同意原則在國際法院咨詢程序中的地位再考*

葉 強

(中國南海研究院 北京分院，北京 100020)

一、引論

2019年2月25日，國際法院(ICJ，以下簡稱“法院”)就“1965年査戈斯群島從毛里求斯分離的法律后果”問題發(fā)表咨詢意見(以下簡稱“査戈斯咨詢案”)，(1)Legal Consequences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in 1965. Available at: https://www.icj-cij.org/en/case/169.決定“法院對本案擁有管轄權且應當發(fā)表咨詢意見”；認定“毛里求斯的非殖民化過程尚未完成”，“英國有義務盡快終止對查戈斯群島的行政管轄”。(2)Advisory Opinion (25 February 2019), Legal Consequences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in 1965, pp. 43, 44; para. 183. Available at: https://www.icj-cij.org/files/case-related/169/169-20190225-01-00-EN.pdf.

英國反對法院就本案行使咨詢管轄權，理由是本案涉及英國和毛里求斯兩國間圍繞査戈斯群島領土主權而存在的一項爭端：由于法院對本案咨詢問題的回答等同于對該爭端的裁判，因此在未獲得爭端方同意的情況下，法院發(fā)表咨詢意見將損害其司法適當性(judicial propriety)，(3)Written Statement of the United Kingdom (27 February 2018), p. 116; paras. 7.20, 7.21. available at: https://www.icj-cij.org/files/case-related/169/169-20180215-WRI-01-00-EN.pdf.從而應當構成法院拒絕發(fā)表咨詢意見的決定性因素(compelling reason)。英國承認，國際法院的咨詢管轄權與訴訟管轄權在性質(zhì)上是不同的，爭端的存在以及國家同意的缺失并不必然導致法院拒絕發(fā)表咨詢意見。但是，正如法院在多個咨詢案中所強調(diào)的，如果法院發(fā)表咨詢意見將導致對自身司法適當性的損害，法院則應當行使

裁量權(discretion)拒絕發(fā)表咨詢意見。(4)Ibid, pp. 103, 104; paras. 7.7-7.11.英國指出，《國際法院規(guī)約》(以下簡稱“《法院規(guī)約》”)第65條第(1)款的目的，絕非在于當法院無法為某項爭端確立訴訟管轄權從而作出判決的情況下，為爭端方創(chuàng)設出一種“不具拘束力的剩余爭端解決途徑”(a form of residual, non-binding dispute settlement mechanism)。(5)Ibid, pp. 103, 104; para. 7.9.

中國也參與了本案的書面程序，向法院提交了意見。一方面，中國堅定支持聯(lián)合國主導的非殖民化進程，充分理解和支持毛里求斯在非殖民化問題上的正當、合理訴求。另一方面，中方也明確指出，由于本案涉及英、毛兩國關于査戈斯群島領土的主權爭議，國際法院咨詢程序不能違背當事國同意原則，希望法院在處理此案過程中，對于純屬國家間爭端的事項，繼續(xù)維護和適用該原則，并且呼吁有關國家繼續(xù)通過雙邊談判解決查戈斯群島爭端。(6)See: Written Statement of the People's Republic of China (1 March 2018), available at: https://www.icj-cij.org/files/case-related/169/169-20180301-WRI-03-00-EN.pdf.

英國在本案中反對法院發(fā)表咨詢意見的直接后果是，其并未按照聯(lián)合國大會根據(jù)法院上述咨詢意見于2019年5月22日作出的要求“英國行政當局六個月內(nèi)無條件撤出査戈斯群島”的決議(GA/12146)所規(guī)定的期限，即于同年11月22日前，將查戈斯群島的行政管轄權歸還毛里求斯。(7)See: "General Assembly Welcomes International Court of Justice Opinion on Chagos Archipelago, Adopts Text Calling for Mauritius' Complete Decolonization", The United Nations website, available at: https://www.un.org/press/en/2019/ga12146.doc.htm.盡管國際法院就本案發(fā)表的咨詢意見以及聯(lián)合國大會決議均沒有法律拘束力，但作為聯(lián)合國創(chuàng)始會員國及安理會常任理事國的英國漠視法院咨詢意見及據(jù)此作出的聯(lián)大決議的態(tài)度，無疑又一次對法院司法權威和聯(lián)合國機構職能造成了損害。

縱觀國際法院發(fā)表咨詢意見的歷史，正如同第三方機構裁判國際爭端的歷史一樣，有關爭端當事方是否認可法院對案件的管轄權，決定了咨詢意見得到落實的實際效果。然而，無論有關國家對于法院是否應當發(fā)表咨詢意見的政治分歧和法律爭論有多大，與其前身常設國際法院(PCIJ，以下簡稱“常設法院”)不同的是，國際法院從未以缺少“當事國同意”為由拒絕發(fā)表咨詢意見。[1]顯然，當事國的同意在涉及未決爭端(existing dispute)的咨詢程序中到底處于何種地位，是值得進一步探討和反思的。

二、國際爭端的第三方裁判與同意原則

國家的同意(State consent)或同意原則(principle of consent)被公認為國際法的基礎。這一原則意味著，除了極為有限的例外，(8)典型的例外是“強行法”規(guī)范。See: Louis Henkin, International Law: Politics, Values and Functions, Academy of International Law, Offprint from the Collected Courses Volume 216 (1989-IV), Dordrecht, Boston, London: Martinus Nijhoff. pp. 59-61.國際法規(guī)范僅僅對同意接受它約束的國家形成法律拘束力。(9)Louis Henkin, International Law: Politics, Values and Functions, Academy of International Law, Offprint from the Collected Courses Volume 216 (1989-IV), Dordrecht, Boston, London: Martinus Nijhoff. p. 46.

