晉中市全面實(shí)施預(yù)算績效管理的問題與對策

□王 勇

為推進(jìn)“不忘初心、牢記使命”主題教育深入開展，結(jié)合晉中市重點(diǎn)改革任務(wù)“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”工作要求，通過發(fā)放問卷、開展實(shí)地調(diào)研、召開座談會等方式，對晉中市全面實(shí)施預(yù)算績效管理進(jìn)行了深入調(diào)查研究。

一、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意義

一全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。政府預(yù)算集中體現(xiàn)著政府活動的范圍和方向，詮釋了政府公共受托責(zé)任的履行與實(shí)現(xiàn)情況。而作為衡量政府職責(zé)履行與實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺，就是公共財(cái)政所提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的效率與質(zhì)量。全面實(shí)施預(yù)算績效管理體現(xiàn)了不斷優(yōu)化政府治理體系與提升政府治理能力的時(shí)代要求。

二全面實(shí)施預(yù)算績效管理是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。在黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的財(cái)稅改革總體方向。在黨的十九大報(bào)告中，針對現(xiàn)代預(yù)算制度進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。全面實(shí)施預(yù)算績效管理改革戰(zhàn)略的提出，正是我國改革處于從“高速度”走向“高質(zhì)量”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)換節(jié)點(diǎn)，從而構(gòu)成了深化財(cái)稅體制改革、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。

三全面實(shí)施預(yù)算績效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國政府預(yù)算收支規(guī)模不斷邁上新臺階，晉中市2018年一般公共預(yù)算收入150.8億元，一般公共預(yù)算支出322.8億元。面對如此龐大的財(cái)政資金，如何才能做到“好鋼用在刀刃上”，如何有效避免預(yù)算執(zhí)行中的“跑冒滴漏”現(xiàn)象，如何最大限度發(fā)揮財(cái)政資金的效益，全面實(shí)施預(yù)算績效管理成為關(guān)鍵舉措。

二、晉中市實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

（一）市本級預(yù)算績效管理工作開展情況

2019年，晉中市研究搭建的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)正式上線。依托信息化手段，市直200多個(gè)部門全部納入系統(tǒng)管理，績效目標(biāo)、績效監(jiān)控和績效評價(jià)的填報(bào)、審核全部通過系統(tǒng)完成，開展績效管理的市直部門達(dá)到全覆蓋?？冃繕?biāo)管理方面，應(yīng)編制績效目標(biāo)的項(xiàng)目全部完成編制，共159個(gè)單位申報(bào)績效目標(biāo)657個(gè)，涉及金額53.78億元，并在年中對納入績效目標(biāo)管理的全部項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)控；績效評價(jià)方面，完成部門整體支出績效自評198個(gè)，項(xiàng)目支出績效自評506個(gè)，并確定了涵蓋扶貧、民生、教育等重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)評價(jià)部門12個(gè)、項(xiàng)目20個(gè)，委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)實(shí)施重點(diǎn)評價(jià)。

同時(shí)，為提升財(cái)政資金使用績效，防止出現(xiàn)資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)等問題，晉中市于9月印發(fā)了《晉中市財(cái)政局關(guān)于貫徹落實(shí)〈山西省委 省政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見〉的通知》，對市直部門和縣級財(cái)政部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理提出了意見和要求，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

（二）縣級預(yù)算績效管理工作開展情況

2019年，晉中市12個(gè)縣級財(cái)政部門已全部開展預(yù)算績效管理，占全部縣級財(cái)政部門的100%。在組織保障方面，榆次、平遙、靈石、介休、壽陽成立了專門預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，占全部縣級財(cái)政部門的41.67%，其余各縣都已明確專職人員；制度建設(shè)方面，有5個(gè)縣出臺了頂層制度，8個(gè)縣制定了操作細(xì)則；交流培訓(xùn)方面，有5個(gè)縣舉辦了績效管理相關(guān)培訓(xùn)或工作會議，6個(gè)縣建立了交流平臺。截止9月底，除榆次外11個(gè)縣都開展了績效目標(biāo)管理，目標(biāo)管理總金額64.06億元，占2019年年初預(yù)算項(xiàng)目支出總金額的48.42%，其中占比達(dá)到60%以上的有4個(gè)縣；有7個(gè)縣開展了績效監(jiān)控，實(shí)施績效監(jiān)控的總金額占績效目標(biāo)管理總金額的73.86%，其中有4個(gè)縣達(dá)到了100%；有9個(gè)縣實(shí)施了項(xiàng)目績效評價(jià)，評價(jià)總金額占2018年項(xiàng)目支出總金額的28.67%，有6個(gè)縣占比達(dá)到30%以上。

