立法法實(shí)施20年：用立法促進(jìn)法治

舒穎

2000年7月1日，九屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》正式實(shí)施。這是一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范立法制度的法律，被大家形象地稱(chēng)為“管法的法”。立法法實(shí)施20年來(lái)，我國(guó)科學(xué)立法、民主立法、依法立法持續(xù)深入推進(jìn)，法律體系不斷完善，法治建設(shè)邁上新臺(tái)階。

“贊成2560票，反對(duì)89票，棄權(quán)129票?！?000年3月15日，在九屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕會(huì)上，隨著時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)李鵬的一聲“通過(guò)”，歷經(jīng)七年、數(shù)易其稿的《中華人民共和國(guó)立法法》“誕生”，并于當(dāng)年7月1日起實(shí)施。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。如何保證立法活動(dòng)順利開(kāi)展、確保立法質(zhì)量？對(duì)立法活動(dòng)本身予以規(guī)范是關(guān)鍵。

“立法法就是專(zhuān)門(mén)規(guī)范立法活動(dòng)的法律?！敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川表示，不是所有國(guó)家都有立法法的。在我國(guó)，立法權(quán)的行使是否合法、正當(dāng)、有效，前提當(dāng)然是憲法的規(guī)定，但更常用的判斷依據(jù)是立法法作出的安排。

立法法根據(jù)憲法的原則和精神，把憲法的規(guī)定具體化，對(duì)立法權(quán)限如何劃分，各種法律規(guī)范的效力層次和它們之間發(fā)生沖突時(shí)如何適用，立法程序如何進(jìn)行以及如何加強(qiáng)對(duì)立法的監(jiān)督等作出明確的規(guī)定，在我國(guó)整個(gè)法律體系中起到“支架性”作用，是“管法的法”。

規(guī)范立法活動(dòng)，完善立法體制，保障良法善治

天下大治，起于法治。實(shí)現(xiàn)法治，立法先行。

“我國(guó)的立法工作是1979年黨的十一屆四中全會(huì)以后恢復(fù)的?！蟹ū葲](méi)法好是當(dāng)時(shí)歷史語(yǔ)境下的選擇。”莫于川回憶道。

資料顯示，從1979年到1994年的15年間，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定了250多件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，國(guó)務(wù)院頒布了700多件行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定或者批準(zhǔn)了3000多件地方性法規(guī)，另外還制定了大量的行政規(guī)章。

激增的立法數(shù)量、快速的立法速度，固然緩解了當(dāng)時(shí)無(wú)法可依的“法制焦慮”，但也引發(fā)了越權(quán)立法、立法沖突等問(wèn)題。在這樣的背景下，立法法出臺(tái)。

“立法法厘清了立法權(quán)限的邊界，規(guī)定了立法程序，實(shí)現(xiàn)了立法活動(dòng)的規(guī)范化和體系化，對(duì)規(guī)范立法活動(dòng)、保障良法善治，發(fā)揮了重要作用?！蹦诖ǜ嬖V記者。

2015年，為了適應(yīng)立法工作新形勢(shì)新任務(wù)的需要，立法法修改，進(jìn)一步完善了立法體制——實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)、落實(shí)稅收法定原則、對(duì)部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范等。

“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是我國(guó)立法體制的一個(gè)重大變化，也是地方立法的一場(chǎng)深刻變革。”在莫于川看來(lái)，從較大的市到設(shè)區(qū)的市，修改后的立法法不是簡(jiǎn)單地“一刀切”，而是根據(jù)以往15年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方立法權(quán)限作出了更符合實(shí)際、精巧細(xì)致的安排。

2015年以來(lái)，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)認(rèn)真履行立法法賦予的立法職責(zé)，圍繞貫徹落實(shí)黨中央的決策部署和法律規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際，制定了一大批地方性法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年2月，273個(gè)新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市共制定了1300多件地方性法規(guī)，主要集中在市容管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、飲用水保護(hù)、大氣污染防治、歷史文化保護(hù)以及文明促進(jìn)等方面。

“這些數(shù)字就是成績(jī)?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任童衛(wèi)東在接受媒體采訪時(shí)指出，這些地方性法規(guī)的制定和施行，在保障國(guó)家法律的實(shí)施，引領(lǐng)地方改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高地方治理的法治水平等方面，都發(fā)揮了重要作用。

堅(jiān)持民主立法，不斷探索拓展“開(kāi)門(mén)立法”新途徑

檢驗(yàn)一部法律是否屬于“良法”，最根本的標(biāo)準(zhǔn)就在于，是否體現(xiàn)和維護(hù)廣大人民群眾的意志和利益。只有在立法活動(dòng)中越廣泛地吸納人民群眾的意見(jiàn)，制定出來(lái)的法律才越能體現(xiàn)人民的意志。

2020年5月，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)民法典》，新中國(guó)第一部以“法典”命名的法律“重磅”出臺(tái)。據(jù)大會(huì)發(fā)言人張業(yè)遂介紹，民法典編纂過(guò)程中，先后10次通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)征求意見(jiàn)，累計(jì)收到42.5萬(wàn)人提出的102萬(wàn)條意見(jiàn)和建議。

