政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制研究
——以浙江模式為樣本

馬柏偉（浙江省司法廳廳長(zhǎng)）

行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的法定途徑之一，是行政相對(duì)人保護(hù)自身合法權(quán)益的法定渠道，也是縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門依法解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督的一項(xiàng)重要法律制度，具有快捷高效、方式靈活等特點(diǎn)。但實(shí)踐中，由于體制機(jī)制等多方面原因，行政復(fù)議制度功能沒有得到充分發(fā)揮，行政復(fù)議權(quán)行使的體制改革問題是制約其功能發(fā)揮的重要方面。2008年以來，一些地方開始探索集中行政復(fù)議權(quán)改革，調(diào)查研究這些改革樣本，有利于尋求符合現(xiàn)代治理制度要求，形成有利于提高行政爭(zhēng)議解決效率的復(fù)議體制。

一、行政復(fù)議權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)范與實(shí)施困境

關(guān)于行政復(fù)議權(quán)的規(guī)定主要集中于《行政復(fù)議法》第12、13、14條。該法在法律層面上確定了“條塊結(jié)合”的行政復(fù)議體制，即除海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)外，申請(qǐng)人對(duì)政府部門的行政行為不服的，可以向該部門的本級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)市、縣鄉(xiāng)政府的行政行為不服的，向上一級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)省級(jí)政府的行政行為不服的，先申請(qǐng)?jiān)?jí)行政復(fù)議，再可向國務(wù)院申請(qǐng)最終裁決①參見《中華人民共和國行政復(fù)議法》第12、13、14條。。

行政復(fù)議制度雖然在運(yùn)行過程中存在非獨(dú)立性、從屬性、分散性等問題②石佑啟、王成明：《論我國行政復(fù)議管轄體制的缺陷及其重構(gòu)》，《環(huán)球法律評(píng)論》，2004年第1期。， 但是不可否認(rèn)的是，在30年的實(shí)踐中，這一制度發(fā)揮了一定的作用。然而，近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深層次、根本性變革，這一體制已不適應(yīng)黨中央關(guān)于將行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議主渠道的要求，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是行政復(fù)議權(quán)配置分散，進(jìn)入行政復(fù)議渠道的行政爭(zhēng)議相對(duì)較少③王萬華：《以行政復(fù)議權(quán)集中行使為基礎(chǔ)重構(gòu)行政復(fù)議體制》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》，2015年第1期。。全國共有約4萬個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)數(shù)量多、分散，人民群眾對(duì)行政復(fù)議制度的知曉度不高，在發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)，“不知道”或者“找不準(zhǔn)”行政復(fù)議機(jī)關(guān)，往往選擇去法院起訴或信訪。近年來，人民法院受理的一審行政訴訟案件中，有70%左右沒有經(jīng)過行政復(fù)議，事實(shí)上造成了“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”格局④劉勇、劉浩：《機(jī)構(gòu)改革背景下的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置問題研究》，《中國司法》，2019年第4期。。

二是“多頭辦案”嚴(yán)重影響行政復(fù)議公信力。政府及部門都有行政復(fù)議職責(zé)，但缺少系統(tǒng)性指導(dǎo)及要求，對(duì)于受理立案、調(diào)查取證、審查標(biāo)準(zhǔn)、決定析法明理等沒有統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)踐辦案中“各自摸索”隨意性大、案件質(zhì)效參差不齊。特別是部門作出的復(fù)議決定，維持率偏高，其直接糾錯(cuò)率普遍低于整體直接糾錯(cuò)率，使本應(yīng)糾正的一些違法或不當(dāng)行政行為被維持，導(dǎo)致行政復(fù)議公信力不高。

