集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城市土地市場(chǎng)影響研究
——以浙江省德清縣為例

夏蓮，沈舟

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

0 引言

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革不僅可以提高農(nóng)村土地資源的利用效率，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益而且統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)可以促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。2013 年我國(guó)提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的要求，在滿足一定條件下實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)。至2015 年，我國(guó)正式啟動(dòng)“三塊地”改革，其中就包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，通過在全國(guó)33 個(gè)縣級(jí)行政單位設(shè)立入市改革試點(diǎn)，探索一種科學(xué)合理的入市模式，最后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市作為一種新的制度安排，一方面可以統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，提高農(nóng)村土地資源的利用效率，為農(nóng)民帶來更多的收益。另一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)必然會(huì)對(duì)城市土地市場(chǎng)帶來深遠(yuǎn)影響，如何規(guī)避入市給城市土地市場(chǎng)運(yùn)行帶來的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土地市場(chǎng)的良好發(fā)展，成為亟需解決的重要現(xiàn)實(shí)問題。

入市改革是一個(gè)時(shí)事熱點(diǎn)話題，是具有中國(guó)特色的。但這并不意味著在基于社會(huì)性質(zhì)不同，分配方式不同，社會(huì)背景以及歷史發(fā)展不同的環(huán)境下所形成的關(guān)于土地制度方面的國(guó)外研究動(dòng)態(tài)對(duì)我國(guó)土地制度改革探索沒有借鑒意義。西方國(guó)家在關(guān)于如何建立科學(xué)的土地管理制度[1]、完善土地法律體系建設(shè)[2]、構(gòu)建良好的土地市場(chǎng)在社會(huì)發(fā)展中有何重要意義以及相關(guān)對(duì)策[3]等都蘊(yùn)含了大量先進(jìn)思想。近幾年國(guó)內(nèi)研究關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面大多集中于探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合理模式[4-6]，以及入市改革的必要性、潛在風(fēng)險(xiǎn)、存在障礙等，或是從宏觀角度提出改革建議[7-9]。至于在探討集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的影響方面，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在我國(guó)整體建設(shè)用地中所占比例重大，入市流轉(zhuǎn)對(duì)城市土地市場(chǎng)帶來的影響終究利大于弊，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇[10-12]。由于我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍處在前期試點(diǎn)階段，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究集中于從宏觀角度來探討入市的相關(guān)問題，不同區(qū)域入市情況和地區(qū)間的差異雖有顯現(xiàn)，但對(duì)其對(duì)比分析不足，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城市土地市場(chǎng)微觀影響的研究較為缺乏。

本文從直接和間接兩個(gè)方面入手，通過理論分析將入市改革對(duì)于城市土地市場(chǎng)供應(yīng)格局、供應(yīng)規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)價(jià)格的影響進(jìn)行深入探討，同時(shí)分析入市改革是如何通過土地稅收、土地金融政策以及土地法律制度來間接對(duì)城市土地市場(chǎng)帶來影響。最后以德清縣為例進(jìn)行實(shí)證分析，得出相關(guān)結(jié)論并給出相關(guān)政策性建議。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城市土地市場(chǎng)影響的理論分析

1.1 直接影響

1.1.1 對(duì)城市土地供應(yīng)格局的影響

入市改革之前，我國(guó)只允許國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，或者國(guó)家通過對(duì)集體土地的征收，使其變?yōu)閲?guó)有后方可入市。此前為保證城市土地市場(chǎng)的需求，政府對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行了大量征收，這些土地收歸國(guó)有以后，有的被直接開發(fā)利用，有的被安排在城市發(fā)展規(guī)劃之中，而還有相當(dāng)一部分的土地成為存量國(guó)有土地。相比之下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化程度太低，沒有入市途徑和相關(guān)法律政策的支持，無法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。入市改革之后，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，原本分割的城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)逐漸發(fā)生融合，這勢(shì)必會(huì)對(duì)原本的城市土地市場(chǎng)帶來巨大影響，直接改變?cè)扔烧鲗?dǎo)單一的土地供應(yīng)市場(chǎng)格局，也直接導(dǎo)致征收范圍客觀上的減少。隨著入市改革的不斷推進(jìn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在市場(chǎng)上的比重不斷增加，在土地市場(chǎng)上國(guó)家與集體形成一種既相互競(jìng)爭(zhēng)又互補(bǔ)的關(guān)系，供應(yīng)主體由一元變?yōu)槎?，這對(duì)于土地市場(chǎng)的發(fā)展是更為有利的。

