淺談自然保護(hù)地整合優(yōu)化

巫奕奕 鄧濟(jì)川 陳凱燕

（清遠(yuǎn)市銀盞林場(chǎng)，廣東 清遠(yuǎn) 511542）

0 引言

經(jīng)過40 多年的努力，清遠(yuǎn)市已建立71 個(gè)不同類型的自然保護(hù)地，無論是保護(hù)地總面積還是保護(hù)地?cái)?shù)量均位于廣東省前列。清遠(yuǎn)市已成為廣東省堅(jiān)實(shí)的生態(tài)屏障，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境和維護(hù)國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。但受制于技術(shù)力量不強(qiáng)、管理水平不高、政策制度落實(shí)不夠等因素，存在自然保護(hù)地區(qū)劃不科學(xué)、范圍交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明等歷史遺留問題和保護(hù)與發(fā)展矛盾。

1 主要目標(biāo)

（1）根據(jù)國家、省、市的總體要求，整合優(yōu)化后各類保護(hù)區(qū)功能分區(qū)要完成“三區(qū)”向“兩區(qū)”轉(zhuǎn)變。通過整合優(yōu)化，已將各級(jí)保護(hù)區(qū)原核心區(qū)、原緩沖區(qū)轉(zhuǎn)換為核心保護(hù)區(qū)，原實(shí)驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)換為一般控制區(qū)；各類公園調(diào)整為自然公園，功能分區(qū)均轉(zhuǎn)換為一般控制區(qū)。

（2）解決現(xiàn)階段多個(gè)自然保護(hù)地區(qū)域交叉、空間重疊問題，不同類型保護(hù)地之間交叉重疊，導(dǎo)致保護(hù)地的功能定位混亂，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)自然保護(hù)地的科學(xué)管理。對(duì)生態(tài)過程聯(lián)系緊密、自然資源產(chǎn)權(quán)相同的相鄰或相連的多個(gè)自然保護(hù)地，應(yīng)打破因行政區(qū)域、資源分類設(shè)置造成的條塊割裂狀況，歸并為一個(gè)自然保護(hù)地，同一類相鄰、相連的自然保護(hù)地應(yīng)優(yōu)先歸并，保持重要生態(tài)空間的生態(tài)過程完整、物種棲息地連通，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一保護(hù)管理。如清遠(yuǎn)這次整合優(yōu)化，擬解決了全市26020.97hm2交叉重疊問題，解決了多頭管理、責(zé)權(quán)不清的問題，進(jìn)一步優(yōu)化了全市自然保護(hù)地分布格局，明確自然保護(hù)地唯一類型定位。

（3）解決自然保護(hù)地邊界不清晰，范圍和功能區(qū)界線未實(shí)地落界問題。通過自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，明確每個(gè)自然保護(hù)地矢量范圍，并落界到自然保護(hù)地矢量一張圖。解決自然保護(hù)地邊界與城鎮(zhèn)開發(fā)界線一致、在自然保護(hù)地范圍內(nèi)存在著不符合自然保護(hù)地主體功能的設(shè)施問題。將自然保護(hù)地內(nèi)部城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)域、不符合自然保護(hù)地主體功能的設(shè)施調(diào)出自然保護(hù)地范圍，同時(shí)通過科學(xué)考察評(píng)估，調(diào)入不少于調(diào)出面積、保護(hù)價(jià)值較高的區(qū)域。

（4）解決自然保護(hù)地內(nèi)連片分布的人工商品林問題。結(jié)合前期摸底調(diào)查結(jié)果，通過數(shù)據(jù)分析，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市各類保護(hù)地內(nèi)成片集體人工商品林面積約119595.00hm2，社區(qū)對(duì)人工商品林采伐的需求與保護(hù)之間的矛盾日益尖銳。如：清遠(yuǎn)滑水山市級(jí)自然保護(hù)區(qū)，境內(nèi)人工商品林面積高達(dá)積達(dá)37159.85hm2，占滑水山市級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積的73.36%，目前該保護(hù)區(qū)人工商品林的矛盾已上升為不可調(diào)和的矛盾，上訴、上訪事件時(shí)有發(fā)生。調(diào)出自然保護(hù)地內(nèi)連片分布的人工商品林地，同時(shí)調(diào)入不少于調(diào)出面積的生態(tài)公益林地。

（5）保護(hù)地與城鎮(zhèn)建成區(qū)交叉重疊。

將自然保護(hù)地內(nèi)分布的合法退出礦山區(qū)域調(diào)出自然保護(hù)地范圍，同時(shí)調(diào)入面積不少于調(diào)出面積的生態(tài)公益林地。根據(jù)國土現(xiàn)狀及調(diào)查結(jié)果，結(jié)合前期摸底調(diào)查數(shù)據(jù)，將自然保護(hù)地范圍內(nèi)分布的城鎮(zhèn)建設(shè)用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地調(diào)出自然保護(hù)地范圍，同時(shí)保證占補(bǔ)平衡。解決不符合相關(guān)要求或已被撤銷、降級(jí)的自然保護(hù)地仍在省自然保護(hù)地備案系統(tǒng)問題。根據(jù)國土三調(diào)數(shù)據(jù)、城市發(fā)展規(guī)劃數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市各類保護(hù)地中有城鎮(zhèn)建成區(qū)面積約1166.67hm2，這主要是部分保護(hù)地成立之初未對(duì)其范圍開展科學(xué)論證導(dǎo)致的邊界錯(cuò)誤，給城鎮(zhèn)發(fā)展帶了諸多限制。