三是復(fù)議工作“碎片化”，嚴(yán)重影響功能發(fā)揮。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，缺乏統(tǒng)一的制度機(jī)制，無法發(fā)揮規(guī)模效益。一方面，復(fù)議案件分散在“條塊”，政府難以通過行政復(fù)議渠道了解本轄區(qū)行政爭(zhēng)議情況。另一方面，大部分復(fù)議機(jī)構(gòu)片面理解復(fù)議工作就是辦案工作，只顧“埋頭辦案”，沒有將末端辦案監(jiān)督與前端預(yù)防優(yōu)化、中端管理指導(dǎo)“有機(jī)結(jié)合”，行政復(fù)議制度功能沒有充分發(fā)揮。

二、“浙江模式”的實(shí)踐探索與改革成效

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為”。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》強(qiáng)調(diào)要“改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方復(fù)議職責(zé)”。在此背景下，浙江省開始探索地方政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)的改革模式。地方統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)，重點(diǎn)是對(duì)“條塊結(jié)合”復(fù)議管轄模式進(jìn)行改變，對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限分配進(jìn)行再設(shè)置，并通過設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的專職行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一落實(shí)行政復(fù)議職責(zé)。具體主要采取三個(gè)方面措施。

第一，政府統(tǒng)一行使復(fù)議權(quán)。由地方政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，行使行政復(fù)議權(quán)。除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門外，地方政府的部門不再作為復(fù)議機(jī)關(guān)，不再行使行政復(fù)議權(quán)。自2015年以來，浙江省先后在義烏、桐廬、黃巖三個(gè)縣（市、區(qū)）政府及省政府本級(jí)開展試點(diǎn)工作。2017年，浙江省人民政府印發(fā)《關(guān)于深化行政復(fù)議體制改革的意見》，在全省全面部署這項(xiàng)改革。

第二，設(shè)立專職復(fù)議機(jī)構(gòu)。浙江省創(chuàng)新性地在各級(jí)政府掛牌成立“行政復(fù)議局”，業(yè)務(wù)處室設(shè)在司法局，在不增設(shè)機(jī)構(gòu)、不突破地方編制總量的框架內(nèi)優(yōu)化政府職權(quán)配置。行政復(fù)議局代表本級(jí)政府，統(tǒng)一受理和審理以下級(jí)政府和本級(jí)政府部門為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，履行受理申請(qǐng)、立案、審理、草擬復(fù)議決定等職責(zé)（具體架構(gòu)見圖1）。

圖1 政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制

第三，推進(jìn)復(fù)議規(guī)范化建設(shè)。浙江省制定了《浙江省行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)實(shí)施方案》，圍繞體制改革到位、辦案機(jī)制健全、辦案效率提升、辦案質(zhì)量提高四個(gè)方面目標(biāo)，從嚴(yán)格落實(shí)行政復(fù)議職責(zé)、保障行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、履行案件辦理職能、健全工作機(jī)制、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)等方面明確了具體任務(wù)和措施，要求各級(jí)行政復(fù)議局必須明確崗位職責(zé)，細(xì)化工作流程，完善規(guī)章制度。同時(shí)，按照“最多跑一次”的改革理念和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型要求，加快行政復(fù)議信息系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)行政復(fù)議數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為落實(shí)規(guī)范化建設(shè)要求提供保障。

經(jīng)過一系列的改革探索，浙江省取得了一定的改革成效，主要集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，行政復(fù)議申請(qǐng)更加暢通。通過政府統(tǒng)一行使復(fù)議權(quán)，浙江省行政復(fù)議工作實(shí)現(xiàn)全過程“一口對(duì)外”，群眾“有爭(zhēng)議找復(fù)議”的感受更加直觀鮮明，就地申請(qǐng)復(fù)議更加快捷便利，復(fù)議制度的社會(huì)認(rèn)知度顯著提升，案件數(shù)量普遍增長(zhǎng)。改革后，全省新收行政復(fù)議案件年均10575件左右，比改革前增長(zhǎng)66.5%（詳見圖2）。義烏市行政復(fù)議局作為全國首家行政復(fù)議局，在改革后年均收案數(shù)在600件左右，是改革前的3.5倍，是同級(jí)法院的2.6倍。