1.1.2 對(duì)城市土地供應(yīng)規(guī)模的影響

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市通常被認(rèn)為會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)中土地的供應(yīng)量迅速增加。但是由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在條件限制和對(duì)相關(guān)法律制度需求等諸多前提，受當(dāng)前入市程序復(fù)雜，入市途徑不完善，入市方式不規(guī)范等因素的制約，大規(guī)模的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不能實(shí)現(xiàn)。即便是可以做到大規(guī)模的入市，在對(duì)入市土地進(jìn)行開發(fā)、整理，所涉及房屋進(jìn)行拆遷，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等重大工作也需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，而且整個(gè)過程還需要政府的參與，單單依靠集體經(jīng)濟(jì)組織也無法將其實(shí)現(xiàn)。

此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)原有的城市國(guó)有土地供給市場(chǎng)會(huì)帶來一定影響，農(nóng)村集體會(huì)與國(guó)有土地市場(chǎng)中的政府形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，原本在城市土地一級(jí)市場(chǎng)中政府需要通過對(duì)農(nóng)村土地的征收來增加城市土地市場(chǎng)供給，現(xiàn)在將面臨征地難度大，征地成本增加的窘境。事實(shí)上，通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的合法入市，客觀上減少了政府可征收的土地?cái)?shù)量，同時(shí)又改變了原有土地收益的分配格局，集體經(jīng)濟(jì)組織通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市獲得的收益可觀，甚至超過通過被征土地獲得的補(bǔ)償收益。集體經(jīng)濟(jì)組織的被征地意愿不高，征地難度大，由此政府不得已而提高城市土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)中征收農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致征地成本提高。政府的征地?cái)?shù)量自然也會(huì)下降，城市土地市場(chǎng)中國(guó)有土地可供應(yīng)規(guī)模則下降。

綜上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在增加市場(chǎng)上集體建設(shè)用地的供給量上存在困難，而對(duì)國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)的土地供應(yīng)產(chǎn)生了一定抑制影響，這樣對(duì)于整體土地供應(yīng)規(guī)模則是達(dá)到了一個(gè)平抑的效果。

1.1.3 對(duì)城市土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的影響

城市土地市場(chǎng)可以分為住宅用地市場(chǎng)、商業(yè)用地市場(chǎng)、工業(yè)用地市場(chǎng)以及其他用地市場(chǎng)。我國(guó)大部分城市用地主要包括住宅用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地。住宅用地大約占城市土地面積的百分之二十五至四十之間，工業(yè)用地在百分之十五至三十之間，相對(duì)而言商業(yè)用地所占比例較小。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市從開始就帶有諸多的限制。根據(jù)相關(guān)政策，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是禁止對(duì)其進(jìn)行商品房開發(fā)的，一般用于工業(yè)，商業(yè)，旅游業(yè)，公共服務(wù)業(yè)等建設(shè)用地的開發(fā)。禁止開發(fā)商品房的規(guī)定間接強(qiáng)化了國(guó)有土地在開發(fā)住宅用地中的作用，更加鞏固了政府對(duì)城市土地市場(chǎng)中商品房開發(fā)建設(shè)用地供應(yīng)的地位，更加有利于政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控。原本的國(guó)有土地中用于工業(yè)，商業(yè)，旅游業(yè)等土地的，可以利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

可見，入市改革導(dǎo)致了在城市各類用地中住宅用地所占總面積比例的下降，改變了原有住宅用地在城市建設(shè)用地中一支獨(dú)大的局面，同時(shí)又提高了工業(yè)用地，商業(yè)用地等其他用地比例，這在一定程度上優(yōu)化了城市土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

1.1.4 對(duì)城市土地供應(yīng)價(jià)格的影響

由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是一個(gè)逐步深化的過程，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市數(shù)量的增多對(duì)城市土地供應(yīng)價(jià)格的影響也會(huì)改變。根據(jù)入市制度的完善程度，從時(shí)間上可劃分為初始階段，過度階段，成熟階段。

初始階段，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城市土地市場(chǎng)中地價(jià)影響是有限的。原因在于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用用地入市的諸多限制，入市數(shù)量有限，以及其對(duì)城市國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊，在供求關(guān)系上，仍未改變城市土地市場(chǎng)供不應(yīng)求的局面。城市土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制中，土地市場(chǎng)均衡價(jià)格受供求變化關(guān)系影響。供求關(guān)系未發(fā)生顯著的變化，土地的價(jià)格走勢(shì)自然也不會(huì)發(fā)生較大的變化。

