黨組織嵌入國(guó)有企業(yè)公司治理:基礎(chǔ)理論與實(shí)施機(jī)制研究

樓秋然

在2016 年10 月10 日至11 日召開的全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記就新形勢(shì)下的國(guó)有企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)企”)改革問題發(fā)表了重要講話。講話圍繞國(guó)企深化改革的方向，提出了全面的頂層設(shè)計(jì)安排。從講話的主要精神來看，下一階段的國(guó)企改革必將始終以“政治邏輯”和“經(jīng)濟(jì)邏輯”的齊頭并進(jìn)、相互成就為主題，而不可有所偏廢。就政治邏輯而言，國(guó)企是中國(guó)特色社會(huì)主義的“政治基礎(chǔ)”，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)；就經(jīng)濟(jì)邏輯而言，國(guó)企是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要“物質(zhì)基礎(chǔ)”，擔(dān)負(fù)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重責(zé)大任，必須將建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度貫徹到底。

實(shí)現(xiàn)政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯協(xié)調(diào)融合的一項(xiàng)重要抓手，即是將黨組織“嵌入”按照現(xiàn)代企業(yè)制度所構(gòu)建的公司治理之中。然而，制度落地并非一帆風(fēng)順。一方面，由于與西方經(jīng)典公司法范式有所背離，公司法學(xué)界對(duì)黨組織嵌入國(guó)企提出了諸多質(zhì)疑[1]。另一方面，通過公司章程落實(shí)黨組織嵌入的過程，凸顯了后者已經(jīng)遭遇的社會(huì)阻力。例如，2017 年1 月7 日，某上市公司試圖修改章程，“加入黨委和黨建的相關(guān)章節(jié)”竟未獲股東大會(huì)決議通過[2]。

以上質(zhì)疑或阻力表明，在明確宏觀層面的改革方向以外，黨組織嵌入國(guó)企公司治理，尚需及早完成中觀層面的術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)化和微觀層面的制度細(xì)化。所謂術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)化，即以公司法的基礎(chǔ)理論提煉、描述命題并回答之。其核心指向如下疑問:追求政治邏輯是否會(huì)傷害國(guó)企經(jīng)濟(jì)邏輯的落實(shí)。畢竟，負(fù)載過重的政治、社會(huì)任務(wù)一直被認(rèn)做國(guó)企運(yùn)營(yíng)效率較低的原因之一。所謂制度細(xì)化，即以具體的公司法規(guī)則為黨組織嵌入提供實(shí)現(xiàn)機(jī)制。其難點(diǎn)包括防止“不講政治只講經(jīng)濟(jì)”、避免因“一套班子兩塊牌子”導(dǎo)致的機(jī)制重復(fù)等問題。唯有完成上述兩項(xiàng)任務(wù)，方能在公司法內(nèi)部搭建妥當(dāng)?shù)脑捳Z(yǔ)體系和討論平臺(tái)，打消有關(guān)黨組織嵌入的效率疑慮，證立“黨企融合”的可行性和必要性。

正因如此，本文將圍繞國(guó)企改革中政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯的協(xié)調(diào)融合，就黨組織嵌入的基礎(chǔ)理論與實(shí)現(xiàn)機(jī)制展開檢討。需要特別指出的是，本文所指的國(guó)企僅指“商業(yè)類國(guó)有企業(yè)”。

一、黨組織嵌入:特殊的國(guó)企公司治理

(一)兩權(quán)分離

公司所有權(quán)和控制權(quán)的不斷分離，使得如何確保管理者依公司最佳利益進(jìn)行運(yùn)營(yíng)成為公司法的重要課題。已經(jīng)提出的改革建議幾乎全部以“弱化”兩權(quán)分離為依歸。例如，激勵(lì)薪酬意在使得管理者成為所有者，使其自私成為利他；股東積極行動(dòng)主義，則直接指向控制權(quán)向所有者的復(fù)歸。

然而，在中國(guó)國(guó)企的特殊語(yǔ)境之下，兩權(quán)分離呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的面向。一方面，由于產(chǎn)權(quán)性質(zhì)使然，國(guó)企存在所有者缺位現(xiàn)象。私營(yíng)企業(yè)即便兩權(quán)完全分離，仍存在所有者登場(chǎng)的可能性。所有者通過威脅或者實(shí)際行使最終控制權(quán)以達(dá)到糾偏的效果。然而，國(guó)企屬于“全民所有”，無論是“全體人民”或作為抽象存在的“國(guó)家”都不可能親自行使公司權(quán)力，而必須層層委托“代理人”行使。實(shí)證研究顯示，在94.71%的上市國(guó)企中，委托代理的層級(jí)在“2”以上，最多可達(dá)“14”[3]。委托代理層級(jí)越多，信息不對(duì)稱越嚴(yán)重。(1)層級(jí)越高的監(jiān)管者與一手信息的距離越遠(yuǎn)，越難對(duì)公司管理者提供的信息的真實(shí)性進(jìn)行查驗(yàn)。(2)處于信息流通階梯中的其他代理人，可能出于私利扭曲或者隱瞞信息，層級(jí)越多這種可能性越大。所有者缺位、委托代理層級(jí)多、信息不對(duì)稱嚴(yán)重等，導(dǎo)致國(guó)企內(nèi)部人控制問題突出。無論是直接貪污腐敗，還是為迎合其他代理人進(jìn)行不效率決策，內(nèi)部人控制嚴(yán)重減損了國(guó)企的運(yùn)營(yíng)效率。另一方面，國(guó)企的兩權(quán)分離、委托代理層級(jí)的增加，又為“政企分開”的國(guó)企改革方略主動(dòng)追求。無論是“承包經(jīng)營(yíng)制”“企業(yè)廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制”，還是“現(xiàn)代公司制度”，都始終圍繞“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”這一主題展開[4]。與傳統(tǒng)公司治理“弱化”兩權(quán)分離的目標(biāo)不同，國(guó)企公司治理必須在一定程度上“強(qiáng)化”兩權(quán)分離。這一強(qiáng)化的重要目的之一，便在于實(shí)現(xiàn)政企分開。政企分開從理念上要求厘清國(guó)家與企業(yè)之間的恰當(dāng)關(guān)系，減輕企業(yè)的政治、社會(huì)職責(zé)。其重要的一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，即通過增加委托代理層級(jí)，減少政府等行政部門對(duì)國(guó)企的政治干預(yù)。此項(xiàng)機(jī)制在實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮了積極的作用。例如，有實(shí)證研究顯示，(地方)國(guó)企通過增加委托代理層級(jí)，能夠有效降低政策負(fù)擔(dān)、提升薪酬激勵(lì)效果，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新[5]。