圖2 浙江省行政復(fù)議體制改革前后案件數(shù)量變化情況

第二，行政復(fù)議案件質(zhì)效提升。通過政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)，查清事實(shí)、有錯(cuò)必糾的辦案思路得到進(jìn)一步貫徹落實(shí)。全省各級(jí)行政復(fù)議局加大案件審查力度，行政復(fù)議案件質(zhì)效明顯提升，近年來直接糾錯(cuò)率均保持在13%以上（詳見圖3）。復(fù)議后行政訴訟敗訴率逐年下降，2016年為7.1%，2017年僅為6.7%，2018年約為6.4%。

圖3 浙江省行政復(fù)議體制改革以來（2015～2018）的直接糾錯(cuò)率

第三，有力促進(jìn)依法行政。通過行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)，綜合運(yùn)用個(gè)案糾錯(cuò)、情況通報(bào)、考核考評(píng)等多種監(jiān)督手段，最大限度地從源頭上規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的依法行政水平，同時(shí)強(qiáng)化政府主要領(lǐng)導(dǎo)的法治思維和依法行政能力，營造良好法治環(huán)境，有力倒逼法治政府建設(shè)。改革后，全省每年平均發(fā)送行政復(fù)議意見書140余份，推動(dòng)規(guī)范行政執(zhí)法行為；各級(jí)行政復(fù)議局對(duì)復(fù)議糾錯(cuò)案件達(dá)到一定數(shù)量的，由本級(jí)政府負(fù)責(zé)人約談相關(guān)責(zé)任人，督促做好整改落實(shí)工作。

三、政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)合理性探析

嚴(yán)格意義上講，作為行政復(fù)議制度最為重要的法律規(guī)范來源，《行政復(fù)議法》并未明確規(guī)定“政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)”制度，一項(xiàng)制度的推行，不僅應(yīng)當(dāng)考慮其實(shí)在的客觀效果，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)重視法律體系內(nèi)部的自洽。有不少學(xué)者質(zhì)疑，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的行使是否違反了一般的法理⑤曾祥華：《我國行政復(fù)議委員會(huì)制度改革的問題與方向》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第2期。。

第一，從權(quán)力來源看，復(fù)議監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)是政府對(duì)部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。我國憲法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定⑥參見《中華人民共和國憲法》第89條、第108條。。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)⑦參見《各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第66條。。由此可見，上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門原則上是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，僅在法律、行政法規(guī)作例外規(guī)定時(shí)，例如海關(guān)等垂直管理的上下級(jí)部門之間才形成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。行政復(fù)議的主要功能之一是“糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”⑧參見《中華人民共和國行政復(fù)議法》第1條。，主要體現(xiàn)在對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為作出撤銷、變更等復(fù)議決定，而撤銷和變更權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的核心內(nèi)容，并不包含在上下級(jí)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)之內(nèi)。

第二，從制度性質(zhì)看，由政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)更符合設(shè)置初衷。行政復(fù)議制度具有準(zhǔn)司法性，既是政府系統(tǒng)自我糾錯(cuò)的監(jiān)督制度，也是解決“民告官”行政爭(zhēng)議的救濟(jì)制度，行政復(fù)議是一種具有司法特色和功能的行政司法行為⑨應(yīng)松年主編：《行政行為法》， 人民出版社1993年版，第692頁。?！皽?zhǔn)司法性”決定了行政復(fù)議制度與一般的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督不同，不能單純定位于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督⑩應(yīng)松年：《對(duì)〈行政復(fù)議法〉修改的意見》，《行政法學(xué)研究》，2019年第2期。。 作為政府系統(tǒng)內(nèi)部一項(xiàng)“準(zhǔn)司法性”制度，只有一級(jí)政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)主體，公正、中立地統(tǒng)一行使法律賦予的“裁判”行政糾紛的權(quán)力，并通過適當(dāng)?shù)母母飫?chuàng)新舉措，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上進(jìn)一步分離行政復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)構(gòu)與被申請(qǐng)人，才更符合行政復(fù)議制度的“準(zhǔn)司法性”[11]沈開舉：《委任司法初探——從行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的性質(zhì)談起》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第1期。。