過渡階段，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)導(dǎo)致城市土地的供應(yīng)價(jià)格上漲。隨著入市政策的放開，入市的規(guī)模逐步擴(kuò)大，其對(duì)城市國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊越來越大。政府方面，在一級(jí)土地市場(chǎng)中征地難度和征地成本也隨之提高。企業(yè)方面，更加偏好于開發(fā)成本低，又不必支付較大土地出讓金的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。此時(shí)政府在土地市場(chǎng)仍占主導(dǎo)和控制地位，因此政府尤其是地方政府可利用該優(yōu)勢(shì)來抬高國(guó)有土地供應(yīng)價(jià)格。

成熟階段，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)導(dǎo)致城市土地供應(yīng)價(jià)格趨于下降。當(dāng)集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市在吸收各改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)成果后，達(dá)到可以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施，入市機(jī)制、法律制度也得以完善，這項(xiàng)改革逐步走向成熟。在政府的投資幫助下，大規(guī)模的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市得以實(shí)現(xiàn)，政府也可以從中獲得收益來補(bǔ)充財(cái)政收入。大量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，原本使用國(guó)有土地建設(shè)工廠、倉庫等的企業(yè)會(huì)將投資目光轉(zhuǎn)向成本要低很多的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這時(shí)政府為留住這些企業(yè)，往往會(huì)放寬工業(yè)用地的優(yōu)惠政策，降低工業(yè)用地的地價(jià)來維持集體土地與國(guó)有土地在工業(yè)用地在競(jìng)爭(zhēng)上的平衡，這樣一來單從工業(yè)土地的供應(yīng)價(jià)格上來講會(huì)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。此外，入市改革機(jī)制成熟時(shí)，對(duì)于一些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的限制可酌情放寬，甚至取消對(duì)其不能用于住宅用地開發(fā)的限制，而是可根據(jù)實(shí)際情況，用于開發(fā)拆遷安置房，經(jīng)濟(jì)型住房，甚至是商品房的建設(shè)來緩解城市住房用地緊缺的局面，這樣在市場(chǎng)上居住用地的數(shù)量得到補(bǔ)充，供求緊張局面得以緩解，城市土地的供應(yīng)價(jià)格也就會(huì)降低。

1.2 間接影響

1.2.1 改變相關(guān)土地稅收政策

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革可以改變當(dāng)前我國(guó)的土地稅收政策。首先該項(xiàng)制度改革的主要目的之一是要建立合理的土地增值收益分配機(jī)制，而土地稅收則是其中的重要手段。這勢(shì)必就需要在稅收制度上做出改革。此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的大量入市難免也會(huì)存在閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象，此時(shí)針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也可與國(guó)有土地一樣出臺(tái)相關(guān)稅收政策來避免土地的閑置浪費(fèi)，這也應(yīng)驗(yàn)了稅收的基本功能之一?？偠灾?，土地稅收作為規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行的手段，在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)過程中，土地稅收政策的改變將會(huì)影響土地市場(chǎng)的運(yùn)行。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改變了相關(guān)土地稅收政策，也就間接影響到了城市土地市場(chǎng)。

1.2.2 影響土地金融政策制定

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)影響相關(guān)土地金融政策的制定。具體表現(xiàn)在：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市會(huì)推動(dòng)相關(guān)土地經(jīng)營(yíng)性權(quán)抵押、擔(dān)保等政策的跟進(jìn)，這些政策的實(shí)施將影響到土地市場(chǎng)上相關(guān)的土地金融政策。一直以來我國(guó)農(nóng)地金融的發(fā)展存在著農(nóng)村社會(huì)保障缺失、農(nóng)村保險(xiǎn)發(fā)展滯后等制約因素，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的要求之一就是要完善對(duì)于農(nóng)民集體多元的、合理規(guī)范的社會(huì)保障機(jī)制，同時(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的流通會(huì)帶動(dòng)相關(guān)保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展從而為農(nóng)村土地金融建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于原本的城市土地金融制度而言，金融業(yè)務(wù)也將不再僅僅是圍繞國(guó)有土地而開展，金融創(chuàng)新嚴(yán)重不足的局面也會(huì)有所改善。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市會(huì)幫助建立起多層次的土地金融市場(chǎng)，也會(huì)促進(jìn)銀行關(guān)于土地在抵押貸款，擔(dān)保等信貸政策上相關(guān)金融產(chǎn)品的衍生。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，這些都會(huì)對(duì)城市土地市場(chǎng)帶來深遠(yuǎn)影響。

