姜 淵
黨的十九屆四中全會明確提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系,促進人與自然和諧共生”,并著重強調(diào)要“嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度”。在生態(tài)環(huán)境保護責任制度中,政府于其中發(fā)揮主導作用既是新時代中國特色社會主義的應有之義[1],也是中國環(huán)境法治“政黨—國家—社會”關系中承上啟下的關鍵一環(huán)[2]。欲使政府主導作用得以充分發(fā)揮,不僅需要政府權力的科學行使,更離不開法律與環(huán)境保護雙重維度下政府責任的充分踐行[3]。然而,政府環(huán)境法律責任的踐行現(xiàn)狀并不樂觀,并引發(fā)環(huán)境行政效率低下與環(huán)境保護法律規(guī)制失靈[4]的問題。因此,如何讓政府切實承擔起環(huán)境法律責任,成為世人關注的焦點,亦引發(fā)各界的廣泛討論。
圍繞政府環(huán)境法律責任,法學界已然進行了多番深入的研究:在理論蘊涵這一層面,分析了政府環(huán)境法律責任獨特的內(nèi)涵特征與豐富的價值指涉[5];在法律主體這一層面,提出了以環(huán)境保護部門為核心的單中心模式應當向政府各部門作為責任主體的多中心模式轉變[6];在責任問責這一層面,反思了有效監(jiān)督機制缺位與依法問責機制缺失等問題[7];在具體情景這一層面,描繪了生態(tài)保護紅線中政府環(huán)境法律責任的實踐樣態(tài)[8]。但無論層次與視角如何轉變,這些以政府環(huán)境法律責任為主題的研究都建立于一個確定的邏輯前提:政府環(huán)境法律責任的概念定義。簡言之,即什么是政府的環(huán)境法律責任?①一種對政府環(huán)境保護法律責任的廣義解釋是將其區(qū)分為政府應當承擔的環(huán)境保護法律責任(第一性責任)與政府違反責任后應承擔的法律后果(第二性責任),而本文中政府環(huán)境保護法律責任僅指狹義的第一性責任。
諸多研究對這一定義采用了不盡相同的闡述方式:一些研究并未具體描述何為政府環(huán)境法律責任,但可通過文義將其直白理解為“試圖實現(xiàn)環(huán)境保護目標的政府法律責任”;一些研究則將之細化為環(huán)境政策規(guī)劃、監(jiān)管實施、促進公眾參與等多方面責任[9]。這兩類闡述方式并未產(chǎn)生認知上的混亂與爭辯,是因為這兩類闡述方式其實是對政府環(huán)境法律責任這一概念“總”與“分”的解讀。而這種解讀來源于《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2015)(以下簡稱《環(huán)境保護法》)的體例設置:《環(huán)境保護法》總則規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”,就是要求政府承擔其行政轄區(qū)的環(huán)境法律責任,責任目標是提升區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。后續(xù)章節(jié)分別規(guī)定了政府具體的法律責任,期望政府通過落實這些具體責任來實現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”的最終責任目標[10]。政府的環(huán)境法律責任是行政責任在環(huán)境保護法律關系中的轉化[11],既然《環(huán)境保護法》將政府環(huán)境法律責任從責任目標與具體責任兩個層面進行設置,那么其定義也可以同時涵蓋或指代二者。
然而,當前《環(huán)境保護法》所設置的、多數(shù)研究所細化出的那些具體責任,例如監(jiān)管責任,真的是“政府環(huán)境保護的法律責任”嗎?如果以解釋論的研究方法來探討政府環(huán)境法律責任,《環(huán)境保護法》所設置的具體責任當然地屬于其中。然而,這僅是一種實然解讀后的回答,倘若要對其進行應然探討,則必須思考另一問題:這些具體責任必然能實現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”的責任目標嗎?
