清末弼德院初探

王 衛(wèi)

弼德院是清末新設(shè)的中央機構(gòu)，成立于1911年5 月8 日，清朝滅亡后隨之被撤。在制度設(shè)計上，弼德院與資政院、責(zé)任內(nèi)閣互為犄角，共同構(gòu)成了清末憲政的中央權(quán)力架構(gòu)。廓清弼德院成立的來龍去脈，對于全面認識清末立憲的整體進程及其時清廷內(nèi)部的政爭，具有重要的意義。本文不揣淺陋，試以探究。

一、設(shè)立弼德院的最初構(gòu)想

弼德院是清末立憲的產(chǎn)物，它與責(zé)任內(nèi)閣并蒂同生。責(zé)任內(nèi)閣對皇權(quán)造成了分割傾向，而設(shè)立弼德院，可在皇權(quán)名義下對責(zé)任內(nèi)閣進行牽制和平衡。弼德院的構(gòu)設(shè)，最早發(fā)端于出洋考察政治大臣戴鴻慈和端方關(guān)于成立樞密院的構(gòu)想，繼之，成立集賢院的設(shè)想又被進一步提出，詳備的集賢院官制成為了弼德院的制度雛形。

（一）“樞密院”

對于清末最高統(tǒng)治者來說，“立憲”曾經(jīng)是不可思議和斷難容忍的，“戊戌變法”設(shè)議院、立憲法的構(gòu)想還未付諸實施，“六君子”就已喋血菜市口便是明證。庚子事件后，國祚堪危，加之中央權(quán)力式微，清廷被迫宣布“變法”，推行“新政”。及至日俄戰(zhàn)后，朝野內(nèi)外倡言“立憲”，清廷被逼無奈，于1905 年7 月諭令載澤等五大臣“分赴西洋各國考求一切政治，以期擇善而從。”［1］1

翌年，五大臣歸國，就各自考察意見具折上奏。1906 年8 月25 日，出使各國考察政治大臣吏部尚書戴鴻慈、閩浙總督端方奏稱：“歷查各國政治”，“非急采立憲制度，不足以圖強”，欲“憲法之推行有效”，則不得不先改革官制。［1］367而官制改革，首要任務(wù)是成立責(zé)任內(nèi)閣，他們的理由是：一，“中國內(nèi)閣昔為樞要，今如閑曹”，而“軍機處雖有類各國之內(nèi)閣，然對于上則僅備顧問，對于下則未受責(zé)成”。二，各部尚書為實際上的行政長官，但“各部相離，毫無聯(lián)絡(luò)，彼此政策平時既未嘗與聞，遇事或轉(zhuǎn)相矛盾”，以至“機關(guān)阻遏，名實具乖”。三，“各部莫不相待，則政策萬難統(tǒng)一”，而設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，以閣臣負其責(zé)，“一則使之忠于職位，無敢諉卸以誤國，一則雖有缺失，有閣臣任之，則天下不敢怨君主。”［1］368因此，他們建議將現(xiàn)內(nèi)閣和軍機處合并，新設(shè)責(zé)任內(nèi)閣。責(zé)任內(nèi)閣設(shè)總理大臣一人，兼充大學(xué)士；設(shè)左、右副大臣各一人，兼充協(xié)辦大學(xué)士以輔佐。由此，“職權(quán)既專而無所掣肘，責(zé)任復(fù)重而無所諉卸”“行政之大本立矣”。戴鴻慈、端方還建議，對于裁閣之原大學(xué)士，“則仍帶殿閣之名銜，簡為樞密院顧問大臣，以示優(yōu)崇之意?！保?］369可以說，戴、端二人此處所議設(shè)之“樞密院”，是為弼德院最早之發(fā)端。

根據(jù)時人記載，戴鴻慈、端方二人所上此份奏折實為袁世凱所授意，袁恐慈禧百年后，自己身家不保，“遂倡議立憲，冀新內(nèi)閣立，權(quán)歸總理，天子不得有為”。［2］1352由此可見，袁世凱、戴鴻慈、端方等人的核心目的是成立責(zé)任內(nèi)閣，而此時所議設(shè)之“樞密院”只不過是一個陪襯機構(gòu)。

（二）“集賢院”