1.2.3 推動(dòng)土地法律制度改革

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的改革會(huì)涉及到許多相關(guān)的法律。如在試點(diǎn)內(nèi)將暫停實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)規(guī)定。如果集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用用地入市在各大改革試點(diǎn)獲得成功，將來入法以后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，那么勢(shì)必要對(duì)這些法律上的相關(guān)規(guī)定做出適當(dāng)?shù)男薷?。此外，《物?quán)法》對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)范圍有所限定，要求按照以《土地管理法》為準(zhǔn)，《擔(dān)保法》中不承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押權(quán)能。因此若無明晰的法律作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的依據(jù)，這項(xiàng)改革的進(jìn)行將舉步維艱。其他法律如《合同法》、《民法通則》關(guān)于這方面的規(guī)定本文不一一列舉?？傊?，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在全國(guó)范圍的推廣，需要對(duì)相關(guān)的土地法律制度進(jìn)行改革。法律作為土地市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)則，一旦發(fā)生改變就一定會(huì)影響到土地市場(chǎng)的運(yùn)行。因此，集體經(jīng)營(yíng)性入市會(huì)通過推動(dòng)土地法律制度的改革間接影響到城市土地市場(chǎng)的運(yùn)行。

2 德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)證分析

德清縣隸屬浙江省湖州市，地處杭嘉湖平原西部，地理位置優(yōu)越。全縣共有四個(gè)街道，八個(gè)鎮(zhèn)，陸地面積約940 km2，人口約50 萬人。自市改革以來，德清縣取得了突破性的進(jìn)展，至2018 年為止，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市151 多宗，面積約1035 畝，成交金額達(dá)2.2 億元，其中集體收入約1.8億元，惠及農(nóng)民群眾10 萬余人。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度在德清縣試行，這對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘型恋厥袌?chǎng)會(huì)帶來了重大影響。本文對(duì)德清縣2015 年至2018 年國(guó)有土地使用權(quán)出讓交易成交情況進(jìn)行了匯總，準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)了每一宗土地的出讓信息，包括出讓時(shí)間、出讓用途、出讓面積、出讓成交價(jià)格，目的是為了能夠清楚的分析2015 年入市以來德清縣土地市場(chǎng)運(yùn)行狀況。

2.1 供應(yīng)格局

德清縣土地供應(yīng)格局隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的試行發(fā)生了較大改變。在入市以前，德清縣與其他地方一樣，集體土地入市在政策和法律并沒有得到許可，土地市場(chǎng)的供應(yīng)的主體只有政府這一單一的主體。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市，打破了這一單一主體的土地供應(yīng)市場(chǎng)格局。在德清縣土地市場(chǎng)中形成了國(guó)家與農(nóng)村集體共存的二元土地供應(yīng)主體，國(guó)家與農(nóng)村集體在某種程度上形成了既競(jìng)爭(zhēng)又互補(bǔ)的關(guān)系。

2.2 供應(yīng)規(guī)模

從圖1 可以看出2015 年至2018 年德清縣國(guó)有土地出讓市場(chǎng)每年的成交宗數(shù)呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，土地市場(chǎng)交易活躍。圖2 是對(duì)德清縣國(guó)有土地出讓市場(chǎng)2015 年到2018 年每年成交土地總面積的統(tǒng)計(jì)，直觀反應(yīng)了德清縣土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)規(guī)模的變化情況。結(jié)合兩個(gè)圖來看，德清縣國(guó)有土地供應(yīng)規(guī)模的增長(zhǎng)變化情況穩(wěn)定，沒有隨著集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市政策的放開而抑制國(guó)有土地的供應(yīng)規(guī)模，入市數(shù)量還不足以動(dòng)搖國(guó)有土地在土地市場(chǎng)中的地位，土地供給大部分還是來源于國(guó)有土地。同時(shí)由于土地是稀缺資源，當(dāng)前土地供求關(guān)系緊張，人們對(duì)土地的需求越來越大，土地供應(yīng)規(guī)模在土地自然供給能承受的范圍內(nèi)一定是逐年提高的，可是從改革試點(diǎn)的土地供應(yīng)規(guī)模的變化情況來看，國(guó)有土地出讓面積是一種平穩(wěn)提高的狀態(tài)，并沒有預(yù)想當(dāng)中隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模的增加而出現(xiàn)縮減?？梢娖渲屑w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模雖不足以達(dá)到降低國(guó)有土地供應(yīng)規(guī)模的地步，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市有效緩解了緊張的土地供求關(guān)系，緩解了國(guó)有土地供給的壓力。