同意原則更是現(xiàn)代國際司法和仲裁的一般原則，是裁判管轄權的基礎。[2](P94-95)在“馬弗羅馬蒂斯巴勒斯坦特許權案”中，(10)The Mavrommatis Palestine Concessions (August 30, 1924), PCIJ Series A, No. 2.常設國際法院明確指出：“法院必須牢記自身的管轄權是有限的，這種管轄權始終是以被告的同意為基礎，并且僅限于獲得同意的范圍之內(nèi)”。(11)Ibid, p. 16.在“霍茹夫工廠案”中，(12)Case concerning the Factory at Chorzów (Jurisdiction), Judgment of 26 July 1927, PCIJ Series A, No. 9.常設國際法院指出：“法院的管轄權始終是有限的，它僅僅存在于國家所接受的范圍內(nèi)”；因此，“在確定管轄權是否存在時，法院要做的通常都是尋找當事方是否具有將管轄權賦予法院的意圖”。(13)Ibid, p. 32.國際法院在“邊境武裝沖突案”中重述了常設國際法院在“霍茹夫工廠案”中的觀點，并再次確認了該原則。(14)Case concerning Border and Transborder Armed Actions (Nicaragua v. Honduras), Jurisdiction of the Court and Admissibility of the Application, Judgment of 20 December 1988, I.C.J. Reports 1988, p. 76, para. 16.

國際裁判的“任擇性強制管轄權”同樣受制于同意原則。在國際法院時期，國家可以依據(jù)《法院規(guī)約》第36條第(2)款的規(guī)定作出單方聲明，承諾與其他作出同樣聲明的國家間的一切法律爭端均賦予法院管轄權。這一制度延續(xù)了《常設國際法院規(guī)約》(以下簡稱“《常設法院規(guī)約》”)及其議定書所創(chuàng)設的“任擇性強制管轄”。關于國家所作此種單方聲明的性質(zhì)，國際法學界存在不同看法，主要包括單方承諾說、與法院之間的合意說、多邊合意說、雙邊合意說等。[2](P123-127)但無論按照以上哪種學說，國家賦予法院“強制管轄”顯然都未脫離其自愿同意，均是以“任擇”為基礎的。

值得注意的是，在常設國際法院確立“任擇性強制管轄”前，國際聯(lián)盟(以下簡稱“國聯(lián)”)行政院根據(jù)《國聯(lián)盟約》第14條于1920年通過決議成立“法學家咨詢委員會”(以下簡稱“咨詢委員會”)負責擬定“常設國際法院成立計劃，并經(jīng)會員國通過”。咨詢委員會隨后制定了《常設國際法院規(guī)約草案》(以下簡稱“《草案》”)，該《草案》引入了一項對一切法律爭端確立“一般性強制管轄權”的制度。[2](P117)盡管咨詢委員會對一般性強制管轄權的確立設置了兩項條件，即“窮盡外交手段”和“不存在提交其他爭端解決程序的合意”(《草案》第33條)，但該《草案》一提交至國聯(lián)行政院，即招致大國強烈批評和反對。行政院隨即對一般性強制管轄權條款進行了修改，指出常設法院的管轄權必須以《國聯(lián)盟約》第12條至第14條為依據(jù)，從而確立了通過“特別協(xié)定”或“任擇條款”為依據(jù)的、以當事國同意為基礎的管轄權原則。經(jīng)修改的《草案》被提交國聯(lián)第一屆大會審議后遂以全體一致通過。(15)“國際法院規(guī)約”, United Nations Audiovisual Library of International Law, available at: https://legal.un.org/avl/pdf/ha/sicj/sicj_ph_c.pdf.

1945年，美國在華盛頓召集“聯(lián)合國法學家委員會”(以下簡稱“法學家委員會”)，委托44個國家的代表負責起草《國際法院規(guī)約草案》(以下簡稱“《規(guī)約草案》”)時，關于為法院確立一般性強制管轄權的問題被再次提出。大多數(shù)中小國家支持一般性強制管轄權的確立；但是，美國、英國、蘇聯(lián)等大國依舊主張沿用《常設法院規(guī)約》中的“任擇條款”方式。[2](P121)鑒于意見對立，法學家委員會決定將這一問題交給舊金山會議作出決定。最終，少數(shù)大國的意見逼垮了多數(shù)中小國家的主張，這與國聯(lián)時代的歷史驚人相似。正如杉原高嶺教授所觀察到的：“中小國家憑自己的直觀認識看到了不反映力量對比的法律方法的有效性；而大國卻憑借自己的經(jīng)驗知道用政治交易解決爭端的益處。這種認識上的背道而馳絕非輕易能夠解除”。[2](P122)無論締約過程及各種政治意圖如何，《常設法院規(guī)約》第36條的直接和顯而易見的效果就是，絕沒有因聯(lián)合國會員國接受《常設法學規(guī)約》而導致其接受法院的強制管轄權。對此，國際法院在“1955年空難案”中明確承認：“《常設法院規(guī)約》第36條……并未將法院強制管轄權視為參加《常設法院規(guī)約》的直接效果”。(16)Case Concerning the Aerial Incident of 27 July 1955 (Israel v. Bulgaria), Preliminary Objections, Judgment of 26 May 1959, I.C. J. Reports I959, p.145.