由此可見，作為公司法經(jīng)典理論的兩權(quán)分離，在中國(guó)國(guó)企的特殊語(yǔ)境下，呈現(xiàn)出全新的內(nèi)涵。(1)兩權(quán)分離似乎應(yīng)當(dāng)有所“弱化”，因?yàn)槠渌鶐淼奈写韺蛹?jí)增加，引發(fā)了較為嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題。(2)一旦“兩權(quán)分離”有所弱化、委托代理層級(jí)減少，針對(duì)國(guó)企的政治干預(yù)又會(huì)上升。

考慮國(guó)企兩權(quán)分離的特殊性、一般公司治理機(jī)制的普遍缺陷，黨組織嵌入國(guó)企公司治理具有明顯的優(yōu)越性。一方面，對(duì)比委托代理層級(jí)上的其他監(jiān)管者，黨組織具有信息優(yōu)勢(shì):(1)通過“雙向進(jìn)入、交叉任職”，黨組織成員直接參與公司日常經(jīng)營(yíng)管理，掌握大量一手信息；(2)通過各種形式的黨的活動(dòng)，黨組織通過與職工黨員的溝通交流，進(jìn)一步拓寬信息渠道。另一方面，相比獨(dú)立董事、監(jiān)事會(huì)，在“黨管干部、黨管人才”的原則之下，黨組織對(duì)人事任免享有更多話語(yǔ)權(quán)。

問題在于，既然作為嵌入對(duì)象的國(guó)企公司治理具有特殊的兩權(quán)分離問題，而且作為嵌入主體的黨組織又相較其他治理機(jī)制具有優(yōu)越性，那么，早已有所嵌入的黨組織，又為何未能發(fā)揮特別理想的功效?這可能有兩方面的原因:(1)黨組織嵌入國(guó)企公司治理的必要性和重要性未得到充分認(rèn)識(shí)，其突出表征是普遍存在的“重業(yè)務(wù)輕黨建”現(xiàn)象；(2)黨組織嵌入國(guó)企公司治理的方式、手段存在問題，導(dǎo)致其不僅未能有效抑制內(nèi)部人控制，反而施加過多的政治干預(yù)[6]。在原因(1)已經(jīng)得到充分認(rèn)識(shí)和矯正的今天，對(duì)于原因(2)仍有進(jìn)一步反思檢討的空間。

(二)公司目的

在公司法領(lǐng)域，關(guān)于公司目的的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論聚訟紛紜。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公司存在的唯一目的乃在于最大化其利潤(rùn)。而“利益相關(guān)者理論”“企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論”則要求公司在營(yíng)利之外考慮非股東利益群體甚至社會(huì)目標(biāo)。

然而，在中國(guó)國(guó)企的特殊語(yǔ)境之下，公司目的問題其實(shí)非常明確。國(guó)企的公司目的始終是多元的，即在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也必須實(shí)現(xiàn)與其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)相匹配的社會(huì)、政治目標(biāo)。一方面，縱觀國(guó)企改革的進(jìn)程，國(guó)企在不斷強(qiáng)化自己的經(jīng)濟(jì)邏輯。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度之前，國(guó)企改革依托“承包經(jīng)營(yíng)制”實(shí)現(xiàn)；通過“利潤(rùn)留成”“盈虧包干”和“利改稅”等方式，賦予廠長(zhǎng)(經(jīng)理)以剩余索取權(quán)。其目的在于“深化企業(yè)改革、增強(qiáng)企業(yè)活力”。而1993 年中共十四屆三中全會(huì)首次提出對(duì)國(guó)企進(jìn)行公司制改造，也以“實(shí)現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值”為重要目標(biāo)。國(guó)企經(jīng)濟(jì)邏輯的強(qiáng)化，既是進(jìn)行公司制改造的題中應(yīng)有之義，也具有通過提升經(jīng)營(yíng)效率以提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要意義。這一點(diǎn)，對(duì)于國(guó)企獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同十分關(guān)鍵。但時(shí)至今日，國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率仍有進(jìn)一步提升的巨大空間。

另一方面，無論國(guó)企如何強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)邏輯，其仍須實(shí)現(xiàn)與其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)相匹配的社會(huì)、政治效果。首先，對(duì)于布局在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵行業(yè)和重要領(lǐng)域的國(guó)企，其毋庸置疑地需要服從黨中央的決策部署和國(guó)家戰(zhàn)略。由于所處行業(yè)和領(lǐng)域的特殊性，這一類國(guó)企不能只講經(jīng)濟(jì)邏輯而忽視其社會(huì)、政治意義，否則國(guó)家安全、人民福祉都將受到損害。其次，對(duì)于純粹競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)企，其同樣應(yīng)當(dāng)服從黨中央的決策部署和國(guó)家戰(zhàn)略，通過負(fù)責(zé)任地經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如果這類國(guó)企，罔顧在環(huán)境保護(hù)、職工保障、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、慈善捐贈(zèng)等方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，其所獲得的經(jīng)濟(jì)效益便可能成為無效率的財(cái)富橫向流動(dòng)。再次，在特殊時(shí)刻或者應(yīng)急情境，國(guó)企通過對(duì)黨中央的決策部署和國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行快速落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)包括穩(wěn)定社會(huì)秩序在內(nèi)的社會(huì)、政治目標(biāo)。由此可見，在社會(huì)、政治作用上，國(guó)企是宏觀調(diào)控政策在微觀市場(chǎng)中得到落實(shí)的“催化劑”“增效器”。事實(shí)上，國(guó)企實(shí)現(xiàn)與其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)相匹配的社會(huì)、政治效果，同樣對(duì)于其獲得社會(huì)公眾的認(rèn)同十分關(guān)鍵。

由此可見，在私營(yíng)企業(yè)中成為疑難問題的公司目的界定，在國(guó)企中則相當(dāng)明確。(1)國(guó)企的公司目的一定是多元的，即須同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治目的的實(shí)現(xiàn)。(2)與私營(yíng)企業(yè)不同，在國(guó)企的多元目的內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)目的并非絕對(duì)優(yōu)先；其他目的之所以必須實(shí)現(xiàn)，也不能從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)目的實(shí)現(xiàn)的維度進(jìn)行證立，因?yàn)?，任一目的本身都是?guó)企獲得社會(huì)公眾認(rèn)同的關(guān)鍵。

事實(shí)上，國(guó)企對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、政治目的的追求實(shí)現(xiàn)，還必須視其類別、所處行業(yè)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性而有所不同。具言之，盡管同屬商業(yè)類國(guó)企，相較處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)企，壟斷性企業(yè)應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注社會(huì)、政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)特別側(cè)重國(guó)家安全的維護(hù)。例如，金融類國(guó)企不能盲目追求創(chuàng)新和投資回報(bào)率，而應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。此時(shí)，盡管公司的短期利潤(rùn)必然受到影響，但由此獲得的社會(huì)公眾的認(rèn)同感，或說對(duì)多元化利益群體訴求的有效回應(yīng)，可以助益公司長(zhǎng)期價(jià)值[7]。