圖1 2015至2018年德清縣國(guó)有土地出讓宗數(shù)變化情況

圖2 2015至2018年德清縣國(guó)有土地出讓面積變化情況

2.3 供應(yīng)結(jié)構(gòu)

圖3 2015年德清縣土地出讓結(jié)構(gòu)

圖4 2016年德清縣土地出讓結(jié)構(gòu)

圖5 2017年德清縣土地出讓結(jié)構(gòu)

圖6 2018年德清縣土地出讓結(jié)構(gòu)

從圖3-圖6 我們可以看出，德清縣國(guó)有土地市場(chǎng)中工業(yè)用地的比例在2015 年之后有一個(gè)大幅的下降，2015 年工業(yè)用地出讓面積在土地市場(chǎng)中的還占有73%的比例，然后在后兩年當(dāng)中工業(yè)用地的比例下降到了57%、56% 左右，直到2018 年才略有上升。住宅用地的出讓面積比例從2015 以后在不斷的上漲，從2015 年的7%到2018 年上漲到了19%。至于商業(yè)用地的比例，2015 至2017 這三年當(dāng)中整體上是呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，直至2018 年有所下降，原因在經(jīng)過三年之后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)模達(dá)到一定數(shù)量，并有部分是用于開發(fā)商業(yè)。由此可以看出，隨著入市政策的放寬，在德清縣越來越多的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)，這些建設(shè)用地的主要用途是用于工業(yè)，商業(yè)，旅游業(yè)等，不能用作商品房的開發(fā)，客觀上增加了住宅用地和商業(yè)用地的占地比例。國(guó)有土地供應(yīng)市場(chǎng)中對(duì)于工業(yè)用地的需求下降，部分工業(yè)用地需求轉(zhuǎn)向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，造成了德清縣在2015 年至2018 年中，工業(yè)用地出讓總面積在國(guó)有土地出讓市場(chǎng)中所占比例的降低，間接增加了國(guó)有土地中住宅用地的比例，強(qiáng)化了國(guó)有土地在供應(yīng)住宅用地時(shí)的地位，這些都印證了此前的論述。

但是從圖7 中看出，不管是工業(yè)用地還是住宅、商業(yè)用地還有一些其他用地，2015 年至2018年國(guó)有土地市場(chǎng)中這些類型的土地出讓面積都是逐漸增長(zhǎng)的，因此可以看出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市并沒有改變德清縣土地供求關(guān)系緊張的局面，面臨土地供小于求的局勢(shì)，各類用地需求依然是逐年增加的趨勢(shì)。

圖7 2015年至2018年德清縣各類用地出讓面積變化情況

2.4 供應(yīng)價(jià)格

由于德清縣實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策時(shí)間較短，本文只分析初期階段德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城市土地供應(yīng)價(jià)格的影響。以上數(shù)據(jù)反應(yīng)了工業(yè)用地，住宅用地，商業(yè)用地這三類用地的供應(yīng)價(jià)格變化，從圖(8)中可以看出工業(yè)用地和住宅用地出讓價(jià)格是呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，商業(yè)用地的出讓價(jià)格有所略微的下降。其中住宅用地在2017、2018 出現(xiàn)了大幅上漲。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)2016年至2017 年住宅用地地價(jià)猛漲主要原因在于當(dāng)時(shí)央行關(guān)于貨幣政策上的“降息”、“降準(zhǔn)”，導(dǎo)致市場(chǎng)的貨幣流通量大增，刺激到了投資者購房買地的需求，從而導(dǎo)致地價(jià)房?jī)r(jià)猛漲。此外，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下“三去一降一補(bǔ)”的政策，還有德清縣城市化進(jìn)程高于全國(guó)平均水平等因素也是地價(jià)上漲的原因。針對(duì)全國(guó)各地持續(xù)上漲的房?jī)r(jià)、地價(jià)，住建部在2019 年明確以穩(wěn)地價(jià)，穩(wěn)房?jī)r(jià)，穩(wěn)預(yù)期為目標(biāo)，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。此外，央行也提出了要防范房地產(chǎn)市場(chǎng)高杠桿風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，德清縣土地市場(chǎng)的住宅用地地價(jià)在2019 年出現(xiàn)了大幅下跌(見表1)?？梢姡w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于住宅用地價(jià)格的變化影響并不大，住宅用地的價(jià)格還是主要受市場(chǎng)上其他因素影響。至于商業(yè)用地價(jià)格在2015 年至2016 年出現(xiàn)的小幅下跌與入市改革政策的實(shí)施有關(guān)，由于用途管制的限制，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市補(bǔ)充了市場(chǎng)上商業(yè)用地的供給量，這對(duì)國(guó)有土地中商業(yè)用地價(jià)格有所影響，但是影響是有限的，供求關(guān)系依然緊張，不久后商業(yè)用地價(jià)格又回歸上漲趨勢(shì)。不過總體上來看，德清縣土地市場(chǎng)中土地的供給小于需求，各類土地的價(jià)格呈現(xiàn)出的上漲趨勢(shì)不變。證明集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市至少短期內(nèi)并沒有改變土地供求緊張的局面。