（6）永久基本農(nóng)田與保護(hù)地交叉重疊，生產(chǎn)、生態(tài)空間亟需優(yōu)化。

解決自然保護(hù)地范圍內(nèi)零星塊狀或帶狀分布有基本農(nóng)田問題。結(jié)合基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，將自然保護(hù)地范圍內(nèi)分布的基本農(nóng)田調(diào)出自然保護(hù)地范圍，同時(shí)調(diào)入面積不少于調(diào)出面積的生態(tài)公益林地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市各自然保護(hù)地內(nèi)永久基本農(nóng)田面積為9372.56hm2，社區(qū)居民生產(chǎn)空間受到限制，保護(hù)與生產(chǎn)的矛盾日益變大；同時(shí)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田紅線也存在重疊，不利于“三條控制線”管理。整合優(yōu)化將進(jìn)一步優(yōu)化了生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，解決保護(hù)與發(fā)展的矛盾。

（7）進(jìn)一步理順保護(hù)地管理體制。

目前，全市自然保護(hù)地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由原農(nóng)業(yè)、環(huán)保、住建等多部門管理往林草部門管理的轉(zhuǎn)變。但由于長(zhǎng)期的多頭管理，自然保護(hù)地的管理形式、管理成效等參差不齊。通過整合，明確了管理機(jī)構(gòu)、管理級(jí)別和管理形式，落實(shí)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)地管理的實(shí)際管理權(quán)限，解決了多頭管理的問題，構(gòu)建了符合全市自然保護(hù)地發(fā)展的自然保護(hù)地管理體系。

2 整合優(yōu)化方法要求

2.1 整合優(yōu)化原則

自然保護(hù)地整合優(yōu)化以“保護(hù)面積不減少，保護(hù)強(qiáng)度不降低，保護(hù)性質(zhì)不改變”的總體要求，利用對(duì)于生態(tài)體系完整性的保護(hù)作為相應(yīng)準(zhǔn)則，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)之上，對(duì)于相連相鄰、范圍交叉以及地區(qū)重疊自然保護(hù)地進(jìn)行相應(yīng)歸并整合處理，進(jìn)而構(gòu)成了完整自然保護(hù)系統(tǒng)與空間，其中關(guān)鍵規(guī)則能夠考慮下述幾個(gè)方面：

（1）空間上重疊交叉的自然保護(hù)地需要依據(jù)山水湖草林田完整區(qū)域進(jìn)行整合，而且把周圍生態(tài)體系完整、保護(hù)價(jià)值較高的地區(qū)納入進(jìn)去，整合為自然保護(hù)地。在不能整合成自然保護(hù)地的時(shí)候，能夠整合成多自然保護(hù)區(qū)域，不過在保護(hù)強(qiáng)度以及資源稟賦方面應(yīng)當(dāng)有著突出差異，其邊界的范圍不可以是重疊交叉的。

（2）對(duì)于同一個(gè)自然區(qū)域、種類屬性相同以及生態(tài)進(jìn)程密切關(guān)聯(lián)的相連或是相鄰保護(hù)地，應(yīng)當(dāng)將由于資源分類以及行政區(qū)劃帶來?xiàng)l塊割裂問題打破并歸類重組合并，尤其同種自然保護(hù)地方面應(yīng)當(dāng)優(yōu)先進(jìn)行歸并，與湖泊、山體以及水系自然保護(hù)需要?dú)w并起來。

（3）依據(jù)省級(jí)、國家級(jí)自然保護(hù)地優(yōu)先，相同級(jí)別優(yōu)先保護(hù)、保護(hù)級(jí)別不同從高級(jí)至低級(jí)準(zhǔn)則選取保留自然保護(hù)區(qū)種類，其他的自然保護(hù)取整合之后應(yīng)當(dāng)取消。

（4）同一個(gè)生態(tài)地區(qū)內(nèi)部確實(shí)不能進(jìn)行歸并整合的自然保護(hù)區(qū)間，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃設(shè)立相應(yīng)的生態(tài)廊道。

2.2 區(qū)劃優(yōu)化原則

自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)是實(shí)施精細(xì)科學(xué)化管理、用途管制的基礎(chǔ)。依據(jù)相關(guān)單位的指導(dǎo)需要，自然保護(hù)地區(qū)和國家公園應(yīng)分成一般控制地區(qū)和核心保護(hù)地區(qū)，而自然公園在原則上是依據(jù)一般控制地區(qū)進(jìn)行控制的，自然保護(hù)地區(qū)的功能分區(qū)應(yīng)當(dāng)利用國家相關(guān)單位出臺(tái)文件當(dāng)做依據(jù)，關(guān)鍵原則能夠考慮下述幾方面：