第三，從制度功能看，由政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)更有利于制度功能的發(fā)揮。行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性決定了其制度功能之一就是解決行政爭(zhēng)議，同時(shí)，在推進(jìn)法治政府建設(shè)、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義中也擔(dān)負(fù)著重要任務(wù)。從解決行政爭(zhēng)議角度看，大多數(shù)爭(zhēng)議發(fā)生在基層，因此，政府統(tǒng)一行使復(fù)議權(quán)更有利于案件下沉、就地化解爭(zhēng)議。從推進(jìn)法治政府建設(shè)角度看，責(zé)任主體是各級(jí)地方政府，政府統(tǒng)一行使復(fù)議權(quán)，更符合屬地管理、權(quán)責(zé)一致的行政管理體系，也更有利于地方政府監(jiān)督本級(jí)職能部門依法行政，統(tǒng)籌推進(jìn)法治政府建設(shè)。從維護(hù)人民群眾合法權(quán)益角度看，很多行政復(fù)議案件能否實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”主要取決于案外因素，如很多涉土涉房案件，申請(qǐng)人往往是不滿地方補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，“就案論案”難以有效回應(yīng)申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)訴求。由地方統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)，在案件辦理中依托政府平臺(tái)，加大協(xié)調(diào)調(diào)解力度，能更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

四、政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)應(yīng)處理好的關(guān)系

（一）正確處理法律規(guī)范與地方創(chuàng)新的關(guān)系

處理法律規(guī)范與地方創(chuàng)新的關(guān)系面臨的首要問題是地方政策創(chuàng)新的合法性問題。體制改革在符合《行政復(fù)議法》的前提下展開，這也是政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制改革的首要命題。為此，浙江省在改革實(shí)踐中采取了以下做法。一是保留當(dāng)事人的管轄選擇權(quán)。要求部門在作出具體行政行為時(shí)，采用告知當(dāng)事人向本級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議的方式，但是當(dāng)事人堅(jiān)持向上一級(jí)部門申請(qǐng)復(fù)議的，由上一級(jí)部門受理該復(fù)議申請(qǐng)。二是采用行政復(fù)議局集中辦理方式。對(duì)向部門申請(qǐng)行政復(fù)議的案件，由受理部門轉(zhuǎn)送本級(jí)政府復(fù)議機(jī)構(gòu)集中承辦，并以該政府工作部門名義作出復(fù)議決定。浙江省采取這些改革措施后，據(jù)統(tǒng)計(jì)，市縣兩級(jí)約有78.7%的案件都留在本級(jí)政府審理，但仍有約21.3%的案件流向了上一級(jí)部門。由于《行政復(fù)議法》未作修改，地方在復(fù)議體制改革中的權(quán)限有限，建議國家層面在推進(jìn)政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制改革時(shí)，從頂層設(shè)計(jì)上統(tǒng)籌考慮這一問題，明確除垂直領(lǐng)導(dǎo)部門外，部門不再行使行政復(fù)議審理職責(zé)，并在《行政復(fù)議法》修改前的過渡期內(nèi)，對(duì)涉及行政復(fù)議管轄的改變，由有權(quán)機(jī)關(guān)作授權(quán)。

