海洋生態(tài)環(huán)境損害：政府索賠權(quán)的法理審視與規(guī)范構(gòu)造

張文松

一、引 言

作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分，海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償以國家政策為驅(qū)動力，在本質(zhì)上由國家主導(dǎo)和推動?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(中辦發(fā)〔2018〕68號，以下簡稱《改革方案》)規(guī)定“海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償，適用海洋環(huán)境保護(hù)法等法律及相關(guān)規(guī)定”?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《海環(huán)法》)第89條第2款明確海洋環(huán)境監(jiān)管部門代表國家進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠①《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”。中共中央于2018年3月印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡稱《機(jī)構(gòu)改革方案》)，將國家海洋環(huán)境監(jiān)管職能分解到新組建的自然資源部與生態(tài)環(huán)境部等部門，導(dǎo)致我國海洋環(huán)境監(jiān)管體制發(fā)生重大變化。

這場旨在優(yōu)化行政權(quán)配置的國家機(jī)構(gòu)改革，使得包括《海環(huán)法》在內(nèi)的230余部法律法規(guī)亟需修改或廢止[1](P23)。2018年4月，全國人大常委會通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革涉及行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》(以下簡稱《行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》)強(qiáng)調(diào)，對于新組建、合并或撤銷的國家機(jī)構(gòu)，應(yīng)修改相應(yīng)的法律法規(guī)，以契合職權(quán)法定的現(xiàn)代法治理念。基于此，生態(tài)環(huán)境部于2019年5月啟動《海環(huán)法》修訂的基礎(chǔ)研究工作①2019年5月28日，生態(tài)環(huán)境部海洋生態(tài)司發(fā)布《關(guān)于開展〈海洋環(huán)境保護(hù)法〉修訂需求函調(diào)工作的通知》，要求沿海各部門總結(jié)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度實施取得的成效、創(chuàng)新實踐和典型經(jīng)驗，提出《海洋環(huán)境保護(hù)法》存在的問題、法律修訂需求和意見建議。。由此看出，海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的實踐效力與價值共識根源于法律規(guī)范，其行為規(guī)則與程序規(guī)則依賴于海洋環(huán)境法律制度的支撐，其法治目標(biāo)與秩序建構(gòu)立足于本土的海洋環(huán)境特色。

二、海洋生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵考辨與規(guī)范定位

海洋生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵與外延決定了政府索賠的權(quán)限與范圍。當(dāng)前學(xué)界對海洋生態(tài)損害尚未有共識性的認(rèn)定，存在法律界定模糊的問題。海洋生態(tài)環(huán)境損害作為探尋這一損害賠償?shù)倪壿嬈瘘c，必須對其進(jìn)行法學(xué)意義的正本清源，方可構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的法理基礎(chǔ)。

(一)海洋生態(tài)環(huán)境損害的內(nèi)涵考辨

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償實質(zhì)上是在海洋環(huán)境資源配置中，通過制度設(shè)計將海洋污染者或破壞者的外部成本內(nèi)部化[2](P35)?！逗Ｑ笊鷳B(tài)損害評估技術(shù)指南(試行)》(國海環(huán)字[2013]583號)從技術(shù)角度界定了“海洋生態(tài)損害”，即因人的海洋行為造成海洋環(huán)境條件改變或?qū)Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)及其生物因子、非生物因子的有害影響。顯然，從技術(shù)層面理解海洋生態(tài)環(huán)境損害的概念，對于從技術(shù)上探究海洋生態(tài)環(huán)境的致害原因，及時采取相應(yīng)的防范或治理措施，必不可少。但這卻難以成為法律邏輯推演的起點，即同樣面對海洋生態(tài)損害，在技術(shù)上側(cè)重于根據(jù)海洋生物資源、水文條件的觀測與海底地貌的調(diào)查等給出相應(yīng)技術(shù)方案；而法律角度則聚焦于致害原因、行為后果、因果關(guān)系等法學(xué)范疇。作為一種法律術(shù)語，海洋生態(tài)損害在我國法律中卻未予以明晰。