為實(shí)現(xiàn)多元化的公司目的，公司法提供的對(duì)策主要包括兩種:(1)將利益相關(guān)者代表引入公司治理機(jī)制；(2)設(shè)計(jì)組成部分更具多樣性的激勵(lì)薪酬。然而，在中國(guó)國(guó)企的特殊語(yǔ)境之下，以上兩種對(duì)策均有其局限性。其一，由于國(guó)企公司目的包含從經(jīng)濟(jì)到社會(huì)、政治的眾多面向，牽涉其中的利益相關(guān)者范圍較廣，全部引入不僅無法精確計(jì)算不同群體的表決權(quán)重，而且還會(huì)導(dǎo)致公司治理效率低下；其二，激勵(lì)薪酬的多樣性設(shè)計(jì)，即使在僅需平衡股東和債權(quán)人之間沖突的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，便已經(jīng)有所不逮，一旦還須囊括對(duì)社會(huì)、政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核算，必將更加捉襟見肘。

與之相比，黨組織嵌入國(guó)企公司治理恰能極大地補(bǔ)強(qiáng)這種適用局限。(1)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國(guó)最廣大人民群眾的根本利益；由黨組織嵌入公司治理，能夠有效解決引入過多利益相關(guān)者群體代表所帶來的公司法困境。(2)由于其所代表實(shí)現(xiàn)的并非個(gè)別利益群體的利益，黨組織嵌入國(guó)企公司治理，不僅可以監(jiān)督國(guó)企對(duì)黨中央決策部署、國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，還可以避免個(gè)別利益群體參與治理所可能造成的利益結(jié)盟和權(quán)力尋租。(3)黨組織嵌入國(guó)企公司治理，可以在激勵(lì)薪酬以外引入政治考核機(jī)制，激勵(lì)薪酬便可以在其相對(duì)更為擅長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮作用。

問題關(guān)鍵仍在于，早已有所嵌入的黨組織，為什么沒有發(fā)揮特別理想的作用?其原因如前所述，仍可能是“缺乏重視”和“嵌入方式或說手段的選擇”問題。

二、政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯協(xié)調(diào)融合的現(xiàn)實(shí)可能性

在2016 年10 月召開的全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議之前，黨組織嵌入國(guó)企公司治理就已經(jīng)為頂層設(shè)計(jì)者所提出。例如，中共中央早在1997 年1 月24 日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》中便要求，企業(yè)黨組織必須“參與企業(yè)重大問題的決策，支持廠長(zhǎng)(經(jīng)理)、股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)依法行使職權(quán)”。而在實(shí)踐中，由于董事會(huì)成員多為黨員、黨委書記兼任董事長(zhǎng)等原因，黨組織事實(shí)上都在公司治理中發(fā)揮著作用[1]26-27。然而，黨組織早已有所嵌入、而國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益不佳的事實(shí)一經(jīng)結(jié)合，便可能產(chǎn)生如下疑問:針對(duì)特殊的國(guó)企公司治理，作為一種政治機(jī)制的黨組織，是否無法在實(shí)施政治干預(yù)的同時(shí)促進(jìn)國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益?

(一)政治干預(yù)與內(nèi)部人控制

盡管國(guó)企改革始終堅(jiān)持“政企分開”的原則，試圖通過減少政治干預(yù)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活力，然而對(duì)于國(guó)企公司治理而言，政治干預(yù)并非有百害而無一利。

李稻葵發(fā)現(xiàn):(1)政治干預(yù)“有效地加強(qiáng)經(jīng)理人員的責(zé)任心”，這種責(zé)任心體現(xiàn)為“不正當(dāng)工資增加”(企業(yè)效率下降而人均報(bào)酬卻增加)這一現(xiàn)象的“減少”；(2)當(dāng)省級(jí)以下地方政府所控制的國(guó)企，其管理者同時(shí)是黨的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，不正當(dāng)工資增加現(xiàn)象的減少最為顯著(達(dá)到14%)[8]。鐘海燕、冉茂盛和文守遜指出:(1)當(dāng)國(guó)有上市公司的直接控股股東為國(guó)企時(shí)，由于后者也有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)訴求，其所受到的政治干預(yù)應(yīng)該低于受政府機(jī)構(gòu)直接控制的國(guó)有上市公司。然而，在可以預(yù)警內(nèi)部人控制的自由現(xiàn)金流過度投資問題上，受政府機(jī)構(gòu)直接控制的國(guó)有上市公司表現(xiàn)更好。(2)當(dāng)金字塔層級(jí)超過最優(yōu)區(qū)間后，層級(jí)增加或說政治干預(yù)的難度加大，與自由現(xiàn)金流的過度投資之間呈正相關(guān)[9]。陳紅、胡耀丹和納超洪在驗(yàn)證了管理者權(quán)力越大、管理者與員工的薪酬差距越大的假設(shè)的同時(shí)，發(fā)現(xiàn):(1)當(dāng)黨組織成員與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層成員的重合達(dá)到一定比例時(shí)，黨組織嵌入公司治理可以有效縮小薪酬差距；(2)黨組織嵌入公司治理，“尤其是與管理層‘雙向進(jìn)入'時(shí)，能夠增強(qiáng)薪酬業(yè)績(jī)敏感性”[10]。嚴(yán)若森、吏林山的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn):黨組織參與公司治理的程度越高，國(guó)企高管的隱性腐敗程度就越低，而且這種負(fù)相關(guān)在央企中表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈[11]。

從公司法的視角觀察，內(nèi)部人控制引起的代理成本可以被劃分為兩類:(1)“顯性”的代理成本，體現(xiàn)為關(guān)聯(lián)交易、搶奪公司機(jī)會(huì)和抽逃出資等；(2)“隱性”的代理成本，體現(xiàn)為難以察覺或者證明的“薪酬操縱”“建造帝國(guó)大廈”和享受“額外津貼”等。由于違法性程度較高且易被證明，公司法對(duì)于顯性代理成本的解決已經(jīng)置備了完善的規(guī)則體系；與其同時(shí)，忌憚?dòng)诒蛔肪控?zé)任的高度可能性，內(nèi)部人也會(huì)盡量減少此類行為。對(duì)于隱性的代理成本問題，公司法則一般將之托付于控制權(quán)市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)和經(jīng)理人市場(chǎng)加以抑制。然而，對(duì)于公司治理問題的解決，市場(chǎng)機(jī)制存在眾多缺陷，其力量并不可靠。而從前引實(shí)證研究來看，黨組織嵌入公司治理或說政治干預(yù)，能夠?qū)σ騼?nèi)部人控制所引起的隱性代理成本起到很好的抑制作用。若此，則作為一種政治機(jī)制的黨組織，可以對(duì)一般公司治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的“補(bǔ)強(qiáng)”。伴隨顯性和隱性代理成本的降低，國(guó)企內(nèi)部的資源將被更多地用以進(jìn)行有效率投資，從而提升其經(jīng)濟(jì)效益。