杉原高嶺教授則進一步指出，這一條款表明了在聯(lián)合國時代，作為聯(lián)合國主要司法機關的國際法院的應有職能。[2](P123)如果說得更明確一些，就是法院必須始終牢記其受限的管轄權，這是由其屬于聯(lián)合國司法機關這一身份所決定的：從根本上說，聯(lián)合國并非高于主權國家的國際組織——恰恰相反，聯(lián)合國的任何職能都是經(jīng)主權國家的同意與合意所賦予的。

三、咨詢管轄權與同意原則

(一)常設國際法院時期的制度起源與先例

1920年以前，國際司法裁判的管轄方式都是從國內(nèi)司法的訴訟方式演化而來。1921年常設國際法院的建立使一種新的管轄權方式引入國際司法機構，即咨詢管轄權。(17)《國際聯(lián)盟盟約》(The Covenant of the League of Nations)第14條對此項管轄權作了規(guī)定。Article14: "The Council shall formulate and submit to the Members of the League for adoption plans for the establishment of a Permanent Court of International Justice. The Court shall be competent to hear and determine any dispute of an international character which the parties thereto submit to it. The Court may also give an advisory opinion upon any dispute or question referred to it by the Council or by the Assembly. […]" available at: http://www.icj-cij.org/documents/index.php?p1=4&p2=1&p3=0.

咨詢管轄權也并非常設法院的創(chuàng)造，而是早已存在于一些國家的國內(nèi)司法系統(tǒng)中。(18)Mahasen M. Aljaghoub, The Advisory Function of the International Court of Justice 1946-2005, Verlag, Berlin, Heidelberg: Springer (2006), p. 15.司法機構的這一權能最早可以追溯至十二世紀的英格蘭法。當時，英格蘭國王可就一些重要的法律問題向法官咨詢。(19)Van Vechten Veeder, "Advisory Opinions of the Judges of England", 13 Harvard Law Review, p358. See also: Mahasen M. Aljaghoub, The Advisory Function of the International Court of Justice 1946-2005, Verlag, Berlin, Heidelberg: Springer (2006), p. 14.或許正是由于這一國內(nèi)法傳統(tǒng)，確立常設國際法院咨詢管轄權的《國聯(lián)盟約》第14條也是由英國倡導而在1919年國聯(lián)設立委員會上被采納的。

通過對《國聯(lián)盟約》締約歷史及文本的解釋來看，常設法院依據(jù)咨詢管轄權發(fā)表咨詢意見，在當時是被視為一種解決國際爭端的手段。根據(jù)英國代表的備忘錄，國聯(lián)行政院和大會擁有向常設國際法院請求咨詢意見的權力被認為是“對解決某些爭端來說必不可少”；而法院的意見“未經(jīng)行政院或大會的承認就不具有拘束力”，“因此并不是要導入強制性裁判的原則”。[2](P327-328)一方面，常設國際法院咨詢管轄的范圍涉及國際爭端；另一方面，避免將法院發(fā)表咨詢意見等同于未經(jīng)當事國同意情況下將爭端提交強制性裁判，是制度設計者特別加以考慮的原則。

以上締約目的也充分體現(xiàn)在《國聯(lián)盟約》、《常設法院規(guī)約》和《常設法院規(guī)則》的有關法律條款中?！秶?lián)盟約》第14條被置于“爭端解決”部分，規(guī)定常設國際法院能夠?qū)?lián)行政院以及大會請求咨詢的“一切爭端或問題”提供咨詢意見。依照上述條款，常設國際法院在咨詢程序中應區(qū)分兩種咨詢意見，一是就“一項爭端”發(fā)表咨詢意見，二是就“一個問題”發(fā)表咨詢意見。常設國際法院也認為，有關國家在涉及爭端的咨詢案中所處的地位不應等同于它們在涉及一般法律問題的咨詢案中所處的地位，從而有必要將咨詢意見作出以上劃分。1922年的《常設法院規(guī)則》相應地對發(fā)表咨詢意見的程序作出規(guī)定。(20)"It was not until a paragraph had been added in 1927 to what was then Article 71 of the Rules that the appointment of judges ad hoc was permitted when an advisory opinion had been sought on a question relating to an existing dispute between two or more States. And only in 1929, when the Statute was amended, was the further step taken of adopting Article 68, still in force, whereby the Court may in advisory proceedings be guided by the provisions of the Statute which apply in contentious cases". See: Separate Opinion of Judge De Castro, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), pp. 171, 172.在涉及未決爭端的案件中，有關國家被賦予指定專案法官(judge ad hoc)等權利，從而與訴訟案件所適用的規(guī)則相同。

在1931年“波蘭軍艦在但澤港通行權問題的咨詢意見案”中，法院認為本案的咨詢請求涉及一個存在于但澤自由市和波蘭之間的、《法院規(guī)則》第71條第2款意義上的“未決爭端”。由于法院的法官席位中有一名波蘭籍法官，因此法院請但澤自由市為本案的審理指定一名專案法官。(21)Access to, or Anchorage in, Port of Danzig, of Polish War Vessels, Advisory Opinion, 1931 P.C.I.J. (ser. A/B) No. 43 (Dec. 11), p. 131.

對咨詢意見的這種劃分最終在1936年生效的《常設法院規(guī)約》第四章“咨詢意見”(Chapter IV Advisory Opinions)中加以確認。(22)Statute and Rules of Court, PCIJ Series D. No.1, Fourth Edition, available at: https://www.icj-cij.org/en/pcij-series-d.依照該條款，在法院咨詢程序中，如果請求法院發(fā)表咨詢意見的問題涉及兩個或兩個以上國聯(lián)會員國之間或非會員國之間存在的一項爭端，法院應予適用《常設法院規(guī)約》第31條以及《常設法院規(guī)則》有關該條適用的規(guī)定。

由于常設國際法院的咨詢意見可以涉及國家間的未決的爭端，咨詢管轄權可以作為解決爭端的手段，因此，法院把此類咨詢程序等同于訴訟程序：除了在立法上作出上述制度性保障，法院還在司法實踐中確立了“同意原則”。