現(xiàn)行《海環(huán)法》第94條第1款沿用的是《聯(lián)合國海洋法公約》對“海洋環(huán)境污染”的界定，但這與《改革方案》中的“生態(tài)環(huán)境損害”概念有明顯區(qū)別②《海洋環(huán)境保護(hù)法》第94條第1款沿用了《聯(lián)合國海洋法公約》第1條(4)中對海洋環(huán)境污染的界定，即海洋環(huán)境污染是指，“直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響”?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。”。在產(chǎn)生原因上，前者屬于因向海洋環(huán)境超量排放物質(zhì)或能量造成的損害，是“污染型”損害。后者是因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成的損害，屬“破壞＋污染型”損害。在損害范圍上，前者的損害對象包括海洋的環(huán)境質(zhì)量、生物資源與人體健康，是一種“人—海洋—人”的損害[3](P102)。后者的損害對象僅指向包括環(huán)境要素、生物要素及其生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境自身，是一種“人—環(huán)境—環(huán)境”的損害。在法律屬性上，前者是對“海洋環(huán)境自身權(quán)益＋人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)”的復(fù)合型損害，后者則是只針對“生態(tài)環(huán)境本身”不利后果的單一型損害[4](P150)。概言之，海洋環(huán)境污染是因污染行為造成“海洋環(huán)境＋人”的廣義損害，未涵蓋由此造成的海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的退化，這給海洋生態(tài)損害政府索賠權(quán)的實踐帶來難題。因此，法學(xué)范疇內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境之“損害”，不能停留在技術(shù)過程的描述，需將其提煉至法學(xué)命題之中進(jìn)行闡釋。

(二)海洋生態(tài)環(huán)境損害的規(guī)范定位

“損害”的概念在法學(xué)視域中歷來備受關(guān)注。“損害是法律保護(hù)的利益遭受到的任何損失”[5](P106)，“損害是指法律保護(hù)之利益向不利方向的變化”[6](P31)，“損害，謂就財產(chǎn)或其他法益所受之不利益”[7](P287)。顯然，相對于技術(shù)層面?zhèn)戎負(fù)p害的狀態(tài)、過程及結(jié)果的描述，法學(xué)層面則主要以利益為基點闡釋損害之內(nèi)涵。因此，技術(shù)性描述對海洋生態(tài)損害的法學(xué)解決方案雖有一定的工具價值，但唯有利益方可成為解決該問題的法學(xué)邏輯起點。海洋因具有實態(tài)化的經(jīng)濟(jì)利益，可歸為民法意義上的物；又因具有降污等生態(tài)功能，可歸為環(huán)境法意義上的環(huán)境要素或生態(tài)功能體而具有生態(tài)價值。作為后者，其生態(tài)價值體現(xiàn)出明顯的環(huán)境公益性質(zhì)[8](P73)。但海洋環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)并不具有法律上的利益主體資格，無所謂“利益受損”。因此，法學(xué)意義上的海洋生態(tài)環(huán)境損害，是因人的環(huán)境污染行為(如陸源污染物排放入海)或破壞行為(如圍海、填海等行為)引起的海水質(zhì)量下降、海洋生物資源減損、海洋環(huán)境容量減少及海洋生態(tài)系統(tǒng)的失衡與退化，而導(dǎo)致公眾以健康的海洋環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)為載體的公共利益受損的法律事實。該公共利益系海洋環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)功能對公眾生存與發(fā)展需要之滿足，即法學(xué)語境上的“生態(tài)利益”。故而，海洋生態(tài)環(huán)境損害仍是“污染＋破壞型”損害，其納入法律調(diào)整范疇之原因，在于公眾的海洋生態(tài)利益受損，在實質(zhì)上可歸結(jié)為“海洋公益損害”。

從利益法學(xué)的角度看，海洋生態(tài)環(huán)境損害實質(zhì)上是“海洋生態(tài)利益因外部行為的減損而導(dǎo)致的不利益狀態(tài)”[9](P30)。只有從作為損害緣起的利益出發(fā)，才能抽象出“權(quán)益—損害—救濟(jì)”的邏輯進(jìn)路，建構(gòu)海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的法學(xué)邏輯走向。在操作層面，國家海洋局于2014年10月印發(fā)的《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》(以下簡稱《索賠辦法》)規(guī)定，由國家海洋局統(tǒng)一行使海洋生態(tài)損害索賠權(quán)?！蛾P(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2017〕23號，以下簡稱《若干規(guī)定》)對政府索賠權(quán)的范圍做了具體規(guī)定。綜上觀之，海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)是針對人的行為對海洋環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)造成損害而承擔(dān)的“人對海洋的賠償”，在本質(zhì)上是對海洋生態(tài)利益的保護(hù)。