繼戴鴻慈、端方奏折后，京、外各級官員紛紛奏陳關(guān)于立憲的意見，且其中不乏反對者。如，內(nèi)閣學(xué)士文海提出：“立憲有六大錯”；揀選知縣舉人褚子臨、吏部謄錄廩生陳景周、揀選知縣舉人王平仲、候選府經(jīng)歷監(jiān)生李以恒等提出憲政有“八大錯、十可慮”；浙江巡撫陳夔龍、侍郎銜裁缺通政使司通政使郭曾炘等人認為立憲應(yīng)“徐圖”“緩行”。［1］139、140、227、176、206

由于載澤等人詳陳利弊、據(jù)理力爭，1906 年9 月2 日，清廷最終發(fā)布上諭，決定“仿行憲政”，并“先行厘定官制”。同時，令載澤等人“公同編纂”，奕劻等人“總司核定”。半月后，載澤等人初步擬定了編纂官制的五條原則：一，此次厘定官制，應(yīng)參仿君主立憲國官制；二，此次厘定要旨，總使官無尸位、事有專司，以期名副責(zé)成，盡心職守；三，現(xiàn)議院遽難成立，先從行政、司法厘訂，當(dāng)采君主立憲國制度，以仰合大權(quán)統(tǒng)于朝廷之諭旨；四，特簡、請簡、奏補、委任各官任用有差；五，厘定官制后，原衙門人員不無更動，或致閑散，擬在京另設(shè)集賢、資政各院，妥籌位置，分別量才錄用，仍優(yōu)予俸祿。①澤公等會奏厘定官制宗旨折.申報，1906-9-25。應(yīng)當(dāng)注意的是，“五條原則”中所擬設(shè)之“集賢院”，與戴鴻慈、端方所議設(shè)之“樞密院”是一脈相承的，只不過名稱進行了改變。

11 月2 日，經(jīng)過激烈的論爭，由奕劻主導(dǎo)的中央官制改革草案終于出臺。該草案的主旨精神為：“按立憲國官制”“分權(quán)以定限”“立法、行政、司法三權(quán)并峙”。該草案主張：除議院“今日尚難實行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備”“行政之事則專屬之內(nèi)閣各部大臣”“司法之權(quán)則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與行政官相對峙”。同戴鴻慈、端方所倡議的一樣，奕劻官制改革方案的主要目標(biāo)在于成立責(zé)任內(nèi)閣：“內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書，亦均為內(nèi)閣政務(wù)大臣，故分之為各部，合之為政府”“如是則中央集權(quán)之勢成，而政策統(tǒng)一之效著?！痹摬莅附ㄗh成立責(zé)任內(nèi)閣的具體操作方法是：“改今日軍機大臣為辦理政務(wù)大臣，各部尚書均為參預(yù)政務(wù)大臣，大學(xué)士仍辦理內(nèi)閣事務(wù)?！保?］464-465

前文已述，對于“立憲”，已有不少官員明確反對，而對于成立“責(zé)任內(nèi)閣”，則激起了更多官員的口誅筆伐，甚至演變到了醇親王載灃對袁世凱拔槍相向的嚴重程度。為略行掩飾，奕劻官制改革草案對“責(zé)任內(nèi)閣”專門作了“約束性”制度設(shè)計，內(nèi)稱：“猶慮其（責(zé)任內(nèi)閣）權(quán)之太重也，則有集賢院以備咨詢，有資政院以持公論，有都察院以任彈劾，有審計院以查濫費，有行政裁判院以待控訴。凡此五院，直隸朝廷，不為內(nèi)閣所節(jié)制，而轉(zhuǎn)足以監(jiān)內(nèi)閣，皆所以鞏固大權(quán)，預(yù)防流弊?！保?］469也就是說，并設(shè)集賢、資政、都察、審計、行政裁判等五院來監(jiān)督、節(jié)制責(zé)任內(nèi)閣。對于“集賢院”的地位與作用，草案進一步作了說明：“至于耆老碩望，則仿成周優(yōu)禮老更之例，上備垂詢；裁缺庶官，則援宋代特定祠祿之條，暫令待用，故設(shè)集賢院以昭恩禮。”［1］470