表1 2019年1月至3月德清縣各類土地出讓均價(jià)

圖8 2015年至2018年德清縣各類用地出讓均價(jià)變化情況

2.5 間接影響

土地稅收方面：在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的第二年，德清縣政府發(fā)布了關(guān)于調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅收范圍和稅額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整通知，根據(jù)縣行政區(qū)域內(nèi)用于生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的土地，包括集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市情況，對(duì)縣城鎮(zhèn)土地使用稅征收范圍劃分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)土地，每一級(jí)別土地的稅額標(biāo)準(zhǔn)為每平方米十元、八元、六元。德清縣稅收范圍的劃分更加細(xì)化，具體到縣主城區(qū)、鎮(zhèn)主城區(qū)、各個(gè)開發(fā)區(qū)以及工業(yè)園區(qū)和科技新區(qū)，另外還有其他鎮(zhèn)區(qū)、街道；征收稅額標(biāo)準(zhǔn)也提高了不少。征收范圍劃分的細(xì)化、稅額標(biāo)準(zhǔn)的提高有助于促進(jìn)土地市場(chǎng)對(duì)土地資源的最優(yōu)配置，同時(shí)也避免了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)后出現(xiàn)的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

土地金融方面：為落實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的抵押權(quán)能與國(guó)有土地享有同等待遇，縣內(nèi)銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，截至目前為止總共對(duì)48 宗地/次進(jìn)行了抵押貸款，總金額超過一億元。同時(shí)德清縣城市土地市場(chǎng)中涌現(xiàn)了一批集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)查、測(cè)繪、評(píng)估、交易等中介機(jī)構(gòu)。這些第三方機(jī)構(gòu)為土地市場(chǎng)中金融業(yè)務(wù)的發(fā)展提供了服務(wù)機(jī)制，改善了以往土地金融市場(chǎng)中土地流動(dòng)性差的缺點(diǎn)，促進(jìn)土地市場(chǎng)體系的完善。

土地法律方面：除在行政區(qū)域內(nèi)暫停實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)規(guī)定外，針對(duì)德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配問題浙江省人大常委會(huì)審議通過了《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，在促進(jìn)入市收益在成員間公平分配的同時(shí)也為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)在城市土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)更加合理有效的利用，為城市土地市場(chǎng)注入了更大的活力。此外，德清縣統(tǒng)一發(fā)放集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，彌補(bǔ)了集體土地在《產(chǎn)權(quán)法》、《物權(quán)法》等中的保障缺失，改變了以前集體資產(chǎn)在城市土地市場(chǎng)流通過程中無法可依的局面，完善了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的法律體系。