三、海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的法理審視

從環(huán)境法治進(jìn)程的整體視角看，海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠制度是我國環(huán)境保護(hù)模式演進(jìn)的重要創(chuàng)新，輔之以政府作為賠償權(quán)利人，是實現(xiàn)海洋生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的重要保障。但在當(dāng)前國家機(jī)構(gòu)改革背景下，政府進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠面臨著法理依據(jù)邏輯混同的質(zhì)疑與索賠主體模糊的挑戰(zhàn)。

(一)政府索賠權(quán)法理依據(jù)的邏輯悖論

海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分，賦予政府海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)之目的在于填補(bǔ)海洋環(huán)境本身損害救濟(jì)主體的缺位，二者在理論基礎(chǔ)上具有同構(gòu)性。從權(quán)利角度看，海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的前提在于其索賠請求權(quán)，其理論基礎(chǔ)源于我國《憲法》第9條和《物權(quán)法》第46條所確定的“自然資源國家所有權(quán)”[10](P67)。海洋自然資源是海洋環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)功能的載體，當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境受損時，政府可以海洋自然資源所有權(quán)受損為基礎(chǔ)，提出海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠[11](P82)?！蛾P(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2016〕12號，以下簡稱《意見》)對此進(jìn)行了進(jìn)一步確認(rèn)①最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2016〕12號)第19項規(guī)定：“認(rèn)真研究此類基于國家自然資源所有權(quán)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件?！薄：Ｑ蟓h(huán)境作為公眾共用物，具有享有主體的不特定性和使用的非排他性，應(yīng)當(dāng)排除私人所有，但我國法律并未明確國家是海洋生態(tài)系統(tǒng)的所有者[12](P16)。這導(dǎo)致政府作為賠償權(quán)利人理論基礎(chǔ)的弱化，根源在于其賠償請求權(quán)與傳統(tǒng)民事權(quán)利人之賠償請求權(quán)的邏輯混同。

從《海環(huán)法》及相關(guān)法律規(guī)定的設(shè)計目的看，海洋環(huán)境監(jiān)管部門的應(yīng)然職責(zé)是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，損害的發(fā)生意味著其未盡監(jiān)管職責(zé)。賦予政府索賠權(quán)系其履行救濟(jì)海洋生態(tài)損害之法定職責(zé)。政府賠償權(quán)利人的角色設(shè)計是環(huán)境行政權(quán)的延伸，而非是與普通民事權(quán)利人相同的賠償請求權(quán)的主體地位。但是，政府若以《物權(quán)法》作為主要法律依據(jù)提起海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠易造成“公私不分”的嫌疑[13](P17)。因為按此邏輯，政府這一索賠權(quán)的理論基礎(chǔ)在于“利用民法原理思考自然資源所有權(quán)的制度建設(shè)問題”[14](P23)。其實質(zhì)是將國家所有權(quán)界定成私法所有權(quán)的一種類型，是以私權(quán)意義上的“自然資源國家所有權(quán)”作為索賠權(quán)的理論依據(jù)，“混淆了我國憲法上國家所有權(quán)和民法上國家所有權(quán)的本質(zhì)區(qū)別，使國家成為通過占有自然資源獲取利益的純經(jīng)濟(jì)組織，將公有制意義上的國家所有異化為私有制意義上的個人私利”[15](P16)。政府如若依據(jù)這一“物權(quán)性權(quán)利”提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟，則帶有明顯的私益救濟(jì)特點，實質(zhì)上是借助民法中的所有權(quán)之形填補(bǔ)海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)主體缺位之實，懸置了自然資源國家所有權(quán)在物權(quán)實現(xiàn)機(jī)制與民法理論的諸多不兼容之處[16](P118)。這就使政府提起的海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并不必然適用公益訴訟的相關(guān)制度，而傳統(tǒng)民事侵權(quán)理論也難以給政府的原告資格一個符合傳統(tǒng)侵權(quán)行為追責(zé)邏輯的解釋?；谇笆龅睦碚撡|(zhì)疑，海洋生態(tài)環(huán)境損害中政府的索賠權(quán)在環(huán)境司法乃至環(huán)境法治的邏輯自洽性及制度整體性上存在著不可忽視的漏洞，亟需在法理上進(jìn)一步解釋。