咨詢案件中適用同意原則源自1923年的“東卡累利亞案”。(23)Status of Eastern Carelia, Advisory Opinion of 23 Jully 1923, PCIJ Series B, No.5.在該案中，常設法院指出：未得到一國同意，該國不得被強迫將其與他國之間的爭端提交調(diào)停、仲裁或者任何其他和平解決爭端的方式，這是國際法中一項早已確立的原則。而關于同意的作出方式，常設法院進一步指出：“這樣的同意表示可以通過自愿的、一次性的方式作出，另一方面，也可以在現(xiàn)存義務之外的特定場合作出。第一種方式適用于已經(jīng)接受盟約的國聯(lián)會員國，他們有義務依照盟約通過和平方式解決爭端。對非國聯(lián)會員國的國家而言，情況則完全不同：他們不受盟約的約束。因此，依照盟約規(guī)定的方式，他們與一個國聯(lián)會員國之間的爭端若被提交法院解決，其前提是他們的同意。與此相反，蘇聯(lián)已經(jīng)在幾個場合中清楚地宣布其不接受國聯(lián)對它與芬蘭之間爭端進行調(diào)停。蘇聯(lián)對國聯(lián)行政院所建議的措施的反對和拒絕在其接到申請咨詢意見的通知時即已生效。因此，法院認為不能對這類爭端發(fā)表咨詢意見。”(24)Ibid, pp.27, 28.

顯然，根據(jù)法院的論述，可以作出以下兩方面理解。首先，就國聯(lián)會員國而言，因他們自愿接受《國聯(lián)盟約》約束，就等同于“事先概括性同意”常設法院的咨詢管轄權，包括對會員國作為當事方的國際爭端發(fā)表咨詢意見的管轄權——因為這是《國聯(lián)盟約》第14條所明確載明的義務。其次，就非國聯(lián)會員國而言，因他們并未接受《國聯(lián)盟約》約束，則并未對法院的咨詢管轄權作出“事先概括性同意”——因此，在未獲得非會員國同意的情況下，常設法院不得對其作為當事一方的案件行使咨詢管轄權。

常設法院在本案中的以上觀點被視為“東卡累利亞原則”。常設國際法院在后續(xù)的咨詢案中均沿用了這一原則。國聯(lián)行政院在申請常設法院發(fā)表咨詢意見前，甚至均會征得會員國的同意。

在1925年“洛桑條約的解釋問題”案中，土耳其以本案屬于政治問題為由對國聯(lián)行政院申請常設法院發(fā)表咨詢意見表示反對。土耳其外交部長于1925年10月8日致信常設法院書記官長稱：行政院向法院提交的咨詢請求的問題具有完全政治屬性(distinctly political character)，不能形成一個法律解釋的主題事項，因此沒有必要在常設法院特別會議上對上述問題進行審議。(25)Article 3, Paragraph 2, of the Treaty of Lausanne (Frontier between Turkey and Iraq), Advisory Opinion, 1925 P.C.I.J. (ser. B) No. 12 (Nov.21), pp. 8, 9.值得注意的是，此時土耳其尚未加入國聯(lián)，不是國聯(lián)會員國。然而，常設法院并未據(jù)此認定對案件不具備管轄權。表面上看，常設法院似乎偏離了東卡累利亞原則。但是，本案中土耳其與東卡累利亞案中蘇聯(lián)的情況存在一個重要區(qū)別，即土耳其已經(jīng)通過條約明確授權國聯(lián)在解決其與英國爭端時發(fā)揮作用，并且一直參與國聯(lián)行政院的相關程序，因此，可以視為對常設法院的管轄權作出了同意。

“同意原則”在咨詢案件中的適用極大地消除了國際社會對常設國際法院咨詢管轄權的擔憂。該原則確立后，國聯(lián)行政院如果就有關國聯(lián)會員國之間的爭端申請常設法院發(fā)表咨詢意見，必須先確保得到了所涉國家的同意，或者至少要保證各爭端國不會反對參加咨詢案件的審理。

(二)國際法院咨詢管轄權與“未決爭端”

《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱“《憲章》”)第96條和《法院規(guī)約》第65條對國際法院的咨詢管轄權作出了規(guī)定。(26)1946年，國際法院以稍作修改的《國聯(lián)盟約》為基礎繼承了常設國際法院的咨詢管轄權?！堵?lián)合國憲章》(The Charter of the United Nations)第96條和《國際法院規(guī)約》(Statute of the International Court of Justice)第65條規(guī)定了國際法院發(fā)表咨詢意見的職能。The Charter of the United Nations, Article 96: "1.The General Assembly or the Security Council may request the International Court of Justice to give an advisory opinion on any legal question. 2.Other organs of the United Nations and specialized agencies, which may at any time be so authorized by the General Assembly, may also request advisory opinions of the Court on legal questions arising within the scope of their activities. […]"Statute of the International Court of Justice, Article 65: "1. The Court may give an advisory opinion on any legal question at the request of whatever body may be authorized by or in accordance with the Charter of the United Nations to make such a request. 2. Questions upon which the advisory opinion of the Court is asked shall be laid before the Court by means of a written request containing an exact statement of the question upon which an opinion is required, and accompanied by all documents likely to throw light upon the question. […]" available at: http://www.icj-cij.org/documents/index.php?p1=4&p2=1&p3=0.值得注意的是，《憲章》和《法院規(guī)約》在分別繼承《國聯(lián)盟約》和《常設法院規(guī)約》條款時所作出的極為有限的修改中，最為明顯的一點是以“法律問題”(legal question)這一術語代替了“爭端和問題”的措辭。