正確處理法律規(guī)范與地方創(chuàng)新的關(guān)系的第二個(gè)重要問題，是地方創(chuàng)新如何為《行政復(fù)議法》的修改提供成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及如何準(zhǔn)確把握修法時(shí)機(jī)？通過浙江省的改革實(shí)踐，筆者認(rèn)為：體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要同步解決事權(quán)匹配和力量保障問題，需要同時(shí)推進(jìn)辦公場(chǎng)所、辦案主體、辦案規(guī)范等復(fù)議規(guī)范化建設(shè)工作，需要評(píng)估并完善從受理、審理、決定等一系列程序規(guī)定，需要賦予并完善復(fù)議調(diào)解、府院聯(lián)動(dòng)、訴源治理等新的機(jī)制和功能。政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)后，復(fù)議管轄、復(fù)議審理機(jī)制、復(fù)議后的應(yīng)訴等諸多法律關(guān)系都會(huì)發(fā)生質(zhì)的變化，需要通過一定時(shí)間的積淀，邊改邊立；需要以問題為導(dǎo)向，將實(shí)踐中行之有效的措施提煉、總結(jié)到制度層面。因此，建議加強(qiáng)國家層面指導(dǎo)調(diào)研，同步開展《行政復(fù)議法》的修訂準(zhǔn)備工作，全面提升修訂后《行政復(fù)議法》的針對(duì)性、可操作性。

（二）正確處理“職能統(tǒng)一”和“功能發(fā)揮”的關(guān)系

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》在《行政復(fù)議法》的基礎(chǔ)上，首次明確了行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的功能。政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)后，為實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的目標(biāo)、功能提供了一個(gè)基礎(chǔ)條件，但行政復(fù)議要提高老百姓的信任感，進(jìn)而使行政復(fù)議真正成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道仍然任重道遠(yuǎn)。浙江的實(shí)踐表明，要實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議、監(jiān)督依法行政、保護(hù)合法權(quán)益的三大制度功能，特別是發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議主渠道作用，在政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)后，需要著力做好以下三個(gè)方面的工作。

第一，要暢通行政復(fù)議渠道，改變“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”格局。以最多跑一次理念為指導(dǎo)，暢通網(wǎng)上申請(qǐng)行政復(fù)議，在公共服務(wù)窗口設(shè)置接待窗口或者激活后臺(tái)即時(shí)響應(yīng)。加強(qiáng)復(fù)議宣傳工作，積極引導(dǎo)人民群眾通過法定渠道化解爭(zhēng)議。加強(qiáng)復(fù)議監(jiān)督，凡發(fā)生行政復(fù)議申請(qǐng)?jiān)撌芾聿皇芾砬闆r的，嚴(yán)格執(zhí)行錯(cuò)案責(zé)任追究制。

第二，開展行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)，為發(fā)揮行政復(fù)議功能提供保障。一方面通過規(guī)范化建設(shè)完善辦案制度，如實(shí)地調(diào)查取證制度、案例指導(dǎo)、案件類型化、辦案流程標(biāo)準(zhǔn)化。另一方面，通過規(guī)范化建設(shè)強(qiáng)化行政復(fù)議從源頭化解行政爭(zhēng)議的功能。建立意見書制度，健全行政規(guī)范性文件一并審查制度、重大案件報(bào)告制度、復(fù)議情況定期報(bào)告制度、年度考核制度、責(zé)任追究制度。

第三，加強(qiáng)行政復(fù)議與行政訴訟的良性互動(dòng)，形成化解行政爭(zhēng)議的合力。一方面，將復(fù)議調(diào)解貫穿于辦案全過程。推行案前調(diào)解、強(qiáng)化案中調(diào)解、重視后續(xù)調(diào)解，2018年全省案件通過案前調(diào)解撤回率在6%左右，受理案件調(diào)解化解率在24%左右，近三分之一案件通過協(xié)調(diào)化解實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”。另一方面，政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)后，延伸拓寬行政復(fù)議制度新功能。2018年以來，浙江省各級(jí)行政復(fù)議局與當(dāng)?shù)胤ㄔ汗步ㄐ姓?zhēng)議調(diào)解中心，依托中心平臺(tái)合力化解行政爭(zhēng)議。建議國家層面加大對(duì)行政復(fù)議調(diào)解工作的指導(dǎo)，聯(lián)合法院系統(tǒng)出臺(tái)全國性指導(dǎo)文件，對(duì)復(fù)議調(diào)解期間如何計(jì)算審理期限及復(fù)議調(diào)解法律效力等問題作出統(tǒng)一規(guī)定。