(二)國家機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致政府索賠權(quán)分散化的加劇

基于憲法對國家權(quán)力的不同分工，政府因其環(huán)保的專業(yè)性、主動性而在海洋環(huán)境保護(hù)中起主導(dǎo)作用。當(dāng)前，我國海洋環(huán)境保護(hù)體制呈現(xiàn)出“分散式監(jiān)管＋分工式索賠”的特征，即以現(xiàn)行《海環(huán)法》第5條和第89條第2款為基礎(chǔ)，構(gòu)建起海洋環(huán)境損害政府索賠的基本框架。該法第5條確定了海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的分工，即各海洋主管部門按各自管理權(quán)限和管轄海域行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)；第89條第2款以第5條為基礎(chǔ)明確了海洋生態(tài)環(huán)境損害由海洋環(huán)境監(jiān)管部門代表國家索賠①根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條之規(guī)定，由國務(wù)院環(huán)保、海洋、海事、漁業(yè)等行政主管部門，以及軍隊環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)不同海域的海洋環(huán)境監(jiān)督管理工作，并對相應(yīng)的海洋生態(tài)環(huán)境開展保護(hù)。沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)該法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。。由此導(dǎo)致因不同的環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成海洋生態(tài)損害時，以監(jiān)管權(quán)責(zé)為基礎(chǔ)由不同主管部門分別行使索賠權(quán)的情形。

根據(jù)《國家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)〔2013〕52號)規(guī)定，國家海洋局作為綜合性海洋行政部門，統(tǒng)一行使海洋生態(tài)損害索賠權(quán)，并負(fù)責(zé)海洋環(huán)境法律的起草、海洋生態(tài)修復(fù)、海洋執(zhí)法等工作。但在新一輪國家機(jī)構(gòu)改革中，國家海洋局的職責(zé)被分解至不同的主管部門。一是新組建的自然資源部“履行全民所有海洋自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)與生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，整合了國家海洋局的海洋生態(tài)補(bǔ)償與修復(fù)職能。同時新組建隸屬于自然資源部的國家林業(yè)和草原局，整合了國家海洋局的自然保護(hù)區(qū)管理職責(zé)。二是新組建的生態(tài)環(huán)境部“統(tǒng)一行使海洋各類污染排放監(jiān)管職責(zé)”，整合了國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)。同時新組建隸屬于生態(tài)環(huán)境部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊伍，整合了國家海洋局的海洋污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。但在以上職能的整合中卻未明確國家海洋局原已承擔(dān)的海洋生態(tài)損害索賠職能②在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與整合之前，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《索賠辦法》等規(guī)定的具體職能分工，海洋環(huán)境污染造成損害的索賠權(quán)限在具體實踐中主要涉及三大部門：(1)中國海事局或者其下屬機(jī)構(gòu)采取清污等應(yīng)急處置措施的，可以索賠清污費(fèi)；(2)農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政局或者由其管理指導(dǎo)的下級機(jī)構(gòu)(含沿?？h級以上人民政府的漁業(yè)漁政主管機(jī)關(guān))索賠天然漁業(yè)資源損失；(3)國家海洋局或者由其管理指導(dǎo)的下級機(jī)構(gòu)(含沿海縣級以上人民政府的海洋行政主管機(jī)關(guān))索賠除天然漁業(yè)資源損失之外的其他海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損失。參見王淑梅、余曉漢：《〈關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定〉》的理解與適用》，《人民司法(應(yīng)用)》，2018年第7期。。在“法無授權(quán)不可為”的法治原則下，《海環(huán)法》修訂中亟需根據(jù)海洋生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)實需求，明確海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的法律規(guī)定或授權(quán)。

(三)政府雙重角色定位造成權(quán)力的沖突與懸置

政府作為海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的復(fù)雜性在于，需厘清政府行政權(quán)在海洋生態(tài)保護(hù)中的合法性與其作為賠償權(quán)利人的正當(dāng)性這種雙重角色定位在法律功能上的平衡。從當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實踐看，政府索賠權(quán)的行使是基于私法上“損害—救濟(jì)”的邏輯思路。這種單一路徑的損害救濟(jì)方式缺乏對海洋環(huán)境公共性的考慮，使得政府的雙重角色定位在海洋環(huán)境公益保護(hù)中導(dǎo)致權(quán)力的沖突與懸置問題。