《集賢院官制說帖》對其機構(gòu)設(shè)置、人事制度進行了具體的設(shè)計。關(guān)于成立集賢院的目的，《說帖》指出：唐宋時，“宰相而外，必有勛舊重臣、名儒碩彥參議機務(wù)，翼贊宸謨”；“日本于明治二十一年立樞密院”“為君主咨詢要政之所”。所以，“茲用唐代集賢院之名，采日本樞密院之意，特設(shè)集賢院，專備咨詢要政，以崇體制?！标P(guān)于集賢院的職官設(shè)置，《說帖》構(gòu)想：設(shè)“掌院大臣一人，以世爵大學(xué)士為相當(dāng)官，掌理本院事務(wù)”；設(shè)“左、右副大臣各一人，以一品大員為相當(dāng)官，協(xié)同大臣管理本院事務(wù)”“顧問大臣無定額，以一、二品大員為相當(dāng)官，贊助大臣，襄理院務(wù)”“集賢院學(xué)士兼侍郎銜無定員，遇本院會議要政時，均列席與議”“顧問官無定員，以三、四、五品京堂為相當(dāng)官，遇承旨垂詢要政時，均隨同參與，并調(diào)查事件，撰擬草稿”。集賢院設(shè)崇政廳，掌本院機密、文牘、典印、收支及其他庶務(wù)。崇政廳置廳丞二人，總核崇政廳事務(wù)；置一、二、三等書記官若干名、錄事若干名。另外，《說帖》對“集賢院”人事任免、調(diào)動、請假等制度也作了詳細規(guī)劃。［3］692從《集賢院官制說帖》來看，除“集賢院學(xué)士”與弼德院兼任顧問大臣在性質(zhì)上有很大的不同外，集賢院官制架構(gòu)基本為后來之弼德院所采用。因此，可以說“集賢院”為弼德院之雛形。

奕劻中央官制改革草案的出臺，在清廷內(nèi)部引起一片嘩然?！白远疾煸阂灾粮鞑炕蛏献唷⒒蝰g議、指斥倡議立憲之人”“謀為不軌”［4］471，“部院彈章蜂起，內(nèi)閣學(xué)士文海直詆世凱指鹿為馬”［2］1354；各御史交相彈劾達數(shù)十次，指斥疆臣攬權(quán)、庸臣誤國。這些情況，引起了慈禧的警覺和遲疑，經(jīng)多方權(quán)衡后，她限定了中央官制改革的“五不議”原則①“五不議”：軍機處不議、八旗事不議、內(nèi)務(wù)府事不議、翰林院不議、太監(jiān)事不議。，并對奕劻官制改革草案有關(guān)成立責(zé)任內(nèi)閣的提議予以否決。［1］471當(dāng)然，設(shè)立“集賢院”的動議也被廢棄。

（三）再次議設(shè)“樞密院”

對于成立責(zé)任內(nèi)閣的計劃，袁世凱等人從未放棄。1907 年7 月8 日，清廷再次發(fā)布上諭，命京、外各官就如何具體實施立憲提供建議。9月25 日，兩江總督端方為候選內(nèi)閣中書徐敬熙代奏上折，內(nèi)稱：“中央行政機關(guān)為地方行政之樞紐，內(nèi)閣行政機關(guān)又為中央行政之樞紐”，因此，“宜改軍機處、政務(wù)處為內(nèi)閣，以謀政令之統(tǒng)一，明責(zé)任之專歸”。他還強調(diào)：“立憲各國皆有內(nèi)閣政廳，無政廳者必非立憲之國。”［1］262不久，署廣西提學(xué)使李翰芬也具折上奏：“君主立憲國以君主為統(tǒng)治權(quán)主體，而必有行使統(tǒng)治權(quán)之機關(guān)，其機關(guān)之最重要者實惟內(nèi)閣”，因此，“內(nèi)閣宜速立也”“內(nèi)閣已立，而后憲政乃有統(tǒng)系?！崩詈卜疫€提出，應(yīng)仿效日本，設(shè)立“樞密院”為“皇太后、皇上之顧問”。這實際上是對先前被廢棄之“集賢院”的翻案與重新支持，只不過是又采用了“樞密院”的名稱。李翰芬建議，“院長以勛望素高之大臣充之”“惟內(nèi)閣大臣才望極著者，或許兼任院長”；院長以下應(yīng)置院員，“以海內(nèi)通儒畢業(yè)學(xué)生，學(xué)有經(jīng)法通達時務(wù)者充之”。［1］300李翰芬自認為，設(shè)立“樞密院”可以取得一舉兩得的功效：“顯以贊新政于九重，實隱以存舊制于一線”。［1］368但對于這些議論，慈禧此后未作任何回應(yīng)。