綜上所述，黨組織嵌入國(guó)企公司治理，確實(shí)能夠有效抑制特殊的兩權(quán)分離問題導(dǎo)致的內(nèi)部人控制，但是，作為政治機(jī)制的黨組織，應(yīng)當(dāng)維持適當(dāng)?shù)那度霃?qiáng)度，以免影響經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。

(二)政治干預(yù)與經(jīng)濟(jì)效益

如前所述，國(guó)企改革之所以堅(jiān)持“政企分開”的原則，其意圖即在于減少政治干預(yù)、減輕國(guó)企的政策負(fù)擔(dān)。然而，這并不意味著國(guó)企對(duì)于多元目標(biāo)的追求“一定”損害其經(jīng)濟(jì)效益。與之相反，多元目標(biāo)追求在不同類型的國(guó)企、不同強(qiáng)度的政治干預(yù)中，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益呈現(xiàn)出不同的影響。陳信元、黃俊的研究結(jié)論表明:“政府干預(yù)下的公司多元化經(jīng)營(yíng)，由于更多地出于政治目標(biāo)和社會(huì)職能的考慮，降低了企業(yè)的績(jī)效”[12]。然而，其無法證明國(guó)企的多元目標(biāo)追求“一定”不符合效率，其原因在于，這一實(shí)證研究:(1)以全部A 股上市公司而非國(guó)有上市公司為樣本，并僅作了政府直接控股和非政府直接控股的劃分，并未特別檢查國(guó)企控股的上市公司的多元化經(jīng)營(yíng)狀況；(2)同時(shí)承認(rèn)在政治干預(yù)較弱的地區(qū)，政府干預(yù)并沒有顯著提升上市公司的多元化經(jīng)營(yíng)程度，而只有因“政府干預(yù)而增加的公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)數(shù)”降低了企業(yè)的績(jī)效[12]94-96。柳建華發(fā)現(xiàn):(1)雖然地方政府控制的上市公司，進(jìn)行多元化投資確實(shí)減損了企業(yè)價(jià)值，但是中央政府控制的上市公司多元化對(duì)企業(yè)績(jī)效的影響不明顯；(2)其原因部分的與中央政府對(duì)央企公司治理和經(jīng)營(yíng)決策的干預(yù)相關(guān)[13]。袁玲、楊元貴和強(qiáng)錦指出:金字塔層級(jí)與國(guó)有控股上市公司的多元化經(jīng)營(yíng)價(jià)值之間存在倒“U”形的曲線關(guān)系，即在金字塔層級(jí)未超過理論最優(yōu)層數(shù)時(shí)，多元化經(jīng)營(yíng)的負(fù)面影響得到控制[14]。

美國(guó)學(xué)者有關(guān)公共養(yǎng)老基金的效率觀察，可以進(jìn)一步拓寬對(duì)政治干預(yù)和經(jīng)濟(jì)效益之間關(guān)系的理解。在美國(guó)，公共養(yǎng)老基金的受托管理委員會(huì)由“基金受益人代表”“當(dāng)然(依政府職位取得)受托人”和“首席民選代表或者權(quán)力機(jī)關(guān)指派的代表”三部分人員組成。由于后兩者往往占據(jù)委員會(huì)的多數(shù)席位，公共養(yǎng)老基金總是受到較強(qiáng)的政治干預(yù)，以至于需要同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、政治目標(biāo)[15]。而對(duì)于社會(huì)和政治目標(biāo)的追求，又集中體現(xiàn)于(1)公共養(yǎng)老基金直接參與目標(biāo)公司治理以實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，或者(2)進(jìn)行考慮所在社區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的投資(ETI)。針對(duì)第(1)項(xiàng)問題展開的實(shí)證研究，或者沒有發(fā)現(xiàn)存在負(fù)面影響[15]，或者發(fā)現(xiàn)該行為對(duì)基金表現(xiàn)產(chǎn)生積極影響[16]。對(duì)于第(2)項(xiàng)問題，雖然有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)進(jìn)行ETI 投資對(duì)基金表現(xiàn)有“微弱”的負(fù)面影響[17]，但是在對(duì)ETI 進(jìn)行重新定義、控制變量之后，后續(xù)的實(shí)證研究并沒有發(fā)現(xiàn)該種投資對(duì)基金表現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響[18]。

綜上所述，政治干預(yù)或說要求同時(shí)實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)、政治目標(biāo)，并不必然導(dǎo)致國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益的下降。多元目標(biāo)追求，在控制委托代理層級(jí)和政治干預(yù)力度的情況下，存在協(xié)調(diào)融合的現(xiàn)實(shí)可能性。

三、“雙向進(jìn)入、交叉任職”的細(xì)化展開

在國(guó)企改革堅(jiān)持公司制改造、大中型國(guó)企已經(jīng)普遍設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的背景下，黨組織通過“雙向進(jìn)入、交叉任職”的方式參與國(guó)企公司治理，十分符合“嵌入”的本義。雖然這一嵌入方式自中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作的通知》以來，不斷得到堅(jiān)持和完善，但其在實(shí)踐中仍然存在值得細(xì)化和澄清之處。一方面，黨組織成員與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層成員的重疊比例，是否應(yīng)有一定的區(qū)間?若有，又是否應(yīng)當(dāng)視所嵌入之公司機(jī)構(gòu)的作用而有所不同?另一方面，當(dāng)黨委書記和董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任時(shí)，是否可能導(dǎo)致內(nèi)部人控制影響經(jīng)濟(jì)效益?若是，則又存在何種可能的解決方案?

(一)不應(yīng)對(duì)“董事會(huì)”進(jìn)行雙向進(jìn)入、交叉任職?