從字面上看，《憲章》和《法院規(guī)約》似乎大幅縮小了國際法院發(fā)表咨詢意見的范圍：不僅刪去了“爭端”，還把“問題”限于“法律問題”。(27)一種觀點認為，“法律問題”暗示了“政治問題”應排除在發(fā)表咨詢意見的范圍之外。See: The Statute of the International Court of Justice: A Commentary, Edited by Andreas Zimmermann, Christian Tomuschat and Karin Oellers-Frahm, Assistant Editors: Christian J. Tams and Tobias Thienel, Oxford: Oxford University Press, p. 1405.但是，實踐表明，在法院看來，《憲章》和《法院規(guī)約》中規(guī)制法院咨詢管轄權的條款既沒有禁止法院就國家間的未決爭端發(fā)表咨詢意見，也沒有禁止法院就政治問題發(fā)表咨詢意見，只要該問題存在某種法律側(cè)面。(28)Ibid, See also: The Charter of the United Nations: A Commentary (2nd Edition), Volume II, Edited by Bruno Simma in collaboration with Hermann Moslert, Albrecht Randelzhofer, Christian Tomuschat and Rudiger Wolfrum, Assistant editors: Andreas Paulus and Eleni Chaitidou, Oxford: Oxford University Press (2002), p. 1181.

與其前身常設國際法院的做法相同，國際法院在1946年的《法院規(guī)則》中沿用了兩類咨詢意見的劃分：依照《法院規(guī)則》第83條，如果一項咨詢請求涉及兩個或兩個以上國家間的未決爭端，《法院規(guī)約》第31條(29)Article 31:(1)Judges of the nationality of each of the parties shall retain their right to sit in the case before the Court. (2)If the Court includes upon the Bench a judge of the nationality of one of the parties, any other party may choose a person to sit as judge. Such person shall be chosen preferably from among those persons who have been nominated as candidates as provided in Articles 4 and 5. (3)If the Court includes upon the Bench no judge of the nationality of the parties, each of these parties may proceed to choose a judge as provided in paragraph 2 of this Article.以及《法院規(guī)則》中有關適用該條的規(guī)定應予適用；(30)1978年修訂后的法院規(guī)則第102條。相反，對于不屬于此類的咨詢意見，《法院規(guī)約》第31條則不適用。這種區(qū)分等同于對《憲章》第96條與《國聯(lián)盟約》第14條之間的明顯措辭區(qū)別未作任何回應。

同時值得注意的是，根據(jù)《憲章》第36條第(3)款，國家間爭端在原則上應該作為訴訟案件處理。(31)Article 36: "[…] 3. In making recommendations under this Article the Security Council should also take into consideration that legal disputes should as a general rule be referred by the parties to the International Court of Justice in accordance with the provisions of the Statute of the Court."而依照《憲章》第36條，作為訴訟案件處理的國家間爭端，法院管轄權的基礎是國家的同意。因此，如果法院通過行使咨詢管轄權處理國家間爭端的同時卻不需要當事國的同意，即使咨詢意見通常僅具有建議性質(zhì)而不具備法律拘束力，在缺失當事國同意的情況下，提出管轄權抗辯的國家通常不會自愿履行根據(jù)該咨詢意見作出的聯(lián)合國決議。這不僅可能導致法院喪失司法權威，也會損及聯(lián)合國在國際事務中的公信力。

為避免這種情況的出現(xiàn)，國際法院在實踐中通過行使裁量權的方式來審查發(fā)表咨詢意見是否會影響其作為司法機構的司法適當性。(32)Supra note 39, The Charter of the United Nations: A Commentary (2nd Edition), Volume II, p. 1181. See also: supra note 38, The Statute of the International Court of Justice: A Commentary, p.1411.[1]法院裁量權的依據(jù)是《法院規(guī)約》第65條第(1)款所采用的“可以(may)發(fā)表咨詢意見”這一表述。該表述也是繼承了常設國際法院的制度?！冻ＴO法院規(guī)約》第68條規(guī)定，法院在行使咨詢職能時，在其認為可以適用的條款范圍內(nèi)，應該接受適用于訴訟案件的條款指導。因此，《國聯(lián)盟約》第14條暗含的法院咨詢職能的裁量權就不僅包括法院有權決定是否發(fā)表咨詢意見，也包括法院在咨詢程序的任何特定階段有權決定其遵守何種程序的廣泛裁量權。對國際法院來說，這種裁量權本質(zhì)上就是適用程序的自由。

(三)“未決爭端”的存在與“同意原則”的適用

與常設法院論述的“東卡累利亞原則”中的第一方面相同，國際法院也認為，只要是聯(lián)合國會員國，接受了《聯(lián)合國憲章》，就等于事先概括性同意了法院的咨詢管轄權。然而，對于這種“同意”是否涵蓋了當事國就所涉未決爭端同意法院發(fā)表咨詢意見，國際法院在對具體案件的處理上有所差異。

在1970年“納米比亞案”中，(33)Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion of 21 June 1971, I.C.J. Reports 1971, p. 16, available at: https://www.icj-cij.org/files/case-related/53/053-19710621-ADV-01-00-EN.pdf.安理會向法院提交咨詢問題的主題事項不僅涉及非洲數(shù)國同南非之間就納米比亞法律地位及南非托管合法性問題的爭端，而且這一爭端已經(jīng)由國際法院通過訴訟案件作出了判決。在1966年兩個“西南非洲案”中，(34)South West Africa (Ethiopia v. South Africa; Liberia v. South Africa), Preliminary Objections, Judgment of 21 December 1962, I.C. J. Report, 1962, p. 319, available at: https://www.icj-cij.org/files/case-related/46/046-19621221-JUD-01-00-EN.pdf國際法院對上述爭端進行審理后認為，原告在所提爭端上不具法律利益(legal right or interest)，從而在事實上宣告南非勝訴。這一判決被認為是對聯(lián)合國推進西南非洲非殖民化進程的巨大沖擊。聯(lián)大和安理會多次就西南非洲非殖民化進程通過決議，決定終止對西南非洲的托管，同時要求南非結(jié)束在西南非洲的統(tǒng)治。但南非對此一貫置若罔聞。鑒此，安理會通過第284(1970)號決議，請求國際法院就南非無視安理會第276(1970)號決議、繼續(xù)占領納米比亞的法律后果問題發(fā)表咨詢意見。(35)Supra note 44, p. 17.