二、弼德院的正式成立及其官制

由于立憲運動的蓬勃發(fā)展，迫使清廷頒布了《欽定憲法大綱》并制定了逐年實現(xiàn)憲政的計劃清單，“弼德院”的名稱第一次公開出現(xiàn)在了清廷發(fā)布的正式文件中。1911 年5 月8 日，責(zé)任內(nèi)閣成立的同時，清廷頒布了《弼德院官制》，對弼德院的性質(zhì)、議事規(guī)則、職官設(shè)置作了詳盡規(guī)定。

（一）弼德院的成立

自清廷宣布“預(yù)備立憲”以來，至1908年，資產(chǎn)階級立憲運動已愈演愈熾，且與資產(chǎn)階級革命交相輝映。清廷內(nèi)部一些官員亦感形勢日蹙，紛紛上奏請求出臺立憲具體措施。如，奕劻為出使美國參贊吳壽全代奏：“憲法未布，民氣囂張，亟須預(yù)防”；為“杜后患起見”，請“憲政編查館詳細核議”“條列憲法規(guī)則”“以別權(quán)限，而靖人心，似于立憲之道，尤為當(dāng)務(wù)之急”。［1］315御史秦望瀾不無憂慮地說：“方今人心浮動，學(xué)術(shù)陵夷，新立之憲未成，固有之法已隳，后患何可設(shè)想?！保?］338前工部員外郎劉栒則擔(dān)心：朝廷立憲“近日似微覺停滯”“喁喁望治之民，則不免略生疑沮，深恐憲政無實行之期，則人民無救亡之望?！保?］341迫于朝野內(nèi)外壓力，1908 年8 月27 日，清廷頒布了《欽定憲法大綱》及《逐年籌備事宜清單》，規(guī)定在第九年正式頒布憲法、選舉議員、實行新定內(nèi)外官制、設(shè)弼德院等。

《欽定憲法大綱》剛頒布兩個多月，慈禧和光緒帝便先后死去，而清廷內(nèi)外交困的局勢仍在加劇。1910 年后，資產(chǎn)階級立憲派接連發(fā)動了多次國會請愿運動，請求朝廷速開議院；而地方督撫們亦紛紛上書，奏請設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣。1910 年11 月4 日，清廷發(fā)布上諭，將開設(shè)議院的時間提前到了1913 年（宣統(tǒng)五年），并計劃“先將官制厘訂，提前頒布試辦，預(yù)即組織內(nèi)閣?！保?］78-791911年1月17日，清廷又對之前公布的《逐年籌備事宜清單》進行了修正，重新規(guī)定：宣統(tǒng)二年，厘訂責(zé)任內(nèi)閣、弼德院官制；宣統(tǒng)三年，正式設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣和弼德院；宣統(tǒng)四年，頒布憲法、議院法、議院選舉法，選舉議員；宣統(tǒng)五年，正式開設(shè)議院。［1］88-91按照規(guī)定步驟，1911年5月8日，責(zé)任內(nèi)閣成立；同一天，清廷頒布了《弼德院官制》，正式設(shè)立弼德院。

（二）弼德院官制及其政務(wù)制度

1.弼德院的官制

（1）機構(gòu)性質(zhì)與職能。弼德院的機構(gòu)性質(zhì)為：“皇帝親臨顧問國務(wù)之所”“以上備顧問、參議國務(wù)，密翊君上帷幄之謀，隱匡政府措置之用。”［1］567弼德院的職權(quán)范圍包括：有關(guān)皇室大典事件；審議與解釋憲法及其附屬法令；有關(guān)條約及重要交涉事件；“宣告戒嚴”“發(fā)命令及使發(fā)命令之權(quán)”；“在議院閉會時，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必須之財用”；弼德院官制改正事件及其他臨時顧問事件。［1］569

（2）職官設(shè)置。弼德院設(shè)院長一人、副院長一人；顧問大臣三十二人。對于顧問大臣的任用，《弼德院官制》規(guī)定了三個原則：一，著有勛勞及富有政治上學(xué)識經(jīng)驗者任之；二，以國務(wù)大臣、宗人府、內(nèi)務(wù)府大臣為兼任顧問大臣；三，內(nèi)閣總理大臣、協(xié)理大臣不得兼弼德院院長及副院長。另外，弼德院設(shè)參議官十人，以富有政治上學(xué)識經(jīng)驗者任之。