三、晉中市全面實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題

（一）績效管理理念尚未全面樹立

一些縣級財(cái)政部門和預(yù)算單位對預(yù)算績效管理工作還不夠了解和熟悉，對實(shí)施績效管理的意義認(rèn)識不清，績效觀念不強(qiáng)，重視不夠。調(diào)查顯示，23%的人對全面預(yù)算績效管理的相關(guān)內(nèi)容比較清楚，31%的人認(rèn)真學(xué)習(xí)過，46%的人僅停留在聽說過的層面。很顯然，預(yù)算部門重資金、輕管理，重支出、輕績效的觀念沒有從根本上扭轉(zhuǎn)，即使財(cái)政部門也存在對預(yù)算績效認(rèn)識不到位問題。

從具體工作來看，部分預(yù)算單位工作缺乏主動性，存在拖延或被動應(yīng)付的現(xiàn)象；申報(bào)績效目標(biāo)不夠明確，設(shè)計(jì)的評價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)；對“效”的理解不夠，還停留在是否按計(jì)劃完成任務(wù)上，而沒有將工作重點(diǎn)放在效益和效果方面，認(rèn)為預(yù)算申報(bào)的項(xiàng)目能落實(shí)到位和預(yù)算安排的資金能用出去就不會有大的問題。部分財(cái)政資金管理科室對預(yù)算績效管理工作的意義、框架、操作規(guī)程認(rèn)識不夠深入，資金分配者在編制預(yù)算時(shí)不能充分考慮績效目標(biāo)的設(shè)定情況，審核也不夠仔細(xì)，認(rèn)為此項(xiàng)工作與財(cái)政預(yù)算安排關(guān)聯(lián)不大。造成這種局面最根本的原因就是對績效管理的理念不清，認(rèn)識不明，沒有對績效管理有深刻認(rèn)識。

（二）全市預(yù)算績效管理推進(jìn)不平衡

在市級預(yù)算績效管理工作全面穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，縣級財(cái)政預(yù)算績效管理也展開。但調(diào)查顯示，38%的人表示基本開展了預(yù)算績效管理，62%的人表示只開展了部分工作。盡管我們每年在目標(biāo)責(zé)任制中都對縣級財(cái)政部門提出工作要求，近兩年的全市財(cái)政工作會上也跟縣級部門一把手多次強(qiáng)調(diào)，但縣級預(yù)算績效管理工作還是相對滯后，大部分縣并未全面推進(jìn)。這其中很大的一個(gè)原因是沒有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)和人員，經(jīng)辦科室和經(jīng)辦人員的頻繁變動導(dǎo)致這項(xiàng)工作缺乏連貫性，無法有序推進(jìn)。

雖然，晉中市今年將全面實(shí)施績效管理作為改革內(nèi)容重點(diǎn)推進(jìn)。但是，有些縣級財(cái)政部門預(yù)算績效管理工作步子邁得還不夠大、方法不夠多，領(lǐng)域不夠?qū)挘ぷ魍七M(jìn)、經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐等方面存在明顯差距。

（三）績效管理工作質(zhì)量有待提高

預(yù)算績效管理是系統(tǒng)工程，覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)，包含了財(cái)政管理、項(xiàng)目管理、業(yè)務(wù)管理等多維度內(nèi)容。從9月24日赴太谷縣財(cái)政局實(shí)地調(diào)研情況來看，發(fā)現(xiàn)績效評價(jià)報(bào)告過于簡單，質(zhì)量不高，究其原因，一是工作人員水平參差不齊，二是審核不到位。