就權(quán)力的沖突而言，如前述，海洋環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境公益訴訟的范疇。從《若干規(guī)定》及環(huán)境公益訴訟的司法解釋可知，司法機(jī)關(guān)在我國環(huán)境公益訴訟總體設(shè)計中享有實質(zhì)性的決定權(quán)，行政機(jī)關(guān)主要是運(yùn)用行政手段解決司法機(jī)關(guān)遇到的科技難題，在整個訴訟過程中處于從屬地位①最高人民法院于2015年1月出臺的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第9條規(guī)定，法院在環(huán)境公益訴訟案件受理問題上，可以“指導(dǎo)”原告提出“合適”的訴訟請求；第14條規(guī)定，法院在證據(jù)收集和認(rèn)定上可以主動幫助原告調(diào)查收集證據(jù)和進(jìn)行鑒定；第23條規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的確定上，對于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的意見司法機(jī)關(guān)可以在參考之后合理確定。另外，在法律責(zé)任的履行上，法院也居于主導(dǎo)地位。2014年12月最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第4條、第5條、第6條，明確了行政機(jī)關(guān)在訴訟過程以及執(zhí)行中對司法機(jī)關(guān)的配合義務(wù)，對被告的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門必須協(xié)助審查。綜上可看出，行政機(jī)關(guān)實際上在整個環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計上處于從屬地位。。這雖能最大限度地追究被告的環(huán)境損害責(zé)任，卻因過于強(qiáng)化司法權(quán)的主導(dǎo)地位，使得司法機(jī)關(guān)在環(huán)境公益僅存有“重大風(fēng)險”的情況下就可介入，從而把屬于立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的環(huán)境風(fēng)險決策問題轉(zhuǎn)變成了法律適用問題，在實質(zhì)上入侵甚至超越了立法權(quán)乃至行政權(quán)的權(quán)限范圍[17]。例如，在2011年發(fā)生的渤海溢油事件中，國家海洋局與康菲公司及中海油已就渤海灣生態(tài)損害的恢復(fù)費(fèi)用達(dá)成協(xié)議，但中國綠發(fā)會在2015年7月又就此事件向青島海事法院提起環(huán)境民事公益訴訟，其訴求仍是要求康菲公司與中海油將受損的渤海灣生態(tài)環(huán)境修復(fù)至事故發(fā)生前的狀態(tài)，該訴訟與之前國家海洋局的訴求相重合，但青島海事法院卻受理了該訴訟。由此可見，司法權(quán)在環(huán)境公益保護(hù)實踐中的擴(kuò)張引發(fā)的不同治理主體角色分工的混亂問題已見端倪。

就權(quán)力的懸置而言，海洋環(huán)境監(jiān)管部門是行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，是以海洋環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法為手段實施海洋環(huán)境保護(hù)。如前述，環(huán)境公益訴訟中政府只是訴訟程序的發(fā)起者或配合法院調(diào)查取證的輔助者。這使其面臨如何處理海洋環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，以彌合政府“行政職權(quán)民事化”的詰問[18](P96)。由于《海環(huán)法》《若干規(guī)定》并沒有設(shè)定政府必須用盡行政救濟(jì)手段之后方能提起海洋環(huán)境損害賠償訴訟這一前置程序，這就可能導(dǎo)致政府懸置其本應(yīng)充分行使的行政權(quán)，而直接通過司法機(jī)關(guān)向損害者索賠，或者將本應(yīng)依法行政的職權(quán)異化為更易行使的訴訟權(quán)利，從而擠占有限的司法資源。正如學(xué)者所言，由政府作為原告提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，混淆了行政權(quán)與司法權(quán)，導(dǎo)致政府的環(huán)境權(quán)力在環(huán)境法律制度體系上的擴(kuò)張與重疊[17](P56)。

四、海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的規(guī)范構(gòu)造

海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠訴訟不同于普通民事侵權(quán)糾紛，其以公法上的權(quán)限配置為基礎(chǔ)。源于《海環(huán)法》授權(quán)的海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)，隨著國家機(jī)構(gòu)整合中海洋環(huán)境監(jiān)管體制的根本變化，面臨無法回避的理論質(zhì)疑與實踐困局。為此，需從憲法的高度與公法的視角重新審視海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)，對其進(jìn)一步解釋，才能保障其合法有效的實現(xiàn)海洋生態(tài)利益的保護(hù)。