思考這一問題有著重要的意義,因為否定的回答可能對環(huán)境保護法律與環(huán)境保護法學產(chǎn)生較大影響。它可能意味著研究者在使用“政府環(huán)境法律責任”一詞時,既指“提升環(huán)境質(zhì)量”這一責任目標,也指監(jiān)督管理等具體責任的表述,但后者可能是有問題的;也可能意味著學者對《環(huán)境保護法》充滿信心的預言“新《環(huán)境保護法》所規(guī)定的有關規(guī)范和制約有關環(huán)境的政府行為的制度和措施必將有力地推動我國政府尤其是地方政府勤勉、積極履行環(huán)保職能,克服環(huán)保領域里的‘政府失靈’”是過于樂觀的[12];更可能意味著政府環(huán)境法律責任上的問題不僅源于諸多研究中提出的主體單一、問責不力,更源于《環(huán)境保護法》錯誤地設置了具體責任。
《環(huán)境保護法》為政府設置了哪些具體責任?
1989年版的《環(huán)境保護法》總則第六、七條規(guī)定,環(huán)境保護的直接義務承擔者是個人和單位,政府的角色是義務承擔者的管理者②這里將環(huán)保部門與地方政府統(tǒng)稱政府,以區(qū)分于個人與單位。,其責任是根據(jù)法律規(guī)定監(jiān)督和管理個人與單位切實履行環(huán)保義務。在后續(xù)的章節(jié)條款中,也基本圍繞政府的監(jiān)管責任進行法律設置。其中,有直接以政府為規(guī)制目標的(第九、十條等)條款,要求政府以制定排污標準、實施監(jiān)督管理行為等方式承擔監(jiān)管責任;也有以個體為規(guī)制目標的(第二十四、二十五條等)條款,要求個體以法律設置的行為規(guī)范實施環(huán)境行為,實質(zhì)是為政府監(jiān)管設定了具體內(nèi)容。2015年開始實施的新《環(huán)境保護法》將總則中“對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的表述改變?yōu)椤皯攲Ρ拘姓^(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。但在后續(xù)的章節(jié)中,依然大量見到要求政府承擔監(jiān)管責任的條款(第十六條、第二十四條等),以及監(jiān)管具體內(nèi)容的條款(第四十一條、第四十二條等)。
不僅是《環(huán)境保護法》曾因為政府設置監(jiān)管責任而被視為一部“監(jiān)管者監(jiān)管之法”[13],《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》等一系列環(huán)境保護類法律法規(guī),也都將政府監(jiān)管責任作為法律設置的重點?!端廴痉乐畏ā返诰艞l規(guī)定,“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”,第三章規(guī)定了政府的監(jiān)管責任并明確監(jiān)管內(nèi)容,第四、五、六章規(guī)定個人或單位的具體環(huán)保義務?!逗Q蟓h(huán)境保護法》第四條規(guī)定,一切單位與個人都有保護海洋的義務,第五條規(guī)定,不同層級的政府部門對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督?!兑吧鷦游锉Wo法》也規(guī)定,野生動物保護義務的承擔者為個人和組織,政府機構承擔相應的監(jiān)管職責。所以,在包括《環(huán)境保護法》在內(nèi)的我國環(huán)境保護法律中,監(jiān)管責任都是法律賦予政府的一項具體責任。
2015年《環(huán)境保護法》大修,雖然保留了大量有關政府監(jiān)管責任條款,但具體責任不再僅僅局限于監(jiān)管責任。如第一章為政府設置了發(fā)展環(huán)??萍?、加大環(huán)保投入、環(huán)保宣傳教育等責任;第二、三章在監(jiān)管責任之外增設了建立預警機制、限期達標、生態(tài)補償?shù)蓉熑?;第五章?guī)定了政府構建環(huán)境信息公開與公眾參與制度等責任。這些責任的內(nèi)容不一而足,因而學者將之細化為風險預防、公眾參與、協(xié)調(diào)分配等多類法律責任。但從責任的屬性出發(fā),大多數(shù)新增的具體責任可以被稱為“行為責任”。因為無論這一些責任的內(nèi)容如何有差,都是要求政府實施某項行為:公眾參與責任要求政府公開環(huán)境信息、構建公眾參與制度、設立公眾參與平臺;發(fā)展環(huán)境科技責任要求政府以資金或其他獎勵方式推動環(huán)境科學技術的發(fā)展;環(huán)境教育責任要求政府在更廣泛、更深入、更有效的層面上宣傳環(huán)境知識、推行環(huán)保理念。所以,行為責任是《環(huán)境保護法》賦予政府的第二項具體責任。
事實上,監(jiān)管責任也屬于行為責任的一種,因為監(jiān)管責任也是要求政府實施某種監(jiān)管行為。但由于兩類行為(監(jiān)管、非監(jiān)管)主體地位和行為對象不同,并鑒于監(jiān)管責任的權重與傳統(tǒng),以及后續(xù)分析與討論的便利,將其區(qū)分為監(jiān)管責任與行為責任。
監(jiān)管責任與行為責任必然能實現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”的責任目標嗎?