南非援引“東卡累利亞案”咨詢意見，認為本案中存在著南非同其他國家之間的未決爭端，因此，法院若對本案發(fā)表咨詢意見將損害其司法適當性。(36)Ibid, p. 23, paras. 27-30.

然而法院認為，與“東卡累利亞案”中蘇聯(lián)不是國聯(lián)會員國的情況不同，南非是聯(lián)合國會員國，因此受《憲章》第96條約束。與此同時，法院認定本案咨詢意見的請求并不是為了解決國家間的法律爭端。(37)Ibid, p. 23, para. 32.由于法院認為本案與國家間未決爭端無關，因此都沒有同意南非根據(jù)《法院規(guī)則》第83條指定專案法官的請求。(38)Ibid, pp. 24, 25, para. 35.

顯然，在本案中，國際法院極力避免承認咨詢意見涉及未決爭端。但法院僅僅指出咨詢意見的目的并非解決爭端，卻并未考慮在事實上是否涉及爭端；法院強調(diào)《憲章》第96條的拘束力，卻并未澄清為何在措辭上刪去了“爭端”。實際上，本案咨詢意見存在著特殊背景，即法院在兩個“西南非洲案”判決作出后飽受批評，被認為是“在客觀上維護了南非在西南非洲的種族隔離制度”，而聯(lián)大的系列決議在事實上“否決”了法院的判決。(39)參見“國際法院迎來70周年華誕——中國籍法官薛捍勤剖析國際法院貢獻及挑戰(zhàn)”(2016年4月18日)，聯(lián)合國新聞網(wǎng)，https://news.un.org/zh/audio/2016/04/307922.在這種情況下，可以理解法院維護其作為聯(lián)合國主要司法機關職能的迫切愿望。不過不可否認的是，法院在本咨詢案的審理程序上或存在矯枉過正之嫌。

在1975年“西撒哈拉案”中，(40)Western Sahara, Advisoty Opinion, I.C.J. Reports 1975, p. 12, available at: https://www.icj-cij.org/files/case-related/61/061-19751016-ADV-01-00-EN.pdf.法院首先承認，本案中存在一個西班牙同摩洛哥之間圍繞西撒哈拉法律地位的爭端；聯(lián)大的咨詢意見請求的主題事項也與此相關。因此，法院決定應予適用《法院規(guī)則》，認可了摩洛哥在本案中指定專案法官的權利。(41)Ibid, p. 16.這也是國際法院實踐中唯一一次根據(jù)《法院規(guī)則》允許爭端當事國在咨詢案件中指定專案法官。

這一做法反映出法院對其在“納米比亞案”中所持立場的某種修正。如果法院一味否定或忽視咨詢案中所涉國家間的未決爭端，那么其在《法院規(guī)則》第83條所作的區(qū)分也就沒有意義了。

對于涉及未決爭端的咨詢案件，法院指出，當事國同意的缺失，并不是法院在咨詢管轄權上考慮的問題，而是案件的可受理性問題。(42)Ibid, pp. 20, 21, para.21.在本案中，法院確認西班牙沒有同意將兩國間的未決爭端交由法院作為訴訟案件處理,并且反對咨詢意見請求決議所提咨詢事項。(43)Ibid, p. 23, para.28.但法院再次指出，本案和“東卡累利亞案”不具有可比性?！皷|卡累利亞案”中蘇聯(lián)不是國聯(lián)會員國,這是常設國際法院拒絕發(fā)表咨詢意見的決定性理由；而西班牙是聯(lián)合國成員國，已接受《憲章》和《法院規(guī)約》的相關規(guī)定，因此在一般意義上，西班牙已同意國際法院行使咨詢管轄權。(44)Ibid., pp.23, 24.因此，法院不能反對聯(lián)合國大會行使非殖民化職責以及為實現(xiàn)這一目標向法院請求咨詢意見。(45)Ibid., p. 24, para. 30.可見，法院在本案中已經(jīng)將聯(lián)合國會員國因接受《憲章》和《法院規(guī)約》自動理解為涉及未決爭端的咨詢案的當事國也已作出了“同意”。

在1989年“特權與豁免公約的解釋問題案”中，(46)Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1989, p. 177. available at: https://www.icj-cij.org/files/case-related/81/081-19891215-ADV-01-00-EN.pdf.針對羅馬尼亞主張的其接受《聯(lián)合國特權與豁免公約》時對法院的咨詢管轄權作出了保留，因此未經(jīng)其同意，法院不應發(fā)表咨詢意見，國際法院指出：“法院依照《憲章》第96條和《法院規(guī)約》第65條所享有的對法律問題發(fā)表咨詢意見的管轄權，使得聯(lián)合國機構可以為依法行使職權而從法院獲得指導意見。這些意見是建議性質(zhì)的，沒有拘束力。有關國家的同意并非法院發(fā)表咨詢意見的條件”。(47)Ibid, pp.188,189,para.31.