(一)海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的公法回歸

1.海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的公法屬性。生態(tài)環(huán)境的整體性與生態(tài)利益的共享性，使其承載的環(huán)境公益不能簡單套用《侵權(quán)責(zé)任法》以人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等私法權(quán)益為請求權(quán)基礎(chǔ)的救濟(jì)模式，政府作為賠償權(quán)利人應(yīng)從公法規(guī)范中尋求合法性支持。從憲法角度看，《憲法》第26條第1款構(gòu)成憲法環(huán)保目標(biāo)條款，其內(nèi)容含括維護(hù)環(huán)境的良好狀況、對確定性環(huán)境危險的干預(yù)以及對不確定性環(huán)境風(fēng)險的防范[19](P73)。這既是政府履行國家環(huán)保義務(wù)的憲法依據(jù)，也是海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的正當(dāng)性來源。在此目標(biāo)引領(lǐng)下，政府保護(hù)、修復(fù)受損的海洋生態(tài)環(huán)境是其法定職責(zé)，即政府提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是為更好地實現(xiàn)憲法的海洋環(huán)境目標(biāo)而積極履行的義務(wù)。政府的賠償權(quán)利人身份并不能還原成其可獨(dú)享海洋環(huán)境資源而獲取經(jīng)濟(jì)收益，實質(zhì)上是其以規(guī)范海洋環(huán)境秩序、維護(hù)海洋環(huán)境公益為目的，借助行政權(quán)與司法權(quán)的合作而對共同體承擔(dān)的法定責(zé)任與義務(wù)[20](P63)。

在國際法層面，《聯(lián)合國海洋法公約》第192條規(guī)定：“各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”，并應(yīng)制定立法和措施以“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染?！雹佟秶H海洋法公約》第194條體規(guī)了各國防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的具體措施。在第207—212條要求各國為防止、減少和控制海洋環(huán)境污染，應(yīng)制定國內(nèi)立法。在當(dāng)前我國法律體系中，僅有《海環(huán)法》第89條第2款規(guī)定海洋環(huán)境監(jiān)管部門的海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)。結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款的地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任之規(guī)定，在權(quán)責(zé)對等原則下，政府的這一賠償權(quán)利人角色并非是以普通民事權(quán)利人行使“民事權(quán)利”，而是行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律的授權(quán)行使“海洋環(huán)境管理權(quán)”。在此意義上，強(qiáng)調(diào)政府的海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，并不意味著政府是海洋環(huán)境公益的當(dāng)然主體，而是基于海洋環(huán)境公益是由共同體成員共享的特質(zhì)，賦予政府海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠資格，通過保護(hù)或修復(fù)海洋環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)功能以實現(xiàn)公眾共享的海洋環(huán)境公益[21](P672)。

2.海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的正當(dāng)性證成。海洋生態(tài)環(huán)境的公眾共用物屬性使其不能歸屬于私人權(quán)利的對象，海洋生態(tài)環(huán)境損害是剔除了人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的損害，其賠償應(yīng)回歸至以維護(hù)海洋環(huán)境公益為宗旨的公法視域之中，在“生態(tài)文明入憲”所確立的憲法秩序與法律框架內(nèi)完善其索賠權(quán)的配置，方符合這一制度建構(gòu)的內(nèi)在規(guī)律。如前述，海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)是其基于國家權(quán)力積極履行國家環(huán)保義務(wù)的一種方式，《憲法》第9條第1款規(guī)定的“自然資源國家所有權(quán)”實際上是政府運(yùn)用“憲法性公權(quán)”保護(hù)海洋環(huán)境資源的憲法依據(jù)[16](P126)。故而，《若干規(guī)定》和《意見》確定海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的權(quán)利依據(jù)正是國家的海洋環(huán)境資源所有權(quán)，以此宣示國家的海洋環(huán)保意志，實踐“環(huán)境國家”的價值理念[22](P92)。

此外，我國《海域使用管理法》第3條規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使海域國家所有權(quán)，其實質(zhì)是在法律上明確國家對海洋環(huán)境資源的所有者地位，是借助國家壟斷的公權(quán)力為更有效地配置海洋資源提供制度基礎(chǔ)。從這一角度看，海洋生態(tài)環(huán)境是基于全體國民的“公共財產(chǎn)”而成為所有權(quán)的客體。海洋環(huán)境的這一社會屬性要求“海域國家所有權(quán)的設(shè)置，并非是國家對海洋環(huán)境資源最大限度的利用和收益，而應(yīng)當(dāng)是更為嚴(yán)格和具體的國家責(zé)任”[23](P5)?；诖耍Ｓ驀宜袡?quán)已超出普通民事權(quán)利所含括的權(quán)利體系，而是法律設(shè)定由國家擔(dān)當(dāng)保護(hù)海洋環(huán)境終極法律責(zé)任人的制度安排，當(dāng)海洋生態(tài)環(huán)境受損時，當(dāng)然由政府代表國家作為權(quán)利主體主張損害賠償要求。