監(jiān)管責任要求政府為監(jiān)督與管理個人和單位而負責,監(jiān)管的直接目的是保證每個個人和單位都按照法律設置的規(guī)則去行為,監(jiān)管的手段是對所有違反規(guī)則的個人和單位進行懲罰①環(huán)境保護法的某些條款也規(guī)定了在一些情況下對個人和單位進行獎勵,可以將之視為對個人和單位很好地遵守了環(huán)境保護法規(guī)則后被給予的“負懲罰”。。個體承擔義務,政府負責監(jiān)管,通過個體的“不犯”來達到特定的法律目標,這是法律設立政府監(jiān)管責任的初衷。政府作為法律規(guī)則的實際執(zhí)行者與公眾的實際控制者,處于承上啟下的關鍵位置。理想狀態(tài)是政府負責任地監(jiān)管,督促義務承擔者全面履行義務,產(chǎn)生較好的管理效果,從而達成或接近法律預設的目標結果。這是絕大多數(shù)部門法的運行邏輯,也是《環(huán)境保護法》與多數(shù)環(huán)境保護法學者預想的運行邏輯。然而在環(huán)境法領域,看似合理的法律運行邏輯卻未必能如預期實現(xiàn)。
有兩種評價方法判定政府是否負責任地監(jiān)管:一是根據(jù)違法個體的懲罰概率來進行評價。這是當前較為普遍的對政府執(zhí)法的評價方法,它的邏輯在于高概率的懲罰能給違法者帶來足夠的心理威懾,從而減少其違法的可能。個體在考量違法成本時,一般是將懲罰成本(例如罰金與刑期)乘以懲罰概率(違法被懲罰的可能性)[14]。政府確保絕大多數(shù)的違法行為都受到懲罰,即違法必究,能有效地實現(xiàn)控制個體違法率的目的。在許多情況下,以懲罰率來考核政府是否負責是科學的。然而在環(huán)境行為監(jiān)管中,給予違法者的懲罰成本往往不及違法帶來的收益,即使提高懲罰概率到百分之百,個體依然會傾向于選擇環(huán)境違法。并且,原本用以規(guī)范環(huán)境行政處罰權、防止權力濫用的“一事不再罰原則”,也可能對懲罰延續(xù)性的環(huán)境違法造成了一定的阻礙。但對政府而言,考核指標是違法個體的受罰率,只需要保證絕大多數(shù)的違法個體受到懲罰即屬于負責。最終結果往往是政府的負責程度越來越高,環(huán)境違法越罰越多,環(huán)境質(zhì)量越來越差。
第二種評價方法是根據(jù)違法數(shù)量多少來進行考核。它的優(yōu)勢在于避免了上述政府與個體的惡性循環(huán),要求政府為控制區(qū)域內(nèi)的違法數(shù)量負責。然而這樣的評價方法仍難以實現(xiàn)環(huán)境保護效果,環(huán)境質(zhì)量的好壞并不直接取決于個體是否遵守了環(huán)境行為規(guī)則。以大氣污染防治為例,《大氣污染防治法》規(guī)定機動車必須按標排放尾氣,超標即違法。假設西藏與上海根據(jù)同樣的排放標準進行大氣環(huán)境監(jiān)管,兩地政府都能做到對所有機動車按標排放的“負責”,兩地的大氣質(zhì)量結果卻會截然不同。原因是兩地機動車數(shù)量有天壤之別,導致尾氣排放的大氣污染物總量懸殊。可見,無論何種考核方法都無法確保在政府負責任監(jiān)管的情況下必然獲得環(huán)境質(zhì)量良好的結果。也就是說,《環(huán)境保護法》規(guī)定的政府環(huán)境監(jiān)管責任,只能使政府對“實施監(jiān)管”負責,而無法保障其對“環(huán)境質(zhì)量”負責,監(jiān)管行為與“提升環(huán)境質(zhì)量”這一責任目標之間缺乏必然的因果聯(lián)系。
