范恒山

習近平總書記提出，要努力把長江經(jīng)濟帶建設成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機制更科學的黃金經(jīng)濟帶。他也一再強調(diào)，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展關(guān)系到中華民族的長遠利益，因此要把生態(tài)環(huán)境的保護與修復放在關(guān)鍵位置，“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，走一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子。幾年來，全國上上下下按照這一要求推進長江經(jīng)濟帶建設，在多方面取得了明顯的進展。但長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境受損害的形勢依然嚴峻。長江經(jīng)濟帶要走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路子，僅靠上級指導推動、相關(guān)地區(qū)和企業(yè)自覺行動是不夠的，必須建立一套體制機制來倒逼這項重大使命的落實，通過建立強有力的制度體系來約束和保障長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境。事實上不只是長江經(jīng)濟帶，整個國家都面臨著需要按照新的發(fā)展理念形成嚴格縝密制度約束體系。而這個體系中的一個關(guān)鍵的內(nèi)容，就是要建立區(qū)際利益平衡機制。

我對建立區(qū)際利益平衡機制問題思考可以說是比較早的，2008年左右就有了一些想法。初衷是考慮如何縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，由此萌發(fā)了要建立補償機制或利益平衡機制的一些思想。比較系統(tǒng)的闡述是在2013年11月在長沙召開的“中國中部發(fā)展論壇”上我講了建立區(qū)際利益平衡機制或利益補償機制的重要性、基本原則、操作思路以及探索方向，這應該是國內(nèi)第一次關(guān)于建立區(qū)際利益平衡機制或補償機制的系統(tǒng)表達。從那個時候開始，各個方面積極努力，相關(guān)工作取得了較大進展。我們看到，國家有關(guān)部門就糧食、生態(tài)等方面建立補償機制問題發(fā)布了相關(guān)文件，由相關(guān)部門與地區(qū)推進的一些試點也穩(wěn)步開展，取得了積極的效果。最重要的是，2018年11月18日，中共中央、國務院發(fā)布了關(guān)于《建立更有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，提出了完善多元化橫向生態(tài)補償機制、建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間利益補償機制、健全資源輸出地與輸入地之間利益補償機制等要求。應該說，這個意見充分地肯定和體現(xiàn)了我們這些年理論探索和實踐運作的一些成果。從2008年左右著手思考這一問題，到現(xiàn)在中央專門制定文件提出相關(guān)要求，多年的努力終于付諸政策實踐，這是一件令人十分高興的事情。伴隨著這些年的理論探索和實際調(diào)研，我對建立區(qū)際利益平衡機制又有了一些新的思考，與大家一起探討。主要闡述如下3點意見。

一、充分認識建立區(qū)際利益平衡機制的重大意義

什么是區(qū)際利益平衡機制？大體說，是指基于公正原則、由一種或多種因素導致的地區(qū)間以一定形式體現(xiàn)的經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)移的制度安排或體制設計。使用“利益平衡”這個詞，其考慮一是這種平衡體現(xiàn)了行為的對稱性，依據(jù)的是付出了應該有收獲、得到了好處要給予回報、造成了破壞必須要承受相應的代價的原則，即兩者之間應該相配相稱，對等平衡。二是這種利益平衡主要體現(xiàn)在經(jīng)濟方面，是經(jīng)濟利益的一種調(diào)整，不涉及行政、法律等方面的激勵或懲罰。三是這種利益平衡不僅涉及補償問題，也涉及處罰問題；不僅意味著交換，而且意味著共建；不僅體現(xiàn)對稱，而且體現(xiàn)協(xié)調(diào)。事實上，補償、處罰等都是手段，而促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展才是建立利益平衡機制的目的。利益平衡機制這樣一個概念，概括性更強，科學性更高。

為什么要建立區(qū)際利益平衡機制？這一點是與其涉及的具體內(nèi)容密切相聯(lián)的，我在下面會談到這些具體內(nèi)容。在這里我要說的是，建立利益平衡機制涉及國家全局、戰(zhàn)略大局，是一件舉足輕重的大事，其意義是多方面的，簡要地說，一是有利于節(jié)約集約利用資源要素，提高經(jīng)濟效率；二是有利于保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)綠色發(fā)展；三是有利于保障公平正義，全面調(diào)動市場主體的活力和社會的創(chuàng)造力；四是有利于約束政府行為，推動實現(xiàn)規(guī)范決策和科學決策；五是有利于縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)全體人民的共同富裕；六是有利于完善治理構(gòu)架，形成現(xiàn)代化的治理體系。有鑒于此，我們必須大力推進區(qū)際利益平衡機制建設。

二、更為全面地推進區(qū)際利益平衡機制建設

我曾經(jīng)在2013 年“中國中部發(fā)展論壇”的主旨講話中，著重講述了建立區(qū)際利益平衡機制的思路，除生態(tài)環(huán)境、重要農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)資料等3 個重要方面外，還講了有關(guān)排污權(quán)、碳排放權(quán)等的公平交易問題。深入地思考一下，其實并不只是這幾個方面，還涉及一些很重要的其他方面，也就是說建立平衡機制的具體內(nèi)容還可以擴大延伸。把這些方面都解決好了，中國的很多問題也就相應解決了。包括上面提到的內(nèi)容，我認為可以在以下10個方面建立利益平衡機制。