3 結(jié)論及政策性建議

3.1 結(jié)論

根據(jù)前文所述，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的直接影響主要得出以下幾方面結(jié)論：一是在土地供應(yīng)格局上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市打破了原本城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割的格局，同樣也打破了城市國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷單一的供應(yīng)格局。二是在土地供應(yīng)規(guī)模上，從改革試點(diǎn)來看，由于大規(guī)模入市還難以實(shí)現(xiàn)，并且入市制度從落地就帶著諸多限制，又考慮到入市對(duì)原本國(guó)有土地市場(chǎng)的沖擊，短期內(nèi)雖彌補(bǔ)了土地市場(chǎng)供求關(guān)系緊張的局面，但是從長(zhǎng)期來看對(duì)土地供應(yīng)規(guī)模并無顯著影響。但是單從國(guó)有土地市場(chǎng)的角度，國(guó)有土地對(duì)于城市土地市場(chǎng)的供不應(yīng)求的情況會(huì)得到緩解。三是在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增加了集體建設(shè)用地在市場(chǎng)上的比重，改變了國(guó)有土地在市場(chǎng)上一支獨(dú)大的局面，另外由于用途管制，集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地只能用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等，這就客觀上降低了住宅用地在城市用地中的所占比重，反向增加了國(guó)有土地在住宅用地中的所占比例，事實(shí)上是優(yōu)化了城市土地市場(chǎng)的供應(yīng)格局。四是在土地供應(yīng)價(jià)格上，入市對(duì)于城市土地供應(yīng)價(jià)格會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生改變，短期內(nèi)對(duì)于城市土地供應(yīng)價(jià)格的影響是有限的，中期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致城市土地供應(yīng)價(jià)格上漲，而長(zhǎng)期來看會(huì)導(dǎo)致城市土地供應(yīng)價(jià)格的下降。

此外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于城市土地市場(chǎng)的間接影響主要通過改變了相關(guān)土地稅收政策，影響了土地金融政策的制定，推動(dòng)了土地法律制度的改革，進(jìn)而影響城市土地市場(chǎng)。

3.2 政策性建議

3.2.1 同步推進(jìn)相關(guān)土地制度改革

在改革試點(diǎn)同步推進(jìn)土地征收制度改革與宅基地制度改革。這樣做可以有效緩解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)原有土地征收制度產(chǎn)生的沖擊。當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的“三塊地”改革涉及到宅基地自愿有償退出機(jī)制，農(nóng)村宅基地屬于建設(shè)用地，在退出之后有望成為存量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，最后發(fā)展成為推廣入市的目標(biāo)，而原本的征地補(bǔ)償在入市收益共享的原則下將不再適用。因此在改革試點(diǎn)實(shí)行的入市制度改革應(yīng)當(dāng)與征地制度和宅基地改革制度同步推進(jìn)，從而探索出各項(xiàng)制度相互融合的合理的入市模式，同時(shí)也要兼顧其他相關(guān)制度的改革，做到各項(xiàng)制度的相互兼容并存。

3.2.2 合理分配入市增值收益

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，政府獲得大部分土地增值收益的征地模式已不現(xiàn)實(shí)，但若是將土地流轉(zhuǎn)收益全部留給農(nóng)村集體或農(nóng)戶個(gè)人，也缺乏合理性。所以，如何實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后增值收益在農(nóng)戶、集體、政府之間公平、合理分配就顯得尤為重要。通過引入社會(huì)資本的第三方交易平臺(tái)，給予農(nóng)村集體建設(shè)用地供應(yīng)主體更平等的交易地位，更方便、靈活的交易機(jī)制，合理分配入市后的增值收益。

3.2.3 完善入市的批后監(jiān)管制度

國(guó)家對(duì)于入市改革的批后監(jiān)管制度要逐步完善，完善之后國(guó)家要對(duì)于后期監(jiān)督上的政策缺位的情況要加以改變，避免在村委會(huì)中產(chǎn)生權(quán)利尋租的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)民群眾在后期入市監(jiān)管上的監(jiān)督作用，作為利益直接受益者農(nóng)民群眾卻存在法律意識(shí)淡薄，知識(shí)水平較低的普遍情況。政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾的普法教育，尤其是土地利用相關(guān)的宣傳知識(shí)，提高其維護(hù)自身利益的法律意識(shí)。

3.2.4 轉(zhuǎn)變政府的土地市場(chǎng)角色

在原本的土地市場(chǎng)上政府通過“低征高賣”的方式控制著土地市場(chǎng)上的供給，也操縱著城市土地處于產(chǎn)權(quán)主體的地位，還扮演著土地規(guī)劃者和管理者的角色。此種情況極不利于我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展。隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市打破了原本由政府壟斷單一的土地市場(chǎng)供應(yīng)格局，加上入市改革的深入以及其帶來的影響愈加深遠(yuǎn)，政府急需要轉(zhuǎn)變其在市場(chǎng)上作為土地經(jīng)營(yíng)者的角色，真正成為土地市場(chǎng)管理監(jiān)督者的角色。