如果說監(jiān)管責任與“提升環(huán)境質(zhì)量”的責任目標之間出現(xiàn)了偏差,那么《環(huán)境保護法》為政府增設的行為責任能否糾正這一偏差呢?相較于監(jiān)管責任,行為責任最大的改變在于政府角色與定位的改變。政府原本只是作為執(zhí)法者,監(jiān)督、管理承擔具體環(huán)保行為義務的單位和個人是否按照法律的要求實施環(huán)境行為。而在行為責任中,政府也同單位和個人一樣,需要以具體的行為來承擔環(huán)保責任,成為法律調(diào)控環(huán)境行為的直接對象。行為責任的內(nèi)容是精準的——要求政府實施某種具體行為,衡量責任履行與否的標準是政府是否從事了法律規(guī)定的行為,衡量責任履行好壞的標準是政府是否按要求全面完成這項行為。因此,設置行為責任應該會對政府承擔環(huán)境責任產(chǎn)生積極的作用。但是,產(chǎn)生積極作用并不意味著政府實施行為必然能提升環(huán)境質(zhì)量,這是因為任何一項政府環(huán)保行為并不必然產(chǎn)生良好的環(huán)境結果。
以政府生態(tài)補償責任為例,內(nèi)容是要求政府對因為環(huán)境保護而付出了發(fā)展機會成本的群體進行補償,政府實施了資金轉移支付給補償對象的行為就代表政府履行了生態(tài)補償責任。如果支付的資金是及時的,就可以評價政府責任履行程度為優(yōu)秀。但優(yōu)秀的履行,只能說明為環(huán)境保護而付出發(fā)展機會成本的群體及時地獲得了經(jīng)濟補助,并不代表預想中的環(huán)保激勵肯定良好地發(fā)生了。一方面,受補償方損失的機會成本是難以計算的,資金補償是否科學直接決定了受補償方是否會繼續(xù)放棄發(fā)展機會而選擇環(huán)境保護;另一方面,補償方往往也是環(huán)境利益既得方,可能會因為支付了補償金而受到可隨意揮霍環(huán)境資源的激勵。但最終被支付方與支付方是否真正履行環(huán)境保護義務并不影響政府生態(tài)補償責任的執(zhí)行評價[15]。可見,雖然《環(huán)境保護法》為政府增設了不少行為責任,也許能促使政府在環(huán)境保護領域做得更多,但它依然不能必然實現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”這一責任目標。環(huán)境行為責任,只能讓政府為“行為與否”負責,而不能保證政府為“環(huán)境質(zhì)量”負責。
除了監(jiān)管責任與行為責任之外,《環(huán)境保護法》還設置了另一項截然不同的具體責任。其責任內(nèi)容并未強制政府采取何種行為,而是要求政府實現(xiàn)某種目標,因而這一類責任可被稱之為目標責任。例如第二十八條的“限期達標”責任;第二十九條的“生態(tài)紅線”責任。
如果監(jiān)管責任與行為責任都未能與“提升環(huán)境質(zhì)量”責任目標保持一致,那么“限期達標”等目標責任呢?