(二)海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的權(quán)限配置

1.海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的配置標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《海環(huán)法》第89條第2款規(guī)定，海洋生態(tài)環(huán)境的損害對象為海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)三種類型，并授權(quán)海洋環(huán)境監(jiān)管部門根據(jù)具體分工分別行使索賠權(quán)。但新一輪國家機(jī)構(gòu)改革未明確海洋生態(tài)損害國家索賠權(quán)是歸屬自然資源部抑或生態(tài)環(huán)境部?！陡母锓桨浮冯m排除了海洋生態(tài)損害賠償，但其對索賠權(quán)利人的選擇傾向為機(jī)構(gòu)改革背景下海洋生態(tài)損害索賠主體的確定有重要的政策導(dǎo)向?；诖?，《海環(huán)法》的修訂應(yīng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境部與自然資源部的職能分工，重新明確國家索賠主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)。

鑒于海洋生態(tài)損害索賠的理論基礎(chǔ)與運(yùn)行邏輯，在當(dāng)前國家海洋局的生態(tài)環(huán)保職責(zé)已劃歸至生態(tài)環(huán)境部的情況下，對海洋生態(tài)環(huán)境、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)造成損害的，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部代表國家行使索賠權(quán)。這不僅是其履行海洋環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)，更是履行國家環(huán)保義務(wù)的憲法要求。同時《改革方案》規(guī)定，進(jìn)行國家所有自然資源資產(chǎn)管理體制試點的區(qū)域，可由受國務(wù)院委托的或省級政府指定的行使該國有自然資源資產(chǎn)職責(zé)的部門具體負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償事宜。故而，基于自然資源部統(tǒng)一履行全民所有海洋自然資源資產(chǎn)的職責(zé)，當(dāng)海洋水產(chǎn)資源等海洋資源受損時，應(yīng)由自然資源部代表國家行使索賠權(quán)。概言之，政府賠償權(quán)利人的角色設(shè)計是其行政權(quán)在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，當(dāng)海洋自然資源所有權(quán)與海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)劃歸至不同的行政部門時，為使行政權(quán)與司法權(quán)協(xié)調(diào)配合，海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠體制必須根據(jù)職權(quán)的劃分與特定的損害內(nèi)容進(jìn)行衡量與配置。因而，《海環(huán)法》修訂中，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境和自然資源兩大基本要素為基點分別確定海洋生態(tài)環(huán)境損害的索賠主體。

2.海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)。新一輪國家機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌重構(gòu)是推進(jìn)國家機(jī)關(guān)職能優(yōu)化與高效協(xié)同的戰(zhàn)略布局。國家機(jī)關(guān)行政職責(zé)的調(diào)整要求必須修改與此關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)[24](P320)。此次《海環(huán)法》的修訂應(yīng)著力解決海洋行政職能的“碎片化”問題，在確定生態(tài)環(huán)境部和自然資源部的海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠分工格局的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國家索賠機(jī)制，以實現(xiàn)海洋生態(tài)保護(hù)與資源利用的銜接與優(yōu)化。海洋生態(tài)環(huán)境作為海洋自然資源實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的載體，其生態(tài)環(huán)境及其系統(tǒng)功能的損害不僅侵害海洋資源國家所有權(quán)，而且其具有的生態(tài)功能也非賠償金所能彌補(bǔ)與替代，修復(fù)受損的海洋生態(tài)才是救濟(jì)海洋生態(tài)利益的根本[25](P375)。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部“三定方案”，由其統(tǒng)一行使海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，“指導(dǎo)實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作”。同時，根據(jù)《行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》的規(guī)定，由新組建或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)行政職權(quán)的，應(yīng)調(diào)整相關(guān)法律的適用，由新組建后或者劃入職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。由此，由原國家海洋局統(tǒng)一行使的海洋環(huán)境損害索賠權(quán)理應(yīng)移交給生態(tài)環(huán)境部。

