨內(nèi)法規(guī)教育。加強領導干部法治教育，必須把“學黨章守紀律講規(guī)矩”擺在重要位置，為領導干部尊法守法筑牢防護堤壩，確保黨員干部在法律范圍內(nèi)活動，依法行事、秉公用權，自覺遠離黨紀國法紅線，成為黨紀國法的自覺尊崇者、模范遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

（二）創(chuàng)新方式，拓展渠道，推進法治教育精準實施

一是突出需求導向。注重運用大數(shù)據(jù)理念，借助天津市公共法律服務信息化建設，整合律師、公證、法律援助、人民調解、司法鑒定等業(yè)務端口，即時收集、深度分析國家工作人員法治需求規(guī)律和趨勢，提升普法供給質量和效率。建立健全全方位、多層次的評估體系，發(fā)揮科研院所、城調部門等第三方主體作用，客觀評價國家工作人員學法用法工作過程和效果，重點收集普法對象意見和建議，真正做到“因需而學”“因人施教”，解決學法用法與普法送法相脫節(jié)問題。二是突出智慧普法。加強新媒體新技術在學法用法工作中的應用，充分利用“12348”天津法網(wǎng)、國家工作人員網(wǎng)上學法用法系統(tǒng)、干部在線學習平臺和微信、微博、微視頻等“微產(chǎn)品”，打通各平臺間銜接點，在內(nèi)容、效果、服務方式上實現(xiàn)互補、共享、融通，打造更加高效科學規(guī)范的跨平臺普法教育矩陣。開發(fā)適應數(shù)字化、移動化、分眾化信息趨勢的普法教育資源，積極推送具有時代性、科學性、針對性的優(yōu)質內(nèi)容，滿足領導干部多樣化和個性化需求，獲得更多的參與感和滿足感。三是突出法治實踐。積極探索參與式、互動式、體驗式領導干部法治教育模式。一方面，強化以案釋法，推動國家工作人員旁聽庭審活動常態(tài)化制度化。選取行政訴訟、行政執(zhí)法人員瀆職侵權等典型案件，定期組織領導干部參與法庭旁聽，使其“零距離”接受法治教育，感受法律的權威與尊嚴；另一方面，將具有豐富法律實務經(jīng)驗的黨政管理專家、法官、檢察官、律師等請進課堂，運用實例開展普法教育，針對實務難題提出法律對策，切實提高領導干部運用法治手段解決實踐問題的能力。

（三）健全制度，加強監(jiān)督，倒逼領導干部法治能力提升

一是提高“法律門檻”。提高領導干部法治思維法治能力，首先要把住“入口關”。在領導干部選拔任用、職務晉升等環(huán)節(jié)，將知法懂法作為一項硬性指標和條件，考核法律知識、法治思維和綜合運用能力水平，對于法治素養(yǎng)不強的人員堅決不予以任用。加強國家工作人員錄用、招聘中法律知識的考察測試，增加公務員錄用考試中法律知識的比重，從源頭上強化國家工作人員運用法治方式開展工作和服務群眾的能力。二是強化考核評估。推動組織、人事部門全面落實《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》，出臺具體細則和配套文件，并對考核結果運用作出規(guī)定。全面推行領導干部年度述法制度，把學法用法狀況和推進法治建設情況作為領導班子和領導干部年度述職重要內(nèi)容。將領導干部學法用法考試結果和依法決策、依法管理、依法辦事情況記入檔案，作為選賢任能、管理監(jiān)督和激勵約束的重要依據(jù)。三是強化監(jiān)督問責。充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察和審計部門職能作用，強化法治問責和糾錯機制，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計等制度，嚴厲制裁以言代法、用權壓法、恣意用權等行為。