法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)，是目前廣大人民群眾參與立法的主要途徑之一。這一發(fā)端于1954年制定憲法時(shí)的民主立法機(jī)制，在改革開(kāi)放后重新復(fù)蘇，于2000年被載入立法法，并在2015年立法法修改時(shí)被進(jìn)一步完善。

“以前是草案初審后在網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)，從2013年7月環(huán)境保護(hù)法修改草案二審稿在網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)開(kāi)始，法律草案二審后也通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)征求意見(jiàn)?，F(xiàn)在每一審的草案都在網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)。”童衛(wèi)東介紹說(shuō)，立法法規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不得少于三十日，現(xiàn)在不少法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)間是四十五日。

不止于此，從編制立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃“應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議，廣泛征求意見(jiàn)”，到草案吸收專(zhuān)家參與起草工作，或者委托專(zhuān)家、社會(huì)組織起草，再到審議中通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)及開(kāi)展法律草案通過(guò)前評(píng)估，最后按照少數(shù)服從多數(shù)原則表決通過(guò)草案，立法法規(guī)定的整個(gè)立法程序，無(wú)不閃爍著民主立法的“光芒”。

實(shí)踐中，立法機(jī)構(gòu)也在不斷探索拓展“開(kāi)門(mén)立法”新形式，為人民群眾有序參與立法提供更廣泛的途徑——

2005年9月27日，全國(guó)人大常委會(huì)舉行歷史上第一次立法聽(tīng)證會(huì)，就修改個(gè)人所得稅法涉及的工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，直接聽(tīng)取公眾和有關(guān)方面意見(jiàn)。

2010年，全國(guó)人大常委會(huì)首次開(kāi)展立法后評(píng)估試點(diǎn)工作，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、案例分析等多種形式，對(duì)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法中的有關(guān)制度進(jìn)行立法后評(píng)估，為修改完善法律提供重要依據(jù)。

2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委確定湖北省襄陽(yáng)市人大常委會(huì)、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)、甘肅省定西市臨洮縣人大常委會(huì)、上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道辦事處四個(gè)“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”;2020年8月，新增江蘇省昆山市人大常委會(huì)、浙江省義烏市人大常委會(huì)、廣東省江門(mén)市江海區(qū)人大常委會(huì)、廣西壯族自治區(qū)三江侗族自治縣人大常委會(huì)、河北省正定縣正定鎮(zhèn)“人大代表之家”為“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”，同時(shí)將中國(guó)政法大學(xué)作為“立法聯(lián)系點(diǎn)”，增加聯(lián)系點(diǎn)類(lèi)型，拓展聯(lián)系點(diǎn)工作面。

另外，全國(guó)人大常委會(huì)健全立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度，出臺(tái)立法項(xiàng)目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估等工作規(guī)范……

如今，“開(kāi)門(mén)立法”已成為立法機(jī)構(gòu)的“日常風(fēng)景”?！皵U(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與，不僅是提高立法質(zhì)量的重要途徑，更是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)?！蹦诖ㄕf(shuō)，只有不斷創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議，才能確保制定出來(lái)的法律立得住、行得通、真管用，這是中國(guó)特色民主法治發(fā)展的時(shí)代要求。

維護(hù)法制統(tǒng)一，推動(dòng)和保障中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成并不斷完善

立法法實(shí)施20年來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，其中一個(gè)重要標(biāo)志就是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成并不斷完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律279件、行政法規(guī)600多件、地方性法規(guī)1.2萬(wàn)多件。

“可以說(shuō)，立法法對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善起到了重要的規(guī)范、保障和推動(dòng)作用?！蹦诖ū硎?，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，我國(guó)立法工作的步伐沒(méi)有停下，而是在新的起點(diǎn)上繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)。

“黨的十八大以來(lái)，黨中央提出全面深化改革和全面依法治國(guó)，適應(yīng)這一新形勢(shì)、新任務(wù)，我國(guó)的立法事業(yè)站上新起點(diǎn)、邁上新征程。”童衛(wèi)東說(shuō)，“全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及地方人大通過(guò)立改廢釋?zhuān)啻氩⑴e，多管齊下，制定、修改了許多重要的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，為改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供法治保障，立法取得新的重要成就，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系不斷完善。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)備案審查工作，這個(gè)法律體系更加和諧?！?/p>

2000年，立法法以“適用與備案審查”專(zhuān)章的形式，對(duì)備案審查的原則和程序作了一系列具體規(guī)定，明確了法律和規(guī)范性文件的等級(jí)效力，對(duì)行使改變或撤銷(xiāo)權(quán)限的條件作了完整規(guī)定;2015年，立法法修改，進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查，增加規(guī)定全國(guó)人大有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，可以將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)，等等。

從2017年起，全國(guó)人大常委會(huì)已連續(xù)三年聽(tīng)取和審議關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告。近年來(lái)，備案審查工作在被更多普通群眾所熟知的同時(shí)，其報(bào)備工作也實(shí)現(xiàn)了制度化、常態(tài)化，審查力度不斷增強(qiáng)、范圍逐步擴(kuò)大，為維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)發(fā)揮了實(shí)效。