盡管在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層同時(shí)實(shí)施雙向進(jìn)入、交叉任職，是一直堅(jiān)持的頂層設(shè)計(jì)，但是，依然有學(xué)者從理論和實(shí)證的雙重維度，建議不要將黨組織嵌入國(guó)企的董事會(huì)。有理論研究指出:(1)黨組織通過雙向進(jìn)入、交叉任職的方式進(jìn)入國(guó)企董事會(huì)和管理層，使得黨組織的經(jīng)濟(jì)決策職能不斷擴(kuò)大；(2)這種擴(kuò)大不僅使得黨/政企無法分離，也在實(shí)踐中引起經(jīng)營(yíng)決策的權(quán)責(zé)不符、阻礙國(guó)企全球化進(jìn)程等問題；(3)一種更好的黨組織嵌入方式是使其回歸“監(jiān)督”職能，通過賦予黨組織提名監(jiān)事人選、在國(guó)企內(nèi)部建立監(jiān)事會(huì)中心的治理結(jié)構(gòu)等改革，在不影響國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，確保黨組織的權(quán)威[19]。同時(shí)，有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn):(1)黨委會(huì)與董事會(huì)的重合程度與管理費(fèi)用率在10%的水平上顯著正相關(guān)，即黨委會(huì)與董事會(huì)的重合會(huì)增加代理成本；(2)黨委會(huì)與監(jiān)事會(huì)的重合程度與管理費(fèi)用率在5%的水平上顯著負(fù)相關(guān)，黨委會(huì)與高管層的重合程度則僅有不顯著的負(fù)相關(guān)；(3)增加變量之后，在其他結(jié)果不變的情況下，黨委會(huì)與高管層的重合程度與管理費(fèi)用率也在5%的水平上顯著負(fù)相關(guān)，并因而得出結(jié)論認(rèn)為，“黨委會(huì)‘雙向進(jìn)入、交叉任職'的領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)該在公司監(jiān)事會(huì)與高管層中實(shí)施，而不應(yīng)該應(yīng)用于董事會(huì)”[20]。以上理論與實(shí)證研究，雖有其合理性，但亦有值得商榷之處。

在盾構(gòu)到達(dá)下穿鐵路段前，設(shè)置100m試驗(yàn)掘進(jìn)段，通過試驗(yàn)段的盾構(gòu)掘進(jìn)調(diào)整各項(xiàng)技術(shù)參數(shù)，對(duì)地面變形、深層土體位移等數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的監(jiān)測(cè)和分析總結(jié)，總結(jié)最佳盾構(gòu)施工技術(shù)參數(shù)，為盾構(gòu)穿越高速鐵路橋提供數(shù)據(jù)依據(jù)[1]。

首先，黨組織嵌入國(guó)企董事會(huì)有其必要性。一方面，為切實(shí)發(fā)揮其監(jiān)督職能，黨組織必須嵌入董事會(huì)。其原因在于:充分而有效地發(fā)揮監(jiān)督職能，有賴于監(jiān)督者擁有足夠且真實(shí)的信息。一旦監(jiān)督者脫離公司高管的決策過程，就會(huì)因?yàn)椤熬嚯x”而無法直接獲取一手信息。而黨組織嵌入董事會(huì)后，監(jiān)督者可以直接獲取一手信息，有助于其監(jiān)督職能的發(fā)揮。例如，有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，黨組織唯有在嵌入董事會(huì)時(shí)方能有效抑制“在職消費(fèi)”對(duì)企業(yè)績(jī)效造成的負(fù)面影響[11]183。另一方面，黨組織嵌入國(guó)企董事會(huì)，可以更好地確保國(guó)企實(shí)現(xiàn)黨中央的決策部署和國(guó)家戰(zhàn)略。“三重一大”事項(xiàng)的決策前置固然重要，但是通過對(duì)公司其他運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)而及時(shí)的干預(yù)，對(duì)于國(guó)企同時(shí)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治目標(biāo)亦有其重要性。事實(shí)上，前引關(guān)于黨組織嵌入回歸監(jiān)督職能的理論建議，與黨組織直接嵌入董事會(huì)并無實(shí)質(zhì)差別。其原因在于:其所提出的監(jiān)事會(huì)中心主義以德國(guó)公司法的“二元領(lǐng)導(dǎo)模式”為藍(lán)本，監(jiān)事會(huì)不僅享有監(jiān)督權(quán)能，還應(yīng)當(dāng)對(duì)董事會(huì)進(jìn)行公司業(yè)務(wù)方面的“指導(dǎo)”[19]。此時(shí)，看似被解決的問題以另一種形式呈現(xiàn)出來:如何防止黨組織借業(yè)務(wù)指導(dǎo)施加過多的政治干預(yù)。

其次，雙向進(jìn)入、交叉任職不該應(yīng)用于董事會(huì)的實(shí)證研究結(jié)論并不堅(jiān)實(shí)。(1)在解釋黨委會(huì)與董事會(huì)的重合何以會(huì)增加代理成本時(shí)，其指出，這可能是因?yàn)辄h組織追求的社會(huì)、政治目標(biāo)有時(shí)會(huì)和董事會(huì)追求的經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生矛盾，而且當(dāng)監(jiān)督者和決策者重合時(shí)，監(jiān)督職能的發(fā)揮也會(huì)大打折扣[20]。然而，該解釋顯然與其得出的“黨委會(huì)與高管層的重合會(huì)減少代理成本”的結(jié)論存在矛盾。與董事會(huì)一樣，高管層也是黨組織的監(jiān)督對(duì)象，其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也可能和黨組織的社會(huì)、政治目標(biāo)產(chǎn)生矛盾；若此，則為何沒有發(fā)生代理成本的增加?(2)一種更為合理的解釋是，其沒有控制黨委書記和董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任這一變量，導(dǎo)致出現(xiàn)了看似矛盾的結(jié)論。其指出，約在51.16%的樣本公司中，黨委書記和董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任；而這種合二為一的情況在5%的水平上與管理費(fèi)用率顯著正相關(guān)[20]144-146。當(dāng)黨委書記和董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任且缺乏有效制衡機(jī)制時(shí)，董事長(zhǎng)權(quán)力過大，導(dǎo)致監(jiān)督失效、董事會(huì)治理效率下降。但是，也正是由于董事長(zhǎng)權(quán)力過大，使得包括經(jīng)理在內(nèi)的公司高管的權(quán)力行使受到嚴(yán)格約束，反而提升了高管層的治理效率。

考慮第二部分所引之其他實(shí)證研究對(duì)黨組織嵌入董事會(huì)的支持、黨組織嵌入董事會(huì)的必要性，筆者認(rèn)為仍然應(yīng)當(dāng)在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層中同時(shí)實(shí)施雙向進(jìn)入、交叉任職。

(二)雙向進(jìn)入的比例與交叉任職的設(shè)計(jì)

1.雙向進(jìn)入的比例

盡管雙向進(jìn)入應(yīng)當(dāng)在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層同時(shí)實(shí)施，但這并不意味著黨組織在三個(gè)公司機(jī)構(gòu)中的進(jìn)入“比例”應(yīng)當(dāng)相同或者都呈現(xiàn)出越高越好的態(tài)勢(shì)。