А.院長、副院長先后有四人

陸潤庠（1841—1915），字云灑，號鳳石、固叟，別署懋修子，江蘇元和人。同治甲戌（1874）狀元，曾任翰林院修撰、國子監(jiān)祭酒等職。1898年后歷任禮部右侍郎、都察院左都御史、工部尚書、編纂官制大臣等。1911年5月8日，陸潤庠被任命為弼德院院長，7月10日，調(diào)任為宣統(tǒng)帝師，其院長職位由榮慶接替，但陸潤庠仍為弼德院顧問大臣。［5］333

榮慶（1859—1916），鄂卓爾氏，字華卿，號實夫、耐園，蒙古正黃旗。光緒丙戌（1886）進士，1899 年任山東學(xué)政，1902 年起歷任刑部、禮部、戶部尚書，1903 年起入直軍機處，任學(xué)務(wù)大臣。1905年改學(xué)部尚書，授協(xié)辦大學(xué)士。1911年5月8日，榮慶被任命為弼德院副院長，7月10日接替陸潤庠任院長；袁世凱組閣后，其院長職位由奕劻接替，榮慶仍擔(dān)任弼德院顧問大臣。［5］429

奕劻（1838—1917），字輔廷，滿洲鑲藍旗。1894年封慶親王，1901年總理衙門改為外務(wù)部后繼任總理大臣，兼督辦政務(wù)處大臣。1903年榮祿去世后接掌軍機處，并總理財務(wù)處、練兵處事務(wù)。1911年5月8日，奕劻被任命為內(nèi)閣總理大臣；袁世凱組閣后，奕劻接替榮慶任弼德院總裁。［5］657

鄒嘉來（1853—1921），字孟方，號紫東、儀若，晚號遺盦，江蘇吳縣人。光緒十二年進士，宣統(tǒng)元年正月任外務(wù)部右侍郎，宣統(tǒng)二年四月遷外務(wù)部左侍郎，六月遷外務(wù)部尚書兼會辦大臣。1911年7月10日，接替榮慶任弼德院副院長。［6］938

В.顧問大臣

根據(jù)《弼德院官制》，顧問大臣分專任和兼任兩類，各十六人。弼德院成立初期，專任顧問大臣有載振、陸潤庠、增祺、陳寶琛、丁振鐸、姚錫光、沈云沛、誠勛、清銳、朱祖謀等十人；［7］1571911年冬，又增加了紹昌、林紹年、陳邦瑞、王垿、吳郁生、恩順等六人。［8］兼任顧問大臣由國務(wù)大臣、宗人府宗令、內(nèi)務(wù)府大臣擔(dān)任。奕劻內(nèi)閣時，兼任顧問大臣有：奕劻、那桐、徐世昌、梁敦彥、善耆、載澤、唐景崇、蔭昌、載洵、紹昌、溥倫、盛宣懷、壽耆、世鐸、奎俊、繼祿等十六人。袁世凱組閣后，先前的兼任顧問大臣除梁敦彥、世鐸、奎俊三人，其余皆被撤換。

С.參議官

參議官負責(zé)纂擬、審查等事項，共有十人。從榮慶擔(dān)任弼德院院長到奕劻接任，參議官的名單沒有發(fā)生變化，他們是：景褑、施愚、陳云誥、恩華、陶葆廉、張一麐、吳廷燮、陳懋鼎、林灝深、誠璋。

D.秘書廳官員

秘書廳設(shè)秘書長一人，由進士出身、曾任地方學(xué)政的田智枚擔(dān)任；下設(shè)一、二、三等秘書官若干名。從一份弼德院呈奏酌調(diào)人員清單中可以看到，秘書廳曾從京、外一次性調(diào)入官員二十八人，可見，秘書廳規(guī)模為之不小。①呈弼德院秘書廳先后酌調(diào)人員銜名清單（宣統(tǒng)三年），中國歷史第一檔案館檔案，檔號：03-7465-039。

2.弼德院的政務(wù)制度

（1）會議規(guī)則。弼德院會議的規(guī)則有：А.弼德院會議，非半數(shù)以上大臣到會，不得開議；В.會議以院長為議長，院長臨時有事不在時，則以副院長及以下按序代之；С.議長有維持會議秩序的責(zé)權(quán)；D.國務(wù)大臣、宗人府、內(nèi)務(wù)府大臣等兼任的顧問大臣，均得列席、共同議決；E.會議決議以多數(shù)票為原則，若正反票數(shù)對等時，由院長決定；F.參議官有列席權(quán)，但無表決權(quán)；G.對于兼任顧問大臣主管的事件，應(yīng)派員說明事由，但無表決之權(quán)。［1］569