一方面，從事預(yù)算績效管理工作人員素質(zhì)整體不高?，F(xiàn)在一些人員編制少、管理職能比較單一部門的財(cái)務(wù)人員大多是兼職工作人員，而一些中介機(jī)構(gòu)聘用不能滿足工作需求的實(shí)習(xí)生或初級職稱人員，推進(jìn)績效管理既缺乏工作經(jīng)驗(yàn)也缺乏專業(yè)技能，難以做到程序規(guī)范、管理科學(xué)和績效顯著。另一方面，預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)專業(yè)人才匱乏。盡管有些縣級財(cái)政部門設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)、配備了管理人員，但是人員力量嚴(yán)重不足，既沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，又缺乏專業(yè)性很強(qiáng)的技能儲備，只能是邊工作、邊學(xué)習(xí)、邊積累，短期內(nèi)很多工作只能停留在表面，難以深入推進(jìn)。目前我們在績效目標(biāo)和績效評價(jià)報(bào)告審核過程中，主要是通過績效科和業(yè)務(wù)科室工作人員依靠自身的業(yè)務(wù)能力，從格式、內(nèi)容等方面進(jìn)行審核，缺乏一定的客觀公正性，并且各環(huán)節(jié)的審核機(jī)制尚未建立，審核標(biāo)準(zhǔn)不明確，也給審核工作帶來很大難度。

（四）績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠

預(yù)算績效管理的強(qiáng)制力、約束力，直接影響到預(yù)算績效管理的實(shí)際成效和工作的深入開展。從以往工作看，部分單位落實(shí)問題整改意見不是很到位，績效評價(jià)結(jié)果不能更快更多地轉(zhuǎn)化成管理措施。在工作落實(shí)中，沒有真正將績效理念和績效管理貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果運(yùn)用全過程中，績效評價(jià)結(jié)果同預(yù)算資金分配、項(xiàng)目資金管理等工作沒有緊密聯(lián)系起來，績效管理工作效果不明顯。

目前，晉中市績效評價(jià)結(jié)果更多的體現(xiàn)在反映情況、找出問題、提出建議的層面，在與預(yù)算管理相銜接方面做的還不夠，尚未建立預(yù)算和績效的有機(jī)融合運(yùn)用機(jī)制。并且由于工作機(jī)制不健全等原因，還存在績效管理與預(yù)算管理脫節(jié)問題，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，評價(jià)結(jié)果對于支出分配和支出項(xiàng)目管理應(yīng)有的導(dǎo)向作用、參考作用和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)。

四、對策建議

（一）理源頭，強(qiáng)化績效管理理念深入

績效管理不但需要領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的高度重視，財(cái)政部門和預(yù)算部門積極組織推進(jìn)，也需要社會各界的理解支持。一方面，要采取召開會議、出臺規(guī)范性文件、專題培訓(xùn)、分類指導(dǎo)等多種形式，組織預(yù)算單位和工作人員學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的法律法規(guī)、規(guī)范要求，有效擴(kuò)大、加深績效管理的認(rèn)知度，讓績效理念深入人心、讓績效管理人員熟知政策、知行合一。另一方面，要進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算績效管理工作的覆蓋面，明確每個(gè)環(huán)節(jié)每個(gè)步驟的責(zé)任部門和責(zé)任人，通過剛性約束不斷強(qiáng)化預(yù)算部門的主體意識、責(zé)任意識，引導(dǎo)預(yù)算部門切實(shí)提高預(yù)算績效管理工作的自覺性和主動性，不斷提升預(yù)算單位的績效意識。