（1）把自然保護(hù)地區(qū)的原核心區(qū)與緩沖區(qū)轉(zhuǎn)變成核心保護(hù)地區(qū)，而實(shí)驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)換成一般控制地區(qū)，還有原實(shí)驗(yàn)地區(qū)里沒有人為活動(dòng)并且有著關(guān)鍵保護(hù)價(jià)值地區(qū)也需要轉(zhuǎn)換成核心保護(hù)地區(qū)。

（2）原核心地區(qū)與緩沖區(qū)能夠適當(dāng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，并設(shè)立原始存有一定保護(hù)價(jià)值且和核心保護(hù)地區(qū)控制需要相沖突地區(qū)。

（3）與國家相關(guān)單位出臺(tái)最新分區(qū)管控需要相結(jié)合對(duì)于功能分區(qū)進(jìn)行優(yōu)化。

2.3 調(diào)入或者新設(shè)原則

調(diào)進(jìn)原有自然保護(hù)區(qū)范圍或者是新建一個(gè)自然保護(hù)區(qū)能夠優(yōu)先選取下述地區(qū)。

（1）自然保護(hù)區(qū)周圍保護(hù)價(jià)值較高、生態(tài)體系保持完善以及具有豐富的生物多樣性的地區(qū)。

（2）評(píng)估成重要生態(tài)體系、自然遺跡以及野生動(dòng)植物原生地棲息地、自然景觀還有天然林區(qū)、禁牧區(qū)與公益林等方面，現(xiàn)在還沒有相應(yīng)保護(hù)的地區(qū)。

（3）已經(jīng)列進(jìn)世界自然與世界文化遺產(chǎn)區(qū)域、最佳管理區(qū)域、國際范圍重要濕地、世界級(jí)地質(zhì)公園、世界文化遺產(chǎn)、生物圈保護(hù)地區(qū)以及全球范圍農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)等名錄，不過并沒有得到完全覆蓋的保護(hù)地區(qū)。

（4）其他已經(jīng)劃進(jìn)保護(hù)紅線的方案，不過還沒有相應(yīng)保護(hù)型式的地區(qū)。

3 自然保護(hù)地整合優(yōu)化的意義

（1）建立起國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三個(gè)類型為主體自然保護(hù)地體系。

自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作對(duì)于維護(hù)清遠(yuǎn)市自然生態(tài)安全、完善清遠(yuǎn)市自然保護(hù)地布局具有重大意義。

（2）對(duì)于自然保護(hù)地與國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的重要途徑。

自然保護(hù)地整合優(yōu)化是統(tǒng)一調(diào)整因歷史原因劃入自然保護(hù)地的城鎮(zhèn)建設(shè)用地、基本農(nóng)田、重要基礎(chǔ)設(shè)施用地、大面積連片人工商品林以及其他不具備保護(hù)價(jià)值區(qū)域的重要措施。通過自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作可以協(xié)調(diào)好自然保護(hù)地與國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系。

（3）對(duì)于本市現(xiàn)有自然保護(hù)地矛盾進(jìn)行解決的重要舉措。

通過自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，可以有效解決自然保護(hù)地交叉重疊問題，連通分割破碎保護(hù)地，調(diào)整矛盾沖突保護(hù)地，優(yōu)化保護(hù)地邊界區(qū)劃，有序解決保護(hù)地歷史遺留問題與資源權(quán)屬問題。本次自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作完成后將為清遠(yuǎn)市自然保護(hù)地日后的保護(hù)、建設(shè)和管理工作帶來極大的便利。

4 結(jié)束語

推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)優(yōu)化整合，一定要始終堅(jiān)持著應(yīng)保盡保、生態(tài)優(yōu)先以及科學(xué)管理評(píng)估等準(zhǔn)則，而且期間將會(huì)不可避免涉及某種自然保護(hù)區(qū)由于現(xiàn)實(shí)矛盾的解決需局部范圍縮小、面積減少，以及調(diào)節(jié)功能分區(qū)等，應(yīng)當(dāng)將其他有一定保護(hù)意義生態(tài)空間歸進(jìn)自然保護(hù)區(qū)，維持自然保護(hù)區(qū)域總面積不減少這個(gè)目標(biāo)。

對(duì)于自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行整合優(yōu)化之后，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)的分區(qū)控制、分類保護(hù)以及分級(jí)管理，成立專門管理機(jī)構(gòu)，還有科技、團(tuán)隊(duì)以及資金等方面支撐制度建設(shè)。而且，需要對(duì)于自然資源的資產(chǎn)價(jià)值以及資源應(yīng)用生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)估，全面實(shí)施自然資源運(yùn)用清單的管理以及有償應(yīng)用機(jī)制。除此之外，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)于各種自然資源的資產(chǎn)權(quán)利以及義務(wù)進(jìn)行界定，對(duì)于原住居民的權(quán)益做到有效保護(hù)，使得各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體資源收益的共享得到實(shí)現(xiàn)。