第一，生態(tài)地區(qū)利益平衡機制。探索建立毗鄰地區(qū)、流域上下游地區(qū)的利益平衡機制，以促進生態(tài)修復保護和優(yōu)化。

第二，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷利益機制。當前主要講的是糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益補償機制，其實不只是糧食，還有棉花、其他特種農(nóng)產(chǎn)品和稀有農(nóng)產(chǎn)品等，這些農(nóng)產(chǎn)品都需要建立區(qū)際間的補償機制。重要農(nóng)產(chǎn)品涉及國計民生，不能夠隨意提高銷售價格。不能提價，如果又沒有補償，效益就上不去，發(fā)展也就必然緩慢，這對按照國家要求種植農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)來說，是很不公平的。如果有適當?shù)难a償，那些主產(chǎn)區(qū)就會增加收益，不僅會與其他地區(qū)實現(xiàn)同步發(fā)展、共奔現(xiàn)代化目標，也會提高生產(chǎn)的積極性。

第三，資源高效利用機制。涉及煤炭、石油、能源、特種礦產(chǎn)等。需要探索建立資源輸出地與輸入地之間的利益平衡機制，一方面提高資源輸出地的發(fā)展水平，另一方面也促進資源的節(jié)約與高效利用。

第四，污染防范機制。既涉及毗鄰地帶的污染排放問題，也涉及跨區(qū)域的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題，還有其他形式的對環(huán)境的破壞與污染問題。在這方面要建立經(jīng)濟性的懲處機制、補償機制。

第五，人才利益補償機制。主要涉及相對落后地區(qū)人才向發(fā)達地區(qū)流動問題。人才可以自由流動，也應當自由流動。但人才的成長離不開相關(guān)地區(qū)的教育培養(yǎng)，而教育培養(yǎng)是有成本的。人才進入對于發(fā)達地區(qū)而言是錦上添花，而人才流失對于欠發(fā)達地區(qū)來說則是釜底抽薪?；趨f(xié)調(diào)發(fā)展的要求，應建立發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)招攬吸收人才的利益補償機制。

第六，特殊貢獻地區(qū)利益平衡機制。如革命老區(qū)、原蘇區(qū)等，他們?yōu)樾轮袊某闪⒒驀业陌l(fā)展都做出過特殊重要貢獻和不同于一般地區(qū)的利益犧牲，應該建立適宜水平的利益平衡機制。如贛南原中央蘇區(qū)，對新中國的建立做出過重大貢獻。但直到前些年發(fā)展都比較困難，貧困人口較多。基于此，中央量身制定了相關(guān)政策文件，其中不乏具有補償性質(zhì)的內(nèi)容，這些政策給這一地區(qū)帶來了快速發(fā)展和翻天覆地的變化。這一探索值得我們認真總結(jié)，并在建立利益平衡機制時加以借鑒運用。

第七，違反市場公平競爭的利益調(diào)節(jié)機制。妨礙和破壞市場統(tǒng)一的各種壟斷、保護和封鎖等行為都應付出沉重的代價。

第八，政策不公平調(diào)節(jié)機制。需要對非特殊條件所限、與全局利益相悖制定的不公平政策的受損者給予適當形式的補償，反過來說，需要對制定這些不公平政策的機構(gòu)予以經(jīng)濟上的處罰。這有利于推進公共服務均等化，有利于加快落后地區(qū)發(fā)展，也有利于推動政府部門精準和科學決策，減少決策和行為的隨意性。

第九，重大事件處理機制。對非必要或非全局利益需要進行的重大活動所造成的企業(yè)關(guān)閉、正常生產(chǎn)活動中止等，應對相關(guān)主體進行適當?shù)难a償。

第十，財產(chǎn)補償機制。公民財產(chǎn)的形成并非完全取決于個人因素，而與政策環(huán)境和社會幫助密切相關(guān)。對財產(chǎn)的跨國轉(zhuǎn)移應建立相應的給予國家和社會補償?shù)臋C制。

在這里還需要強調(diào)三點，一是對上面所涉及的有些因素要進一步做深入細致的研究，不能簡單從事，需要綜合考慮多方面的情況，平衡多種要求和考慮多元目標。二是實施利益平衡的主體、手段與方式可以根據(jù)不同情況來確定。例如，對危害市場公平競爭的行為可以通過政府實施處罰的形式進行，而處罰的所得可以用來設立市場一體化發(fā)展基金。三是在當前的實際工作中，已經(jīng)存在著各種形式的利益平衡，包括轉(zhuǎn)移支付、補貼等，應加強梳理、歸并和調(diào)整完善。

三、強化大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)對建立區(qū)際利益平衡機制的支撐

以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等為代表的數(shù)字技術(shù)以及依此形成的數(shù)字經(jīng)濟為建立全要素的區(qū)際利益平衡機制創(chuàng)造了有利條件。數(shù)字技術(shù)將使對相關(guān)信息的把握更加全面具體，對面臨問題的了解更加深入細致，對實現(xiàn)目標的確立更加科學務實，對應對策略制定更加精準有效。要強化區(qū)域數(shù)字基礎設施建設，加快形成先進、融合、開放、綠色的數(shù)字軟硬體系?？傊?，要把握新的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)革命帶來的機遇，全面推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，使數(shù)字技術(shù)成為建立科學的區(qū)際利益平衡機制的強有力的支撐。

最后我要說的是，我們注意到，在2019年12月1日中共中央、國務院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中，強調(diào)了要在長江流域開展污染賠償機制試點，要求聯(lián)合制定控制高耗能、高排放行業(yè)標準，探索建立跨區(qū)域固廢危廢處置補償機制，這是一個可喜的思路，這對于解決長江經(jīng)濟帶的生態(tài)修復和環(huán)境保護問題將起到重要作用?？梢钥醋魇墙^(qū)際利益平衡機制的一個重要內(nèi)容。我們應由易到難、由簡到繁，逐步深入地推進相關(guān)補償機制建設，直到最終建立要素全面、設計科學的區(qū)際利益平衡機制。