首先，就監(jiān)事會(huì)而言，黨組織的雙向進(jìn)入比例可以只設(shè)下限而不設(shè)上限。監(jiān)事會(huì)屬于公司內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，僅行使監(jiān)督權(quán)而不享有經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。黨組織在監(jiān)事會(huì)中實(shí)施雙向進(jìn)入，一般不會(huì)發(fā)生施加過多政治干預(yù)而影響國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益的情況，因此，黨組織對(duì)監(jiān)事會(huì)進(jìn)行雙向進(jìn)入，可不設(shè)上限。但是，應(yīng)當(dāng)設(shè)置下限。此處的疑問在于:黨組織可以通過嵌入董事會(huì)、管理層發(fā)揮其監(jiān)督職能，又為何必須對(duì)監(jiān)事會(huì)有所嵌入。其原因?yàn)?黨組織成員嵌入董事會(huì)、管理層后，可能由于監(jiān)督者和被監(jiān)督者的身份混合，使其監(jiān)督職能大打折扣，此時(shí)，保留黨組織對(duì)于監(jiān)事會(huì)的嵌入，使其他成員仍可以行使監(jiān)督職能?？紤]監(jiān)事行使職權(quán)時(shí)的必要費(fèi)用需由公司負(fù)擔(dān)、公司法對(duì)黨組織行使職能的費(fèi)用保障有欠完善時(shí)，這一保留的意義便更加凸顯。至于這一下限，應(yīng)由法律確定為至少一人。

其次，就董事會(huì)和管理層而言，黨組織的雙向進(jìn)入比例既應(yīng)有下限，也應(yīng)有上限。與監(jiān)事會(huì)單純行使監(jiān)督職能不同，公司董事會(huì)被賦予業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和事務(wù)管理的權(quán)力，而管理層則通過董事會(huì)的再授權(quán)負(fù)責(zé)公司的日常經(jīng)營(yíng)管理。有鑒于此，黨組織在對(duì)董事會(huì)、管理層實(shí)施雙向進(jìn)入時(shí)，應(yīng)當(dāng)有所克制。一方面，由于董事會(huì)和管理層需要行使公司經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，而黨組織成員一般并非公司經(jīng)營(yíng)管理的專業(yè)人才，其過多進(jìn)入董事會(huì)、管理層可能減損公司經(jīng)營(yíng)效率。另一方面，與董事會(huì)和管理層更多關(guān)注國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益的提升不同，黨組織參與國(guó)企公司治理則承載更多的社會(huì)和政治目標(biāo)。此時(shí)，如果黨組織成員在董事會(huì)和管理層中的比例過高，則可能導(dǎo)致政治干預(yù)過強(qiáng)而影響國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益，但也可能出現(xiàn)因?yàn)殡p重身份而只講經(jīng)濟(jì)不講政治的情況。一種可能的雙向進(jìn)入方案，是黨組織成員在董事會(huì)、經(jīng)理層中的比例不超過50%。(1)當(dāng)進(jìn)入比例不超過50%時(shí)，黨組織成員便不享有對(duì)董事會(huì)和管理層的控制權(quán)，從而促進(jìn)其與非黨組織成員的溝通合作，而不至于施加過多的政治干預(yù)。(2)當(dāng)黨組織成員并不享有控制權(quán)時(shí)，其與被監(jiān)督者的身份無法發(fā)生完全混合，這也有利于其監(jiān)督職能的保留和發(fā)揮?？紤]“黨管干部、黨管人才”的人事任免權(quán)威、黨組織成員對(duì)董事長(zhǎng)或者監(jiān)事會(huì)主席等的交叉任職、黨組織在監(jiān)事會(huì)中的嵌入等，這一比例限制也不影響黨組織對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。另外，考慮黨組織進(jìn)入董事會(huì)和管理層有其必要，應(yīng)由法律將下限確定為至少一人。

2.交叉任職的設(shè)計(jì)

2016 年10 月召開的全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，“黨委(黨組)書記、董事長(zhǎng)‘一肩挑'成為國(guó)企強(qiáng)化黨建工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容”。由一人同時(shí)擔(dān)任黨委書記和董事長(zhǎng)兩個(gè)角色，自然可以加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)。然而，有疑問的是，由一人同時(shí)擔(dān)任黨委書記和董事長(zhǎng)，又是否會(huì)因其權(quán)力過大而導(dǎo)致內(nèi)部人控制，從而降低國(guó)企經(jīng)濟(jì)效益?

從實(shí)證研究來看，黨委書記和董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任，其實(shí)有損于國(guó)企的經(jīng)濟(jì)效益。(1)馬連福、王元芳和沈小秀發(fā)現(xiàn):“董事長(zhǎng)兼任黨委書記與公司治理水平在10%的水平上顯著負(fù)相關(guān)，即黨委書記兼任董事長(zhǎng)會(huì)顯著降低公司治理水平?！盵6]90(2)王元芳和馬連福選擇管理費(fèi)用率為被解釋變量發(fā)現(xiàn):“董事長(zhǎng)兼任黨委書記與管理費(fèi)用率在5%的水平上顯著正相關(guān)，即黨委書記兼任董事長(zhǎng)會(huì)顯著增加公司的代理成本。”[20]146這一實(shí)證研究結(jié)論，可以從“一肩挑”導(dǎo)致的個(gè)人權(quán)力過大中得到解釋:(1)根據(jù)《公司法》第47、109 條的規(guī)定，其享有召集和主持會(huì)議的職權(quán)。這一職權(quán)看似并不重要，但實(shí)際上導(dǎo)致董事長(zhǎng)可以決定會(huì)議的議題、時(shí)間和節(jié)奏等重要事項(xiàng)。這些“形式”事項(xiàng)有時(shí)可以決定決議的“實(shí)質(zhì)”內(nèi)容[21]。(2)盡管《公司法》第13 條規(guī)定，法定代表人的可選范圍包括董事長(zhǎng)(執(zhí)行董事)與經(jīng)理，但是在實(shí)踐中，國(guó)企多選擇董事長(zhǎng)擔(dān)任[22]?？紤]法定代表人對(duì)內(nèi)享有業(yè)務(wù)執(zhí)行權(quán)，對(duì)外享有公司代表權(quán)，董事長(zhǎng)的權(quán)力得到進(jìn)一步的擴(kuò)大。(3)原本即在國(guó)企內(nèi)部享有較多權(quán)力的董事長(zhǎng)，一旦兼任黨委書記而獲得額外權(quán)威，還可能導(dǎo)致黨組織的監(jiān)督力度減弱。