至此，法院似乎已經(jīng)不在意對涉及未決爭端的咨詢意見與涉及一般法律問題的咨詢意見進行區(qū)分。只要案件具備“法律問題”的某些因素，法院的“對事”管轄權即可成立；而提出管轄權異議的國家，只要是聯(lián)合國會員國，就意味著必然概括性地接受《憲章》第96條和《規(guī)約》第65條的規(guī)定而授權法院發(fā)表咨詢意見，從而“對人”的管轄也自動成立。不過，在法院看來，與其說咨詢案件的“對人”管轄涉及國家，不如說這種“對人”管轄針對的是《憲章》第96條列舉的聯(lián)合國機構。這也就解釋了在某些案件中即使提出管轄權異議的是非聯(lián)合國會員國，法院依舊認為不能妨礙咨詢意見的發(fā)表。

在1951年“保、匈、羅和約的解釋問題案”中，(48)Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, Advisory opinion of 30 March 1950 (first phase), I. C. J. Reports 1950, p. 65. available at: https://www.icj-cij.org/files/case-related/8/008-19500330-ADV-01-00-EN.pdf.國際法院面臨著非會員國未對聯(lián)合國大會請求咨詢意見表示同意的情況，并且部分國家對申請機關處理相關爭端的職權提出質(zhì)疑。但是法院認為這些事實均構不成發(fā)表咨詢意見的障礙。一方面，法院不承認本案涉及未決爭端：“本案的情況與常設國際法院在東卡累利亞案中面臨的情況完全不同：在東卡累利亞案中，法院之所以拒絕發(fā)表咨詢意見，是因為法院發(fā)現(xiàn)該案所提交的問題直接涉及一個實際上存在于兩國之間的懸而未決的爭端的主要方面，答復該問題實際上等同于裁判兩國之間的爭端。與此同時，這引起了一個不聽取雙方申辯就不能加以闡明的事實問題。而當前的咨詢申請只涉及和約所規(guī)定的解決程序?qū)δ承幎说目蛇m用性，得出該咨詢申請在任何方面都不觸及這些爭端的實質(zhì)方面。”(49)Ibid, p.72.

另一方面，法院暗示其在咨詢案件中并不必然適用“同意原則”：“當事國同意的抗辯是把訴訟案件和咨詢意見混為一談。就訴訟案件而言，當事國的同意是管轄基礎。然而，咨詢意見僅具有建議性質(zhì)，并沒有拘束力。任何國家，不論是否是聯(lián)合國會員國，都不能妨礙聯(lián)合國在必要時請求國際法院發(fā)表咨詢意見。國際法院的意見并不針對特定國家，而是針對那些請求咨詢意見的聯(lián)合國機構。作為聯(lián)合國主要司法機關的國際法院，通過發(fā)表咨詢意見來參與聯(lián)合國的活動。因此，在原則上，國際法院不能拒絕發(fā)表咨詢意見?！?50)Ibid, p.71.

法院以上觀點和論述基本為后續(xù)咨詢案件所堅持。國際法院對其自身在聯(lián)合國系統(tǒng)中承擔特殊職責的解釋，源于聯(lián)合國時期的國際法院與國聯(lián)時期的常設國際法院在地位上存在的重要區(qū)別。首先，就組織體系而言，聯(lián)合國的性質(zhì)與國聯(lián)有所區(qū)別，表現(xiàn)在會員國的廣泛性和對全球事務的普遍管轄權上。因此，即使是聯(lián)合國非會員國，聯(lián)合國法律文件在某些事務上也可能具有拘束力。其次，就司法機構的性質(zhì)而言，常設國際法院同國聯(lián)之間是相互獨立的國際機構，而國際法院是聯(lián)合國的主要司法機關，是聯(lián)合國體系內(nèi)的機構，對聯(lián)合國的目的和宗旨負責，行使《憲章》賦予的職能。

據(jù)此，法院在咨詢案件中進一步限制了裁量權的適用，從而在事實上形成國家同意的缺失并不減損法院對“一切爭端”所具備的咨詢管轄權。

四、結(jié)論和展望

自從常設國際法院引入咨詢管轄權，咨詢意見制度在其繼承者國際法院及其他國際司法機構中廣泛建立起來。在創(chuàng)設之初，咨詢意見的目的是為了解決國際爭端。常設國際法院通過實踐建立起一系列保障當事國同意原則得以落實的制度。國際法院建立后，盡管《憲章》和《法院規(guī)約》對關于咨詢意見的條款作出了一個明顯調(diào)整，刪去了對“一切爭端”發(fā)表咨詢意見的表述，但法院通過制定《法院規(guī)則》和司法實踐仍然清晰地表明，法院并未排除對未決爭端發(fā)表咨詢意見的可能性。另一方面，盡管法院指出其可以行使裁量權，拒絕對缺少當事國同意從而對法院司法適當性構成損害的涉及未決爭端的案件發(fā)表咨詢意見，但法院從未據(jù)此作出拒絕發(fā)表咨詢意見的決定。

回顧國際法院發(fā)表咨詢意見的歷史，并觀察最新的“査戈斯咨詢案”，可以發(fā)現(xiàn)，首先，法院在多個案件中傾向于不承認咨詢請求涉及未決爭端；其次，即使涉及爭端，作為聯(lián)合國會員國的當事國也已通過接受《憲章》和《法院規(guī)約》的方式事先概括性同意了法院發(fā)表咨詢意見；最后，即使不考慮以上兩點，作為聯(lián)合國主要司法機關的國際法院，其發(fā)表咨詢意見并不針對特定國家，而是針對那些請求咨詢意見的聯(lián)合國機構，因此，法院是通過發(fā)表咨詢意見來參與聯(lián)合國的活動，行使聯(lián)合國職能。據(jù)此，國際法院咨詢案件中當事國是否同意已經(jīng)不屬于決定性因素。