從責任屬性上看,目標責任與責任目標是一致的。目標責任是完全不同于監(jiān)管責任、行為責任的責任機制,具有唯結果論與唯行為論的區(qū)別。負有目標責任,意味著無論政府在具體實踐中付出了多少努力,評價政府是否負責的唯一標準只能是結果是否實現(xiàn)。目標責任不著眼于政府是否實施或如何實施保護環(huán)境的具體行為,只要最終目標達成了,就判定政府負起了法律賦予的責任。如果法律設置目標責任內(nèi)容完全基于環(huán)境保護的考量,那么目標責任與責任目標就具有了必然的因果聯(lián)系。
然而,現(xiàn)有的政府目標責任中的內(nèi)容,并不是純粹建立在環(huán)境保護考量之上,往往需要同時考慮經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展等多方面因素。《環(huán)境保護法》中政府的“限期達標”、“生態(tài)紅線”責任,雖然表現(xiàn)形式為環(huán)境質(zhì)量目標,但它們并不是完全按環(huán)境整體利益設定的目標[16](P116-135)。以重點海域限期達標責任為例,《環(huán)境保護法》要求“未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域、流域的有關地方人民政府,應當制定限期達標規(guī)劃,并采取措施按期達標”,《海洋環(huán)境保護法》對“重點海域”的設置,是為了解決海洋環(huán)境保護優(yōu)先次序的制度,起因是某些海域的污染實在到了忍無可忍的地步。然而實際操作中,首先考慮的是重點海域的經(jīng)濟重要性,即重點海域一般都是經(jīng)濟、社會發(fā)展中具有重要作用的海域,其次才是污染嚴重需要重點治理的海域①例如《廣東省海洋功能區(qū)劃文本》第二十二條規(guī)定了廣東省重點海域劃分的依據(jù):“(一)自然地理單位較為完整,在全省自然資源中優(yōu)勢突出,占有主導地位和核心地位的海域。(二)海域開發(fā)利用聯(lián)系緊密,在全省海洋經(jīng)濟中發(fā)揮核心作用的海域。(三)海域開發(fā)價值大,在全省海域綜合開發(fā)中有示范作用的海域?!?。以此思路確定的海洋環(huán)境治理“重點海域”,很可能不是污染最急需治理的海域,即使政府實現(xiàn)重點海域限期達標的目標責任,并不能必然確保海域環(huán)境質(zhì)量的整體提升。再以土地生態(tài)紅線責任為例,生態(tài)紅線的劃定被要求納入土地利用總體規(guī)劃中,但土地利用總體規(guī)劃的首要依據(jù)是“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”,其次才是“國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力”,最后還需要考慮“各項建設對土地的需求”②參見《中華人民共和國土地管理法》第17條。。土地利用總規(guī)劃中的生態(tài)紅線,不是完全依據(jù)資源供給能力和土地環(huán)境保護的需要而劃定的紅線,在此基礎上確定的政府的土地生態(tài)紅線責任,并不能必然確保土地環(huán)境質(zhì)量的提升。
在不純粹依照環(huán)境保護考量設置的目標責任中,環(huán)境保護考量因素面對其他考量因素時往往處于天然的弱勢。環(huán)境污染與治理具有廣域性和區(qū)域性特點,在區(qū)域內(nèi)的環(huán)保付出未必能得到立竿見影的環(huán)保效果,在政績考核上不具有效率優(yōu)勢。包含其他考量的責任往往是以經(jīng)濟發(fā)展為主要內(nèi)容的綜合責任,在GDP被視為政績考核的一項基本標準的當下,地方政府并不愿意傾注太多精力在極易拖累經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境保護上,甚至可能為了眼前利益,變相保護環(huán)境污染產(chǎn)業(yè),從而以環(huán)境代價換取經(jīng)濟政績。在現(xiàn)有的政府責任設計下,放任企業(yè)的污染行為,然后再對其實施懲罰,能同時滿足政府與企業(yè)的需要。企業(yè)以支付罰金等方式換取高額收益,政府以大量罰款和賦稅收入獲得良好的環(huán)境政績與經(jīng)濟政績。地方政府在環(huán)境行為中出現(xiàn)的“權力尋租”,真正的推動者并不是地方政府或污染企業(yè),而是這些包含著多種考量的責任設計本身。