（三）正確處理復(fù)議機(jī)關(guān)中立性與專業(yè)性的關(guān)系

現(xiàn)行行政復(fù)議制度飽受詬病的原因之一是復(fù)議機(jī)關(guān)缺少主體和地位上的中立性，這也是社會(huì)普遍認(rèn)為行政復(fù)議缺乏公正性的主要原因[12]張周國：《論行政復(fù)議獨(dú)立性》，《行政與法》，2009年第10期。。 復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性與行政專業(yè)性是一對(duì)矛盾，無論從我國行政復(fù)議制度的沿革，還是從發(fā)達(dá)國家復(fù)議制度的發(fā)展歷程來看，平衡處理兩者關(guān)系，是科學(xué)架構(gòu)行政復(fù)議制度的關(guān)鍵[13]曹勝亮、劉權(quán)：《和諧社會(huì)視野下行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的構(gòu)建與完善——以設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)為視角》，《法學(xué)雜志》，2009年第7期。。復(fù)議機(jī)關(guān)（構(gòu)）的中立性問題，是體制性問題，是制度的“先天不足”，并會(huì)實(shí)施過程中成倍放大；而行業(yè)專業(yè)性的缺陷，是機(jī)制性問題，可以通過完善機(jī)制來彌補(bǔ)。

為此，浙江省在實(shí)踐中采取以下做法。首先，完善組織形式。將行政復(fù)議權(quán)集中到一級(jí)政府行使，以解決復(fù)議機(jī)關(guān)的中立性問題；設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議局，以解決復(fù)議機(jī)構(gòu)中立性問題；各級(jí)司法局作為被申請(qǐng)人的案件，由同級(jí)政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)并由同級(jí)復(fù)議局辦理案件，上級(jí)司法局不辦理下級(jí)司法局案件。通過以上措施，從體制上達(dá)到了機(jī)構(gòu)改革后，政府復(fù)議職責(zé)和司法行政部門復(fù)議職責(zé)分設(shè)的要求。其次，完善法律文書報(bào)政府審批流程。各級(jí)行政復(fù)議局以本級(jí)政府名義作出的行政復(fù)議決定，基本都報(bào)本級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)簽批，最終由本級(jí)政府決定案件處理結(jié)果，一定程序上解決了司法行政部門作為復(fù)議機(jī)構(gòu)“即當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的問題。再次，規(guī)范辦案程序。通過建立商議函、聽證、專家論證、征求意見制度，在機(jī)制上彌補(bǔ)行業(yè)專業(yè)性的不足。改革期間，浙江省行政復(fù)議局出臺(tái)了《集中承辦省級(jí)部門行政復(fù)議案件工作辦法（試行）》《行政復(fù)議聽證規(guī)則（試行）》《行政復(fù)議咨詢專家工作規(guī)則》等，年均制發(fā)商議函140余份，召開聽證會(huì)、論證會(huì)120余次。最后，通過規(guī)范化建設(shè)提高案件辦理質(zhì)量。改革期間，浙江省行政復(fù)議局建立健全了案件集體討論制度、案件協(xié)審制度、調(diào)查取證制度、案件網(wǎng)上辦理程序、復(fù)議決定公開制度。建議國家層面加強(qiáng)指導(dǎo)，明確場(chǎng)所設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一標(biāo)識(shí)運(yùn)用、配備著裝及辦案人員證件等，出臺(tái)辦案輔助人員制度，加強(qiáng)力量保障。

（四）正確處理“單一被告”和“共同被告”的關(guān)系

政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制改革后，不僅對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議制度產(chǎn)生深刻的影響，同時(shí)也會(huì)深刻地影響復(fù)議后與行政訴訟的關(guān)系，特別是《行政訴訟法》第26條規(guī)定的共同被告制度[14]張旭勇：《復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的邏輯轉(zhuǎn)換與制度重構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》，2019年第5期。。共同被告制度的出臺(tái)背景是，單一被告制度下存在復(fù)議主體和地位的中立性缺陷、復(fù)議維持率過高等問題。