若此，有關(guān)交叉任職的設(shè)計(jì)完善可從兩個(gè)方向展開。其一是不再由黨委書記兼任董事長(zhǎng)，而改由黨委副書記兼任。此時(shí)，黨委書記或者擔(dān)任經(jīng)理、董事會(huì)副主席，或者擔(dān)任監(jiān)事會(huì)主席。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，黨委副書記擔(dān)任董事長(zhǎng)，可以顯著提升公司治理水平[6]90。其原因在于:當(dāng)黨委副書記擔(dān)任董事長(zhǎng)時(shí)，黨委書記可以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督；反之，則不然。其二則是繼續(xù)由黨委書記兼任董事長(zhǎng)，但設(shè)置其他制約機(jī)制。例如，由經(jīng)理?yè)?dān)任法定代表人、黨委副書記或其他黨組織成員兼任監(jiān)事會(huì)主席，并同時(shí)增強(qiáng)包括紀(jì)檢監(jiān)察在內(nèi)的內(nèi)外部機(jī)制的監(jiān)督力度。

四、“討論前置”的制度建構(gòu)

在雙向進(jìn)入、交叉任職之外，“討論前置”是黨組織嵌入國(guó)企公司治理的另一重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段，“討論前置”主要通過四個(gè)步驟加以實(shí)現(xiàn)[23]:(1)對(duì)于重大問題、重要經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，在提交董事會(huì)、經(jīng)理層決議之前，黨組織首先通過黨委會(huì)或者常委會(huì)的形式進(jìn)行研究討論；黨組織研究決定否決的，該問題、該事項(xiàng)不再進(jìn)入董事會(huì)、經(jīng)理層進(jìn)行決議。(2)黨組織研究通過的，在正式提交董事會(huì)、經(jīng)理層決議前，董事會(huì)、經(jīng)理層中的黨組織成員應(yīng)當(dāng)先就黨組織的意見和建議與其他成員進(jìn)行溝通。(3)正式提交董事會(huì)、經(jīng)理層決議時(shí)，董事會(huì)、經(jīng)理層中的黨組織成員應(yīng)當(dāng)充分表達(dá)黨組織的意見和建議，并在決議后將結(jié)果及時(shí)向黨組織報(bào)告。(4)若發(fā)現(xiàn)擬作出的決議可能違反黨的路線方針和國(guó)家法律法規(guī)，可能損害國(guó)家、社會(huì)公眾利益和企業(yè)、職工的合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)及時(shí)通過個(gè)人提出撤銷或者暫緩決議的意見、黨組織反饋意見和報(bào)告上級(jí)黨組織等方式進(jìn)行糾正。

由此可見，“討論前置”作為黨組織參與國(guó)企公司治理的一種方式，已經(jīng)具有了較強(qiáng)的可操作性。然而在實(shí)踐中，“討論前置”仍然存在值得細(xì)化和澄清之處。首先，在實(shí)施雙向進(jìn)入、任職交叉之后，是否仍有必要賦予作為整體的黨組織該種決策權(quán)?其次，“討論前置”使得作為整體的黨組織直接享有了公司的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，是否可能引發(fā)過度的政治干預(yù)?

(一)理解否決權(quán)

在黨組織通過雙向進(jìn)入、交叉任職對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層已經(jīng)有所嵌入時(shí)，針對(duì)國(guó)企重大問題、重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，賦予作為整體的黨組織以否決權(quán)，至少具有如下意義。一方面，盡管在正常情況下，黨組織可以通過董事會(huì)、經(jīng)理層中的黨組織成員參與公司經(jīng)營(yíng)管理，但是，這種參與無法確保黨組織在國(guó)企中發(fā)揮應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)作用:(1)當(dāng)黨組織成員在董事會(huì)、經(jīng)理層中的占比低于50%時(shí)，黨組織無法確保董事會(huì)、經(jīng)理層堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央決策部署和國(guó)家戰(zhàn)略；(2)即便黨組織成員占比超過50%，也可能由于內(nèi)部人控制導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)在決策中被“邊緣化”。另一方面，黨組織在國(guó)企中的定位是“領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心”，其任務(wù)在于“保證黨和國(guó)家方針政策、重大部署在國(guó)企貫徹執(zhí)行”，而國(guó)企的重大問題和重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，例如企業(yè)的發(fā)展方向、經(jīng)營(yíng)方針和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃等，就與黨和國(guó)家方針政策、重大部署的落實(shí)緊密相關(guān)。國(guó)企對(duì)于這些問題和事項(xiàng)的安排，其實(shí)不僅僅事關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)效益，而且對(duì)作為整體的國(guó)有資本運(yùn)作、國(guó)家宏觀政策實(shí)現(xiàn)造成影響。正是考慮雙向進(jìn)入、交叉任職可能(已經(jīng))出現(xiàn)的黨的領(lǐng)導(dǎo)邊緣化問題、切實(shí)實(shí)現(xiàn)黨組織“把方向、管大局、保落實(shí)”作用的發(fā)揮，賦予黨組織對(duì)重大問題、重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)以否決權(quán)，具有十分重要的意義。

然而，在對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層實(shí)施雙向進(jìn)入、交叉任職以外，再賦予黨組織對(duì)重大問題、重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的否決權(quán)，又是否會(huì)導(dǎo)致過度的政治干預(yù)?從“討論前置”的制度功能和應(yīng)然運(yùn)作狀態(tài)來看，答案是否定的。一方面，以否決權(quán)形式構(gòu)建的“討論前置”，僅適用于國(guó)企的重大問題和重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)；對(duì)于其他公司事務(wù)，仍然交由董事會(huì)、經(jīng)理層決定。另一方面，黨組織是在“政治”而非“經(jīng)濟(jì)”層面行使否決權(quán)，亦即黨組織僅在該重大問題或者重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)有違黨和國(guó)家方針政策、重大部署，存在包括利益輸送在內(nèi)的廉政風(fēng)險(xiǎn)，可能損害國(guó)家、社會(huì)公共利益和企業(yè)、職工合法權(quán)益等情況時(shí)行使否決權(quán)。至于該重大問題或者重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)”則交由董事會(huì)、經(jīng)理層完成。正因如此，“討論前置”的基本程序才要求在黨組織討論通過后，該問題或者事項(xiàng)還需提交董事會(huì)、經(jīng)理層進(jìn)行決議。這既符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第33 條的規(guī)定，也與將建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度貫徹到底的改革方向一致。若此，只要黨組織正確履職，就不會(huì)對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層施加過多的政治干預(yù)。

(二)與否決權(quán)相關(guān)的配套制度建設(shè)