環(huán)境保護法律為政府設置的目標責任,能否必然實現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”責任目標,取決于內(nèi)容是否完全依據(jù)環(huán)境保護的需要考量?,F(xiàn)有《環(huán)境保護法》及相關法律設定的政府目標責任并未將環(huán)境保護需求作為首要考量因素,導致目標責任與責任目標仍然存在偏差。然而,相較于監(jiān)管責任與行為責任,目標責任模式為尋找真正與“提升環(huán)境質(zhì)量”這一責任目標完全契合的具體責任提供了正確的路徑。
如何依據(jù)環(huán)境保護的需要考量,從而使目標責任這一具體責任必然能實現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”的責任目標呢?
“提升環(huán)境質(zhì)量”意味著需要對環(huán)境質(zhì)量進行評價。在評價環(huán)境質(zhì)量時,需要根據(jù)環(huán)境因子本身的自然屬性,參照人類對活動對象的不同需求,將抽象的環(huán)境需求以具體的質(zhì)量指標進行表述,制定一系列的環(huán)境質(zhì)量標準。然后就特定的環(huán)境因子對照相應的環(huán)境質(zhì)量標準,判定其質(zhì)量優(yōu)劣。早期的環(huán)境質(zhì)量指標以評價本不該出現(xiàn)在環(huán)境中的污染物水平為內(nèi)容,例如英國皇家污水處理委員會于1912年制定的河水環(huán)境質(zhì)量標準,規(guī)定了BOD5、懸浮物等污染物濃度限值。后來發(fā)展為主要評價環(huán)境中對人體有害物質(zhì)的指標,這些有害物質(zhì)是人類在生產(chǎn)生活中不可避免要產(chǎn)生的污染物,是現(xiàn)有科學技術條件下尋求的人類發(fā)展需求與環(huán)境承載能力的平衡點。以指標形式表示的環(huán)境質(zhì)量標準是一種客觀標準,它既不是對環(huán)境因子自然屬性的簡單歸納,也不是排除一切價值判斷的純技術性產(chǎn)物,而是人類根據(jù)自身生存發(fā)展需要針對特定環(huán)境因子內(nèi)在特征確立的價值判斷標準。它既是衡量環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣的標準,也是人類環(huán)境保護需求的技術基礎。所以,“環(huán)境保護的需要”與“提升環(huán)境質(zhì)量”這兩種表述統(tǒng)一于環(huán)境質(zhì)量標準這一載體之上。必然能實現(xiàn)“提升環(huán)境質(zhì)量”責任目標的具體責任應當是以環(huán)境質(zhì)量標準形式表現(xiàn)出來的目標責任。國家需要從協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟、文化活動與環(huán)保的關系,促進人類社會與生態(tài)環(huán)境和諧穩(wěn)定的大局出發(fā),用法律的形式將科學的環(huán)境質(zhì)量標準確立為政府必須實現(xiàn)的目標,進而要求政府為達成環(huán)境質(zhì)量目標負責,即環(huán)境質(zhì)量目標責任。環(huán)境質(zhì)量目標責任是政府真正應當承擔的環(huán)境法律責任,可以最終解決《環(huán)境保護法》設置的具體責任與“提升環(huán)境質(zhì)量”責任目標不一致的問題。