因此，新修訂的《海環(huán)法》應(yīng)建立“集中式索賠”模式，即在沿用分散型海洋環(huán)境監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，建立以生態(tài)環(huán)境部為主，自然資源部為輔，海事、漁業(yè)等主管部門協(xié)調(diào)配合的海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠協(xié)調(diào)機(jī)制。在發(fā)生海洋生態(tài)環(huán)境損害時，由生態(tài)環(huán)境部作為賠償權(quán)利人提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償。如若該損害同時導(dǎo)致海洋自然資源損失，為節(jié)約行政和司法資源，應(yīng)整合生態(tài)環(huán)境部與自然資源部的索賠要求，由二者共同索賠，以提高索賠效率。其他參與索賠的主管部門，可在生態(tài)環(huán)境部的支持下就清污、應(yīng)急處置等費(fèi)用提出索賠要求。因而，這一索賠協(xié)調(diào)機(jī)制由生態(tài)環(huán)境部居中指揮協(xié)調(diào)，自然資源部與其他主管部門配合與支持，以實現(xiàn)海洋生態(tài)損害的針對性救濟(jì)，更可達(dá)到優(yōu)化海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠體制與功能的目標(biāo)。

(三)海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的權(quán)限調(diào)適

當(dāng)單純依靠行政執(zhí)法權(quán)難以克服海洋生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)的局限性時，有必要借助司法途徑實現(xiàn)海洋生態(tài)保護(hù)的“全覆蓋”。雖然賦予政府海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑尜Y格會沖擊傳統(tǒng)訴訟的結(jié)構(gòu)，但在司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和參與下的這一訴訟所產(chǎn)生的正面效應(yīng)，遠(yuǎn)大于以行政強(qiáng)權(quán)命令責(zé)任者承擔(dān)海洋生態(tài)修復(fù)責(zé)任所附帶的行政專權(quán)、權(quán)力尋租的負(fù)面隱患?；凇皟珊ο鄼?quán)取其輕”的法理選擇，在環(huán)境司法中讓政府承擔(dān)一定的海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任，非但不是司法權(quán)與行政權(quán)的“錯位”，反而是某種程度的“歸位”[26](P86)。因而，海洋生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)必須打破司法權(quán)與行政權(quán)相互獨(dú)立的藩籬，以消解當(dāng)前二者配置不合理造成的環(huán)境司法功能的弱化。

在行政主導(dǎo)邁向合作治理大趨勢下，海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政權(quán)的不敷使用。但政府如若直接提起訴訟，意味著對作為其核心職能——環(huán)境行政權(quán)的放棄，導(dǎo)致處于“強(qiáng)勢地位”的政府將難以治理的海洋問題轉(zhuǎn)移給處于“弱勢地位”的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行解決的現(xiàn)象，存在公法義務(wù)與向私法逃逸以規(guī)避公法約束的風(fēng)險[27](P302)。故，只有在窮盡行政手段仍無法填補(bǔ)海洋生態(tài)損失、恢復(fù)海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，政府提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟方具有合理性。從此角度講，政府的這一索賠權(quán)應(yīng)視為特殊情況下政府為實現(xiàn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的憲法委托而采取的特別措施。故而，《海環(huán)法》修訂中應(yīng)設(shè)置“賠償權(quán)利人”訴權(quán)行使的前置條件，補(bǔ)充細(xì)化訴權(quán)行使的必要規(guī)則，合理配置這一訴訟過程中的行政權(quán)和司法權(quán)，為政府提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正當(dāng)性提供法律支持。

五、結(jié) 語

國家機(jī)構(gòu)是治國理政的根本載體，是國家公權(quán)力的集中體現(xiàn)。我國海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)的分散性源于海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的碎片化，由此帶來行政職權(quán)的交叉重疊削弱了國家索賠的效率與效果。新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中自然資源部和生態(tài)環(huán)境部的職權(quán)劃分，為海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的權(quán)限配置奠定了基礎(chǔ)。但海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠的制度建設(shè)不應(yīng)止于機(jī)構(gòu)的撤并，更需結(jié)合海洋生態(tài)環(huán)境損害的制度特性予以優(yōu)化，完善相關(guān)法律的規(guī)定?？傃灾?，全面激活海洋生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)，在根本上取決于在此之中居于中軸地位的政府環(huán)境公權(quán)的優(yōu)化配置及其對海洋環(huán)境保護(hù)的調(diào)控與保障。此次《海環(huán)法》的修訂應(yīng)以海洋生態(tài)利益的保護(hù)為基點，在對第5條、第89條第2款等相關(guān)條款修改的基礎(chǔ)上，明確生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，并調(diào)整、細(xì)化海洋生態(tài)環(huán)境損害索賠中各涉海行政主管部門的權(quán)限配置，推進(jìn)其與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接與協(xié)調(diào)。