盡管從否決權(quán)的制度功能和理想運(yùn)作的角度來看，其不會(huì)損害國(guó)企的經(jīng)濟(jì)效益，但是，在一些特殊情形發(fā)生時(shí)，否決權(quán)便可能無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這些特殊情形主要包括:(1)個(gè)人“濫用”否決權(quán)；(2)董事會(huì)、經(jīng)理層“過度”順從黨組織的研究決定；(3)由于“人員重合”而導(dǎo)致決策重復(fù)。此時(shí)，為保證否決權(quán)的妥當(dāng)行使，必須在準(zhǔn)確理解否決權(quán)的同時(shí)設(shè)置相關(guān)的配套制度。

第一，個(gè)人“濫用”否決權(quán)。盡管黨組織對(duì)國(guó)企董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層實(shí)施雙向進(jìn)入、交叉任職，但或者由于比例或者由于黨組織人數(shù)和任職條件限制，黨組織成員和董事會(huì)、經(jīng)理層成員并非完全重合，此時(shí)，就可能出現(xiàn)實(shí)際控制不同決策機(jī)構(gòu)的個(gè)人濫用否決權(quán)以爭(zhēng)奪公司權(quán)力。例如，在黨委書記兼任董事長(zhǎng)，而黨委副書記實(shí)際控制黨組織決策權(quán)時(shí)，黨委副書記便可能通過威脅或者實(shí)際濫用否決權(quán)，以要求分享董事會(huì)的決策權(quán)。對(duì)于這種權(quán)力濫用，除可以在事后通過追究濫用否決權(quán)之個(gè)人的責(zé)任以外，還可以通過構(gòu)建適當(dāng)?shù)摹靶畔⑴丁币筮M(jìn)行事前預(yù)防。針對(duì)否決權(quán)的信息披露，應(yīng)當(dāng)包括披露內(nèi)容和披露對(duì)象兩個(gè)層面:(1)就披露內(nèi)容而言，黨組織在行使否決權(quán)后，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說明其否決的原因、依據(jù)，而不能僅僅披露結(jié)論；(2)就披露對(duì)象而言，附加詳細(xì)說明的否決決定，不僅應(yīng)向其他擁有決策權(quán)的董事會(huì)或者經(jīng)理層披露，還應(yīng)當(dāng)通過國(guó)企的網(wǎng)站或者其他途徑向社會(huì)公開。盡管信息披露絕非萬能，但是通過信息披露引發(fā)的上級(jí)、社會(huì)公眾和輿論的多重監(jiān)督，對(duì)于權(quán)力濫用的減少確有其益處。另外，要求對(duì)否決的原因和依據(jù)進(jìn)行詳細(xì)披露，還可以從倒逼理性運(yùn)用權(quán)力和打破決策黑箱的意義上預(yù)防權(quán)力濫用。

第二，董事會(huì)、經(jīng)理層對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)把控不嚴(yán)。在濫用之外，另一種導(dǎo)致否決權(quán)無法正確發(fā)揮作用的情形，即是董事會(huì)、經(jīng)理層“過度”順從黨組織的研究決定。這種“過度”體現(xiàn)為:(1)在黨組織討論研究通過后，董事會(huì)、經(jīng)理層便不再考慮待決事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)而盲目順從；(2)董事會(huì)、經(jīng)理層將待決事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)問題交由黨委會(huì)一并討論研究決定。對(duì)于以上可能(已經(jīng))出現(xiàn)的過度順從，至少可以從兩個(gè)方面進(jìn)行配套制度建設(shè)。(1)從責(zé)任追究的角度，只要重大問題或者重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)”造成國(guó)企損失，且董事會(huì)、經(jīng)理層成員未善盡其義務(wù)，無論是否事先征詢黨組織的意見，都應(yīng)當(dāng)依法追究其民事乃至刑事責(zé)任。另外，黨組織成員超越程序、權(quán)限對(duì)國(guó)企重大問題、重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)的“經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)”作出決策的，也應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的責(zé)任。一旦責(zé)任追究機(jī)制得到落實(shí)，就可以通過事后懲罰的震懾在事前激勵(lì)黨組織、董事會(huì)和經(jīng)理層成員按照各自權(quán)限分工，對(duì)國(guó)企業(yè)務(wù)、事務(wù)進(jìn)行管理。(2)從公司治理結(jié)構(gòu)完善的角度，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮包括黨委辦公室、董事會(huì)辦公室、經(jīng)理辦公室和董事會(huì)秘書的作用。以董事會(huì)秘書為例，其制度本意之一，即在于確保董事會(huì)、董事會(huì)成員行使職權(quán)的程序、方式等符合法律法規(guī)的要求。然而，由于種種原因，董事會(huì)秘書在我國(guó)尚未發(fā)揮其應(yīng)有的功能，未來也許可以通過修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，使董事會(huì)秘書可以在確保國(guó)企董事會(huì)正確履行其職權(quán)。

第三，“人員重合”導(dǎo)致的“重復(fù)決策”問題。以否決權(quán)為主要形式的“討論前置”，在實(shí)踐中引發(fā)了關(guān)于“人員重合”存在“重復(fù)決策”的疑問[24]。對(duì)于這一問題，首先應(yīng)當(dāng)區(qū)分情境。在黨組織對(duì)于董事會(huì)、經(jīng)理層實(shí)施雙向進(jìn)入的比例低于50%的國(guó)企中，因?yàn)槿藛T重合而導(dǎo)致決策重復(fù)的問題并不凸顯，但是，在黨組織實(shí)施雙向進(jìn)入比例高于50%的國(guó)企中，很可能發(fā)生這一問題。對(duì)于這一問題的解決，其實(shí)仍可以參考前文關(guān)于“董事會(huì)、經(jīng)理層對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)把控不嚴(yán)”的對(duì)策加以解決。

結(jié)語(yǔ)

在2016 年召開的全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出，“中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度，‘特'就特在把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)”。然而，包括“雙向進(jìn)入、交叉任職”“討論前置”等融入方式，卻在理論和實(shí)務(wù)中被質(zhì)疑為“有違公司法基本原則的‘中國(guó)特色'”[1]。事實(shí)上，由于相較傳統(tǒng)公司法范式所面對(duì)的“普通”公司，國(guó)企的公司治理因?yàn)椤疤厥獾膬蓹?quán)分離”“多元的公司目的”而呈現(xiàn)出其個(gè)性。無論是理論分析還是實(shí)證研究都證明，黨組織參與國(guó)企公司治理，不僅有效抑制國(guó)企的內(nèi)部人控制問題，還能與國(guó)企的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)協(xié)調(diào)融合。相較于以西方公司治理的一般理論審視中國(guó)國(guó)企改革的特殊問題，倒不如對(duì)中國(guó)特色的現(xiàn)代企業(yè)制度抱以更多的自信，并對(duì)其具體實(shí)施的細(xì)化和完善給予更多的關(guān)注。