從浙江省實(shí)施政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制改革情況來看，改革后，復(fù)議主體的中立性和復(fù)議工作權(quán)威性都得到了加強(qiáng)，全省行政復(fù)議的直接糾錯(cuò)率從改革前的4.9%上升到2018年的13.1%、2019年上半年的14.7%，略高于同期全省法院行政案件司法審查報(bào)告列明的一審案件敗訴率。因此，在實(shí)施政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制改革工作的新形勢(shì)下，有必要對(duì)共同被告制度作重新評(píng)估。

隨著政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制改革的深入開展，筆者認(rèn)為共同被告制度存在以下不合理之處需要正視和改進(jìn)。第一，政府應(yīng)訴工作量激增，存在“程序空轉(zhuǎn)”。政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)后，通過內(nèi)部考核、追責(zé)等方式，加強(qiáng)案件質(zhì)效管理，強(qiáng)化復(fù)議職責(zé)意識(shí)。但在共同被告制度下，政府“當(dāng)被告”情形勢(shì)必增多，將承擔(dān)大量應(yīng)訴工作，“重復(fù)勞動(dòng)”增多。同時(shí)導(dǎo)致有些申請(qǐng)人認(rèn)為復(fù)議工作“可有可無”，申請(qǐng)行政復(fù)議就是為了證據(jù)收集，復(fù)議期間不配合辦案工作，造成復(fù)議程序空轉(zhuǎn)。第二，客觀上增加了矛盾，不利于行政爭(zhēng)議化解。在共同被告制度下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為機(jī)關(guān)一同成為被告，站在申請(qǐng)人的對(duì)立面，導(dǎo)致行政爭(zhēng)議范圍擴(kuò)大，矛盾進(jìn)一步“升級(jí)”，申請(qǐng)人的維權(quán)預(yù)期被“調(diào)高”，調(diào)解難度也進(jìn)一步增加。第三，復(fù)議決定的權(quán)威性受到?jīng)_擊，嚴(yán)重影響行政復(fù)議功能。實(shí)踐中，法院經(jīng)常把復(fù)議行為當(dāng)成具體行政行為審查，導(dǎo)致復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦案時(shí)，直接“以法院為準(zhǔn)繩”。復(fù)議辦案存在完全“尾隨”行政訴訟的問題，行政復(fù)議制度存在被行政審判“同質(zhì)化”的風(fēng)險(xiǎn)，不利于復(fù)議制度功能優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，也不利于復(fù)議、審判制度合力的形成。因此，建議國家層面在政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)體制改革后，根據(jù)新的情形對(duì)共同被告制度作深入研究和重新評(píng)估。

五、結(jié)論

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，機(jī)構(gòu)設(shè)置要遵循優(yōu)化協(xié)同高效的原則 。目前的行政復(fù)議體制，導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)數(shù)量過多，工作力量過于分散，有的單位“有案無人”，有的單位“有人無案”，五個(gè)指頭沒有形成一個(gè)拳頭，導(dǎo)致工作效能較低，辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，辦案質(zhì)量不夠高?？梢哉f，當(dāng)前的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置與優(yōu)化協(xié)同高效的要求還存在很大的差距。

浙江將部門行政復(fù)議職責(zé)整合到政府統(tǒng)一行使，由于《行政復(fù)議法》未修改，仍有20%左右的案件由上級(jí)行政復(fù)議局以部門的名義集中辦理，也存在縣級(jí)政府行政復(fù)議局力量薄弱等問題，但改革的實(shí)踐證明，由政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)可以從總體上節(jié)約復(fù)議人員編制，實(shí)現(xiàn)了“專業(yè)的人干專業(yè)的事”，也為行政復(fù)議規(guī)范化、信息化、專業(yè)化提供了前提條件。政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議權(quán)后，對(duì)部門的糾錯(cuò)力度更大，行政復(fù)議的公信力也將得到大幅提升，行政復(fù)議作為推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)“利器”作用得以更加明顯發(fā)揮。