（2）院務(wù)。弼德院的院務(wù)是：А.院長總理全院事務(wù)，所有奏咨文件由院長行之；В.副院長佐院長之職務(wù)，院長臨時有事，由副院長代理；С.弼德院所有審查纂擬事件，由參議官辦理：D.弼德院設(shè)秘書廳，掌本院文牘、會計、議事記錄及一切庶務(wù)；E.秘書廳設(shè)秘書長一人，承院長、副院長之命總理本廳事務(wù)；F.秘書廳設(shè)秘書官若干人，承院長、副院長及秘書長之命辦理本廳事務(wù)。［1］570

弼德院成立之初，以翰林院講習(xí)所為臨時辦公場所，后又奏請劃撥禮部禮器庫以新辟衙署之用。當(dāng)時，地基都已丈量好，但不久武昌起義爆發(fā)；辛亥年底，清帝遜位，“宣布共和”。弼德院是“君主立憲機關(guān)，與別項衙署不同”，因此，為“以符政體”，弼德院隨之被撤。②弼德院為片送事，中國歷史第一檔案館檔案，檔號：05-13-002-001011-0118。

三、弼德院的歷史地位

前文已述，從最初的設(shè)想來看，設(shè)立弼德院的目的是為牽制責(zé)任內(nèi)閣可能的權(quán)力擴張。但從事后成立了“皇族內(nèi)閣”來看，弼德院的作用卻成為了維護“皇權(quán)”的雙層保險。因此，在實際的制度運作中，弼德院官制便存在多重的內(nèi)在張力，當(dāng)時一些頗有見地的官員便對此多有指摘。

（一）名義上具有隆崇的地位

1911年5月8日，在奏定《弼德院官制》時，憲政編查館與會議政務(wù)處稱：“弼德院制度，仿于東西各國之樞密院、參事院，與國初議政處及漢之中朝官，唐之翰林，明初內(nèi)閣略同，所以上備顧問，參議國務(wù)，密翊君上帷幄之謀，隱匡政府措置之用，為國家重要機關(guān)”。［1］567這句話用列舉類比的方式，很好地解釋了弼德院的地位與作用。

奏折中所舉“中朝官”，西漢又稱內(nèi)朝，系指大司馬、左右前后將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏、左右曹、給事中、尚書諸官。漢武帝為加強皇權(quán)，提拔文學(xué)侍從之臣為幕僚，加侍中、常侍、給事中等官職，侍奉皇帝左右以備顧問，由此組成中朝，經(jīng)常參與國家大事決策；而以丞相為首的百官稱為外朝，實際上變成執(zhí)行一般政務(wù)的機關(guān)。［9］161-162“唐之翰林”，即唐代翰林學(xué)士，“德宗以后，內(nèi)參密命，與商朝政，成為皇帝最親近的顧問兼秘書官，職權(quán)益重，號稱內(nèi)相?！保?］925“國初議政處”，即議政王大臣會議，是“滿洲親貴大臣商討決定軍國大事的一種重要形式，其集議區(qū)所稱議政處?！被侍珮O之后，經(jīng)過改造，議政王大臣會議“變成為掌握在皇帝手中、聽命于皇帝的一個工具。”［10］81-82在中國歷史上，這些機構(gòu)的設(shè)立都旨在加強皇權(quán)。

“仿于東西各國之樞密院、參事院”，實際上主要是參仿日本樞密院。日本樞密院設(shè)立于1888年，是天皇最高咨詢機關(guān)。根據(jù)《樞密院上諭及官制》，樞密院的權(quán)限為：“（1）關(guān)于憲法及附屬于憲法之法律之解釋，以及有關(guān)預(yù)算或其他會計方面疑義之爭論；（2）關(guān)于憲法及附屬憲法之法律之修改草案；（3）重要敕令；（4）新法之草案，有關(guān)現(xiàn)行法律之廢止、修改之草案，與外國談判之條約及行政組織之計劃；（5）上列各項之外，行政或會計方面重大事項，特以敕令咨詢時，或按法律命令，特別需要樞密院咨詢時”。有學(xué)者指出樞密院在明治憲政體制中有三個特點：一是凌駕于議會和內(nèi)閣之上；二是干預(yù)內(nèi)閣正常行政；三是擁有特權(quán)而又不受制約。［11］170-173因此，日本樞密院在名義上是咨詢機關(guān)，實際上卻是作為最高決策機關(guān)來發(fā)揮作用的。清廷仿效日本樞密院而設(shè)立弼德院，正因這一制度有利于鞏固皇權(quán)。