（二）補(bǔ)短板，推進(jìn)全市績效管理平衡發(fā)展

要統(tǒng)籌規(guī)劃市級和縣級預(yù)算績效管理，探索有效管理方式，加強(qiáng)績效管理工作全面推進(jìn)。一方面要加強(qiáng)預(yù)算績效管理與深化各項(xiàng)財(cái)稅改革統(tǒng)籌推進(jìn)，謀劃好全面實(shí)施預(yù)算績效管理的路徑和制度體系，在全市財(cái)政工作會、預(yù)算會等各項(xiàng)會議培訓(xùn)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)、講解，使績效管理主體對做什么、怎么做、做到什么程度都要心中有數(shù)，抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵，以點(diǎn)帶面，整體推進(jìn)。另一方面要完善考核機(jī)制，把縣級財(cái)政部門績效管理工作考核辦法切實(shí)執(zhí)行起來，同時(shí)制定預(yù)算部門績效管理考核辦法，將預(yù)算部門實(shí)施績效管理情況納入政府績效考核范圍，有效提高預(yù)算部門的責(zé)任意識，提高預(yù)算部門對績效管理工作的重視度和自覺性。

（三）抓管理，提高績效管理工作質(zhì)量

一是建立績效評審機(jī)制，強(qiáng)化績效信息審核。要借助各方面力量強(qiáng)化審核，采取第三方與專家相結(jié)合，逐步融入人大、政府、行業(yè)專家等組成的專家組，對績效目標(biāo)和績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行審核，提升審核的全面性、客觀性和公正性。另外，制定績效評價(jià)報(bào)告評審制度，對第三方機(jī)構(gòu)的報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行評分，根據(jù)評審結(jié)果建立準(zhǔn)入和退出機(jī)制，切實(shí)提高績效評價(jià)報(bào)告的質(zhì)量。

二是進(jìn)一步培育第三方機(jī)構(gòu)，注重做好聘請中介機(jī)構(gòu)的管理工作，真正發(fā)揮專長和權(quán)威。可集中力量先期打造幾家能力水平達(dá)到中等水平的中介機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，滿足市場的本地化需求，然后在開展業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上帶領(lǐng)本領(lǐng)域市場得到充分培育發(fā)展。

三是加強(qiáng)對預(yù)算部門、項(xiàng)目單位的指導(dǎo)，及時(shí)為單位開展績效管理提供政策理論和專業(yè)操作技術(shù)指導(dǎo)，使其具備獨(dú)立完成目標(biāo)編制、過程監(jiān)控及績效自評等環(huán)節(jié)的專業(yè)能力。

（四）建機(jī)制，突出評價(jià)結(jié)果導(dǎo)向作用

積極探索績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制，將績效管理工作落到實(shí)處。一是加強(qiáng)結(jié)果反饋，評價(jià)工作結(jié)束后，做好績效評價(jià)結(jié)果的匯總、分析，并在下年度預(yù)算編制之前將結(jié)果反饋給預(yù)算管理部門和預(yù)算部門。二是強(qiáng)化整改措施，做好績效評價(jià)結(jié)果反饋和公開工作，針對評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，督促相關(guān)預(yù)算單位制定切實(shí)可行的整改方案，讓單位在過往事項(xiàng)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和研究措施。三是促進(jìn)預(yù)算融合，將績效評價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算資金的安排緊密掛鉤，作為編制中期財(cái)政規(guī)劃、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和完善政策制度的重要依據(jù)，評價(jià)結(jié)果在下年度安排財(cái)政預(yù)算時(shí)作為重要參考。對績效評價(jià)優(yōu)良的項(xiàng)目，在安排下年度預(yù)算時(shí)著重考慮；對未使用財(cái)政資金的項(xiàng)目或者無正當(dāng)理由未達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)、以及對績效評價(jià)意見未實(shí)施整改的項(xiàng)目單位，在下一年度減少財(cái)政資金安排，倒逼預(yù)算單位加強(qiáng)資金管理，提高財(cái)政資金使用績效。

圖片新聞

近日，忻州市財(cái)政國庫集中收付中心干部職工和忻州團(tuán)市委希望辦工作人員走進(jìn)忻州師范學(xué)院外國語附屬中學(xué)和忻州市第十一中學(xué)為今年資助的兩位同學(xué)送來了愛心捐助，大家與兩位同學(xué)及其科任學(xué)校老師進(jìn)行了座談交流，進(jìn)一步了解了他們的家庭狀況和生活學(xué)習(xí)近況，愛心接力，再現(xiàn)真情。

忻州市財(cái)政局/供稿