但是,在我國現(xiàn)有的環(huán)境保護法律體系中,環(huán)境質(zhì)量標準僅僅發(fā)揮了其評價環(huán)境質(zhì)量狀況的技術功能,更為重要的目標責任功能卻在一定程度上被忽視了。有些學者認為,環(huán)境質(zhì)量標準的“法律性質(zhì)和眾多的行政計劃一樣,至多只不過是表示行政努力目標的一個指標,并不具有作為直接規(guī)定國民具體權利義務的法規(guī)性質(zhì)”[17]。這其實是將環(huán)境質(zhì)量標準視為一種技術性文件和行政部門環(huán)境執(zhí)法的工具。行政部門參考環(huán)境質(zhì)量標準,為個體制定行為標準,并將之作為政府監(jiān)管、處罰個人和單位的依據(jù)。如此的法律定位使環(huán)境質(zhì)量標準在實踐中淪為個體行為判別標準,而不是真正意義上的環(huán)境質(zhì)量標準。
并且,我國現(xiàn)行的環(huán)境質(zhì)量標準,是在環(huán)境基準①環(huán)境基準是指某種有害物質(zhì)或有害因素對環(huán)境保護對象不產(chǎn)生不良影響的最大劑量或最大濃度,它量化地揭示了污染物對受體的影響程度,即劑量—效應關系,可將之理解為純粹的環(huán)境科學標準?;A上,結合社會所需、所能,綜合評估判斷的結果,是客觀性與主觀性的疊加。環(huán)境質(zhì)量標準作為體現(xiàn)國家和權威機構意志的技術指標,在統(tǒng)一權衡各種因素基礎上做出決策,具有一定的主觀性本無可厚非,然而這種主觀性不應當超越環(huán)境基準的客觀性。環(huán)境質(zhì)量標準應當以環(huán)境基準為“底線”,其限值應嚴于基準,而不能寬于基準,突破“底線”。標準離“底線”越遠,環(huán)境保護強度就越大,環(huán)境安全系數(shù)就越高。因此,環(huán)境質(zhì)量標準的主觀性應當表現(xiàn)為環(huán)境質(zhì)量標準與“底線”之間的安全距離,國家經(jīng)濟越發(fā)達、社會發(fā)展程度越高,其環(huán)境質(zhì)量標準應越嚴格。作為發(fā)展中國家,我國的環(huán)境質(zhì)量標準離環(huán)境基準的安全距離比較小是可以理解的。然而有些環(huán)境質(zhì)量標準卻因某些外在原因,突破了環(huán)境基準,或因缺乏系統(tǒng)的環(huán)境基準研究數(shù)據(jù),僅根據(jù)人為意志或經(jīng)驗來設立環(huán)境質(zhì)量標準,這樣的環(huán)境質(zhì)量標準就不具備完整的科學性[18]。因此,我國現(xiàn)有的環(huán)境質(zhì)量標準還不能為《環(huán)境保護法》設置環(huán)境質(zhì)量目標責任提供充足的支持。
為了解決上述兩大問題,《環(huán)境保護法》應當從兩方面著手進行環(huán)境質(zhì)量目標責任的設置。
一方面,當前應當切實貫徹可持續(xù)發(fā)展理念,對以《環(huán)境保護法》為首的環(huán)境保護法律體系進行全面改造,提升環(huán)境質(zhì)量標準的法律地位,以科學的環(huán)境質(zhì)量標準為基礎,為政府設置具體的環(huán)境質(zhì)量目標責任。《環(huán)境保護法》必須明確,環(huán)境質(zhì)量標準不僅是評價環(huán)境質(zhì)量的技術性文件和政府的環(huán)境行政工具,更是法律為政府設定的具有強制執(zhí)行力的環(huán)境責任表。政府承擔環(huán)境質(zhì)量目標責任,其角色由執(zhí)法監(jiān)管主體轉變?yōu)榄h(huán)境義務主體,這就迫使政府為在規(guī)定時間達成轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量目標而負責。