對于設(shè)立弼德院的重要性，清廷上層也有思想共識。學(xué)部尚書唐景崇認為：“該院上備皇帝顧問，實屬三公坐而論道，而為憲法上最高輔翼之機關(guān)?！雹賹W(xué)部尚書唐景崇弼德院官制說貼，中國歷史第一檔案館檔案，檔號：04-01-02-0014-004。外務(wù)部尚書鄒嘉來認為：“弼德院者，為君上最高顧問之機關(guān)，雖無行政之權(quán)，而其輔弼之責(zé)，不亞于內(nèi)閣”。②外務(wù)部尚書會辦大臣鄒嘉來呈酌議內(nèi)閣官制弼德院官制說帖，中國歷史第一檔案館檔案，檔號：04-01-02-0014-012。大學(xué)士世續(xù)指出：“弼德院之設(shè)，實與內(nèi)閣并立，同為憲法上最要機關(guān)，蓋一以?；适抑饑溃粍t鞏固國家之基礎(chǔ)?！雹鄞髮W(xué)士世續(xù)議弼德院官制草案說帖，中國歷史第一檔案館檔案，檔號：09-01-03-0040-034。

（二）實際地位被制度設(shè)計所弱化

雖然在名義上，弼德院被給予了極其隆崇的地位，但在具體的制度設(shè)計上，尤其是“國務(wù)大臣兼任顧問大臣”的規(guī)定，大大弱化了弼德院的地位與作用。安徽道監(jiān)察御史范之杰就指出，閣臣兼任弼德院顧問“窒礙”有五端：一是弼德院原本采自日本樞密院官制，然日本樞密院議長可列內(nèi)閣、內(nèi)閣大臣卻不得列樞密院，而中國之制與古代及現(xiàn)今各國之制均不相符。二是弼德院是憲法上設(shè)定的機關(guān)，顧問大臣作為皇帝之股肱，其任職應(yīng)相對穩(wěn)定，而兼任之顧問大臣隨內(nèi)閣之進退，范之杰擔(dān)心：若日后議會制成，倘內(nèi)閣被罷免，勢必影響兼任顧問大臣在弼德院的任職。三是顧問大臣額設(shè)32 人，而以國務(wù)大臣、宗人府、內(nèi)務(wù)府大臣兼任者達16人，因此，若議事時，兼任顧問大臣勢必占據(jù)主導(dǎo)。四是國務(wù)大臣在內(nèi)閣時以閣臣身份向皇帝匯報事項，而再以弼德院顧問大臣身份向皇帝負責(zé)，似重復(fù)性工作，“殆成虛文、無濟實事，且占定額、以蔽賢路”。五是以國務(wù)大臣兼任顧問大臣，在實際運行中便會出現(xiàn)“自議之而自行之”，即行政與監(jiān)督合為一體。范之杰強調(diào)，這種國務(wù)大臣兼顧問大臣的混合制度，比行政兼司法、司法兼立法、軍事兼行政為害更甚。［1］584-586

掌新疆道監(jiān)察御史陳善同也指出：“國務(wù)大臣布化于廟堂之上，顧問大臣運籌于帷幄之中”“各任其職、兩不相涉”，而皇帝可“垂裳端拱”“張弛隨時、指揮如意”，然今弼德院“舍精神而求之于形跡，是所謂買櫝還珠”。對于“顧問大臣兼任顧問大臣”，陳善同直指要害，他說：“各國務(wù)大臣于職權(quán)以外，均可以無所不預(yù)、無所不攬，而宮廷密勿之地不免隱受遙制”，若大臣更以利以心腹耳目之便，則直接危害君上大權(quán)。況且，不僅兼任顧問大臣，連弼德院參議、秘書等官的任命，內(nèi)閣都參預(yù)其中。［1］588-589

兩位御史的疑慮與擔(dān)憂確實不無道理。按照弼德院會議議事規(guī)則，議決以多數(shù)票為原則，兼任顧問大臣占總?cè)藬?shù)的一半，亦有表決權(quán)，倘專任顧問大臣稍有缺席或附和于國務(wù)大臣，則兼任顧問大臣在弼德院內(nèi)必占主導(dǎo)地位。這樣，弼德院的決議顯然會成為責(zé)任內(nèi)閣的決議，被監(jiān)督者同時成了監(jiān)督者，國家政策的合法性會出現(xiàn)問題，弼德院會淪為擺設(shè)，最終皇權(quán)也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