國際法院的實踐可能對其他國際司法機構帶來示范效果。二戰(zhàn)后隨著司法裁決在解決國際爭端中發(fā)揮日益重要的作用，不同區(qū)域性、專業(yè)性法律框架下的眾多國際司法機構相繼建立，并且有越來越多的司法機構傾向于或已經(jīng)建立了咨詢管轄制度。例如，在區(qū)域性司法機構中，歐盟法院(CJEC)依據(jù)《歐盟條約》(Treaty on the Functioning of the European Union)第五部分(Part Five: External Action by the Union)中的第218條而具有咨詢管轄權。在《歐盟條約》生效前，歐洲經(jīng)濟共同體(EEC)條約第228條也有類似的條款；此外，歐洲煤鋼聯(lián)營(ECSC)條約第95條、歐洲原子能共同體(Euratom)條約第103-105條均規(guī)定在特定條件下，歐共體法院有咨詢管轄權。東南非共同市場法院(COMESA Court of Justice)的咨詢管轄權也是相當廣泛的：COMESA首腦會議、部長理事會或者任何成員國可請求法院就對COMESA有影響的、與條約規(guī)定有關的所有法律問題提供咨詢意見。獨聯(lián)體經(jīng)濟法院(the Economic Court of the Commonwealth of Independent States)根據(jù)《獨聯(lián)體憲章》的規(guī)定，可以解釋獨聯(lián)體在經(jīng)濟事務方面的協(xié)定和法令的任何條款，其規(guī)約規(guī)定法院有權解釋獨聯(lián)體機構締結(jié)的協(xié)定和其他法令的條款，且根據(jù)該條規(guī)定，法院不僅可以在具體案件的判決中對相關規(guī)定作出解釋，而且有權應獨聯(lián)體成員國最高立法和行政機構、獨聯(lián)體國家最高經(jīng)濟和商業(yè)法院或獨聯(lián)體機構的請求發(fā)表抽象意見。在與保護人權相關的司法機構中，歐洲人權法院(ECHR)根據(jù)《歐洲人權公約》第二部分(Section II European Court of Human Rights)中第47條、第48條和第49條擁有咨詢管轄權。美洲人權法院(the Inter-American Court of Human Rights)根據(jù)《美洲人權公約》(American Convention on Human Rights)第64條擁有廣泛的咨詢管轄權：可以要求法院提供咨詢意見的主體既可以是公約的締約國，也可以是美洲國家組織的成員國，還可以是經(jīng)修訂的《美洲國家組織憲章》第十章所列的大會、常設理事會和美洲人權委員會等各種機構，它們均可就公約的解釋或有關美洲國家人權保護其他條約的解釋，要求法院提供咨詢意見；美洲國家組織的成員國還可以就其國內(nèi)法與人權保護條約等是否一致的問題要求法院提出咨詢意見，這一點類似歐盟法院的咨詢職能。法院在其工作的前十年，將其主要精力都集中于咨詢管轄的職能方面，先后就許多問題發(fā)表了一系列咨詢意見。通過這一功能，法院對統(tǒng)一美洲各國的人權法律標準起到重要作用。此外，非洲人權與民族權法院(the African Court on Human and Peoples' Rights)也具有咨詢管轄權。

值得注意的是，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea，以下簡稱《公約》)僅僅為國際海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea， ITLOS，以下簡稱“法庭”)的海底爭端分庭(Seabed Disputes Chamber)確立了咨詢管轄權。然而，法庭卻于1997年在其自行制定的《法庭規(guī)則》(Rules of Tribunal)中加入了賦予全庭咨詢管轄權的條款，即第138條。(51)Article 138: (1) The Tribunal may give an advisory opinion on a legal question if an international agreement related to the purposes of the Convention specifically provides for the submission to the Tribunal of a request for such an opinion. (2) A request for an advisory opinion shall be transmitted to the Tribunal by whatever body is authorized by or in accordance with the agreement to make the request to the Tribunal. (3) The Tribunal shall apply mutatis mutandis articles 130 to 137.該條規(guī)定，如果與《公約》目的有關的國際協(xié)議特別規(guī)定向法庭提交該咨詢意見的請求，法庭擁有發(fā)表咨詢意見的權力。2013年，法庭受理了第一件咨詢案，(52)Request for Advisory Opinion submitted by the Sub-Regional Fisheries Commission, Advisory Opinion, 2 April 2015, ITLOS Reports 2015, p. 4.并且于2015年4月2日發(fā)表咨詢意見，明確認可了自身的咨詢管轄權。(53)Ibid, pp. 17-22.

更加值得警惕的是，法庭在論述對案件的管轄權及可受理性問題時，基本是國際法院咨詢意見的“翻版”：“《法庭規(guī)則》第138條中的‘可以’(may)一詞賦予了法庭發(fā)表咨詢意見的裁量權(discretionary power)，即在法庭對某一案件的咨詢管轄權已經(jīng)具備的情況下，法庭亦有權拒絕發(fā)表咨詢意見。一般情況下，除非存在‘強有力的理由’(compelling reasons)，國際司法機構不應當拒絕發(fā)表咨詢意見”；(54)Ibid, p. 22, para. 71.“法庭是以一個獨立司法機構的身份審理本案，并無任何超越司法職能的行為?！捎谧稍円庖姏]有法律拘束力，是否獲得非締約國同意無關緊要?！卮疬@些問題有助于委員會以符合《公約》有關規(guī)定的方式行使職權?！?55)Ibid, pp. 22-23, paras. 72-77.

顯然，在擴大管轄權的強大動力下，法庭似乎并不關心其與國際法院角色和職能的差異，以及由于此種差異而導致的在咨詢案件的管轄權和可受理性方面的法理依據(jù)存在本質(zhì)不同。

正如本文開頭所觀察到的，通過訴諸咨詢意見的方式在事實上獲得法院行使一般性強制管轄權的效果，看起來仍然是當代國際關系中一些中小國家在國聯(lián)和聯(lián)合國初創(chuàng)時期所爭取失敗的、卻始終執(zhí)念的一種手段。而這種歷史執(zhí)念配合著當前國際司法機構的擴權傾向，正將大國再次推向不信任國際司法機構的邊緣。