法律還需規(guī)定,作為責任、義務承擔者,政府可以就完成環(huán)境質(zhì)量目標責任,享有在轄區(qū)內(nèi)獨立行使法律允許范圍的環(huán)境行政權力,可以設置嚴于國家法規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標準或個體環(huán)境行為標準,可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)客觀環(huán)境與社會狀況有條件地選擇適應自身的環(huán)境執(zhí)法手段或環(huán)境保護措施?!董h(huán)境保護法》不直接干預政府的具體行政行為,只為政府的環(huán)境執(zhí)法或環(huán)境保護活動提供原則指導和考核制度。簡單地說,國家對地方政府在法律允許范圍的環(huán)境活動是“只認結果不論行為”,以確保環(huán)境質(zhì)量目標責任的權威性和高效率。但如果政府沒有實現(xiàn)某一環(huán)境質(zhì)量目標,就屬于失職,必須受到法律的懲處。
另一方面,作為設置環(huán)境質(zhì)量目標責任的核心內(nèi)容,環(huán)境質(zhì)量標準的科學性是其有效性和權威性的基礎條件。除了自身的科技含量之外,法律在整個標準體系建設、運行過程中提供程序規(guī)范和制度支撐是保證其科學性的重要手段。沒有法律的規(guī)范,環(huán)境質(zhì)量標準體系建設和運行極易受各種主觀和客觀因素干擾,導致其喪失科學性。將不具科學性的環(huán)境質(zhì)量標準作為政府環(huán)境質(zhì)量目標責任,在法律實踐中就會偏離環(huán)境保護目標?!董h(huán)境保護法》應在貫徹環(huán)境質(zhì)量目標責任思路的同時,在遵循客觀環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化規(guī)律的原則下,綜合考慮保護生態(tài)環(huán)境和人類生存發(fā)展需要,探索科學的環(huán)境質(zhì)量標準構建路徑。不僅要逐步完善空氣、土壤、水體等一系列急需的環(huán)境質(zhì)量標準,也要重視資源保護、生態(tài)保護、環(huán)境退化防治等領域的環(huán)境質(zhì)量標準研究、建設。一旦條件具備,就將這些標準固化成具有強制執(zhí)行力的政府環(huán)境質(zhì)量目標責任。環(huán)境行政管理部門應當根據(jù)法律實踐的需要,提供完善的環(huán)境質(zhì)量評價方法,加快環(huán)境監(jiān)測標準、環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范、環(huán)境監(jiān)測設備標準等的制定工作,加強對環(huán)境監(jiān)測實踐的指導、監(jiān)督和規(guī)范,使環(huán)境質(zhì)量評價結果符合客觀實際,以完善的環(huán)境質(zhì)量評價方法助推政府履行環(huán)境質(zhì)量目標責任。
監(jiān)管責任與行為責任都不必然與“提升環(huán)境質(zhì)量”的責任目標保持一致,只有從環(huán)境保護需要出發(fā)的目標責任(將環(huán)境質(zhì)量標準的達成確定為政府責任),即環(huán)境質(zhì)量目標責任,才能與之必然契合。并且,政府作為環(huán)境質(zhì)量目標責任的義務主體,失去了執(zhí)法過程中可能存在的規(guī)避空間和“權力尋租”空間,能更加有效地確保監(jiān)管責任與行為責任的履行。毫無疑問,環(huán)境質(zhì)量目標責任的最終實現(xiàn)離不開政府監(jiān)管責任與行為責任的配合,但只有法律建立了有強制約束力的、以環(huán)境質(zhì)量目標責任為核心的、科學完整的政府環(huán)境法律責任體系,才能使促使政府自主、高效地實施監(jiān)管和其他行政行為,并最終推動環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。