因此，范之杰建議將額設(shè)32 名顧問大臣定為專任；國務(wù)大臣、宗人府、內(nèi)務(wù)府大臣之兼任定為額外，并取消其議決權(quán)。［1］584-586陸軍部也建議，將專任顧問大臣的人數(shù)再增加4名。④陸軍部議弼德院官制草案并按語修正，中國歷史第一檔案館檔案，檔號：09-01-03-0040-031。

四、弼德院設(shè)立的本質(zhì)體現(xiàn)了清末皇權(quán)與相權(quán)之博弈

中國封建社會，皇權(quán)與相權(quán)是一對較為特殊的矛盾。時而相權(quán)僭越皇權(quán)，如張居正任內(nèi)閣首輔時；時而君權(quán)完全取代相權(quán)，如朱元璋誅殺胡惟庸后，自兼宰相。至清代時，雍正皇帝設(shè)立軍機處，中國歷史上皇權(quán)的高度集中達到了頂點。

清末，皇權(quán)日漸式微，庚子年間的“東南互?！北闶抢C。而袁世凱北洋勢力的崛起，則為清末相權(quán)、皇權(quán)之爭埋下了伏筆。如前文所述，自清廷準備仿行憲政之時，袁世凱等人就目標(biāo)直指責(zé)任內(nèi)閣，作為一種掩飾，樞密院、集賢院被提了出來。對于袁世凱等人的企圖，慈禧心中早有考量：總理大臣之地位與古代丞相相仿，合并軍機處、內(nèi)閣為責(zé)任內(nèi)閣，有架空皇權(quán)之勢，這豈非歷史上相權(quán)虢奪君權(quán)的重演？因此，在慈禧有生之年，成立責(zé)任內(nèi)閣是不被允許的。

慈禧與光緒去世后，載灃成為監(jiān)國攝政王，袁世凱的一切軍政權(quán)力被剝奪。看起來，相權(quán)侵奪皇權(quán)的最大潛在因素已被清除，因此，當(dāng)朝野內(nèi)外再次倡設(shè)責(zé)任內(nèi)閣時，便也能通過。同時，按照立憲政體的總體設(shè)計，“弼德院則為皇上顧問國務(wù)之地，必與內(nèi)閣權(quán)勢相等，方不至有偏重之患”，①內(nèi)閣及弼德院等官制草案說帖，中國歷史第一檔案館檔案，檔號：04-01-02-0014-008。因此，弼德院名義上的隆崇地位也被強調(diào)。

當(dāng)責(zé)任內(nèi)閣成立時，13 名閣員中，滿族達9人，皇族成員竟占7人，一時間輿論嘩然，時人諷之為“皇族內(nèi)閣”。誠然，“皇族內(nèi)閣”體現(xiàn)了滿族親貴為壟斷權(quán)力的無所不用其極。但從“皇族內(nèi)閣”的炙手可熱中，我們可以看出，慈禧去世后，由于載灃的威信、能力大為遜色，皇權(quán)開始分解，并向責(zé)任內(nèi)閣下移。雖然這是滿族親貴的內(nèi)部矛盾，但毫無疑問，皇權(quán)向相權(quán)進行了妥協(xié)與讓渡。因此，當(dāng)責(zé)任內(nèi)閣再次成為清廷最高層權(quán)力博弈的中心時，弼德院的地位就自然被弱化，關(guān)于弼德院制度設(shè)計上存在的內(nèi)在矛盾，也就可以理解了。

本文認為，在清末“預(yù)備立憲”的整個過程中，有兩個矛盾始終貫穿其中，并影響著責(zé)任內(nèi)閣和弼德院地位、角色的變化。一是清廷與社會民眾之間的矛盾。清廷擔(dān)心立憲后，會導(dǎo)致君權(quán)旁落，便預(yù)先通過制度設(shè)計來防止君權(quán)式微。二是清廷內(nèi)部各派系關(guān)于最高權(quán)力分配的矛盾。設(shè)立弼德院的初衷本為鉗制責(zé)任內(nèi)閣，而當(dāng)清廷高層將搏爭的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)向責(zé)任內(nèi)閣后，弼德院便最終淪為了責(zé)任內(nèi)閣的附屬物或從屬機構(gòu)。