新形勢(shì)下省級(jí)質(zhì)檢中心改革發(fā)展初探

周學(xué)禮，方 瑩，冀海貴

（1.江西省標(biāo)準(zhǔn)化研究院，南昌 330000；2.江西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局，南昌 330029）

質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事業(yè)，依托計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)和認(rèn)證認(rèn)可四大質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施（NQI），發(fā)展到今天，雖然歷經(jīng)政府機(jī)構(gòu)改革，但質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)之所以有它獨(dú)特的歷史地位和價(jià)值，就在于這二三十年來(lái)始終注重技術(shù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，始終把質(zhì)量技術(shù)發(fā)展作為事業(yè)發(fā)展的重中之重。[1]新常態(tài)下，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)正在減弱、實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性供需失衡、中高端產(chǎn)品和服務(wù)有效供給不足的問(wèn)題和矛盾，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)積極作為，著力推動(dòng)NQI作用前移，將其在質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)中發(fā)揮的支撐保障作用更多地轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)作用。2015年，原國(guó)家質(zhì)檢總局印發(fā)《全國(guó)質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)質(zhì)檢科〔2015〕86號(hào)），指出了質(zhì)檢系統(tǒng)內(nèi)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的主要方向，明確了政事分開(kāi)、管辦分離、轉(zhuǎn)企改制的改革目標(biāo)。2018年，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三局合一”改革基本完成，在12月江西省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《省市場(chǎng)監(jiān)督管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（贛廳字〔2018〕136號(hào)）中，也強(qiáng)調(diào)要加快檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化社會(huì)化改革。

進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，是國(guó)家“放管服”改革和市監(jiān)系統(tǒng)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)改革的共同目標(biāo)。在機(jī)構(gòu)改革新形勢(shì)下，省級(jí)質(zhì)檢中心（以下簡(jiǎn)稱省檢中心）如何緊密結(jié)合自身發(fā)展現(xiàn)狀，分析當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)，適應(yīng)改革發(fā)展機(jī)遇，加快改革步伐，值得我們深思。

1 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展環(huán)境

1.1 行政體制改革大趨勢(shì)

黨的十九大報(bào)告明確提出，要“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”，基本確定了質(zhì)量技術(shù)機(jī)構(gòu)的行政體制改革大趨勢(shì)。市場(chǎng)監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所、計(jì)量測(cè)試檢定所、特種設(shè)備檢驗(yàn)所等即將面臨新的抉擇，劃歸公益類事業(yè)單位，或者劃歸經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位（最終轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)），或者直接轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。[1]當(dāng)前，我省省檢中心發(fā)展的定位是指經(jīng)省局授權(quán)，承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)、仲裁檢驗(yàn)等任務(wù)，向社會(huì)提供產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)，開(kāi)展科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)及交流培訓(xùn)，服務(wù)企業(yè)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的公益性公共檢測(cè)技術(shù)機(jī)構(gòu)。它既保留了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的技術(shù)支撐職能，也兼具實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的現(xiàn)代化管理理念。

在深化行政體制改革的大趨勢(shì)下，檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)地位正發(fā)生著行政體制的變化。因此，省檢中心應(yīng)快速適應(yīng)新形勢(shì)下檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新服務(wù)模式，弱化甚至消除行政化理念，適時(shí)與地方政府、企業(yè)建立新型合作、互助關(guān)系，引入企業(yè)化的市場(chǎng)管理模式。

1.2 檢驗(yàn)檢測(cè)市場(chǎng)內(nèi)生需求

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)正在減弱，新的動(dòng)力、新的優(yōu)勢(shì)亟待培育，質(zhì)量的地位和作用進(jìn)一步凸顯。[2]建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后的一個(gè)必然選擇。“十三五”規(guī)劃綱要明確提出實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，黨的十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)。檢驗(yàn)檢測(cè)作為國(guó)家確定的“高技術(shù)服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和科技服務(wù)業(yè)”，不僅是保證產(chǎn)品質(zhì)量、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展的重要支撐，更是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

新時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展需要和人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，在這強(qiáng)勁的內(nèi)生需求催生出規(guī)模龐大的質(zhì)量市場(chǎng)的同時(shí)，也對(duì)質(zhì)量工作提出了更新、更高、更嚴(yán)的要求。作為國(guó)家質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)的重要一環(huán)，檢驗(yàn)檢測(cè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用，不斷提高為國(guó)家治理質(zhì)量提效、產(chǎn)品質(zhì)量提升、生活質(zhì)量提高等方面服務(wù)的能力和水平。因此，省檢中心應(yīng)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相融合，從標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新、質(zhì)量創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮原始創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)從產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)后端向產(chǎn)品設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)前段轉(zhuǎn)移，加快轉(zhuǎn)變步伐，以適應(yīng)市場(chǎng)的新常態(tài)。

1.3 檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)《2018年全國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)報(bào)》[3]，截至2018年底，我國(guó)共有各類檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)39472家，較2017年增長(zhǎng)8.66%（如圖1）。從機(jī)構(gòu)類型來(lái)看，民營(yíng)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)正處于快速發(fā)展階段，而事業(yè)單位制檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)比重則處于逐步下降趨勢(shì)（如圖2），可見(jiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革已漸入佳境，從“為政府服務(wù)和市場(chǎng)需求并重”，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑e極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主”的市場(chǎng)化發(fā)展模式。從行業(yè)分布情況來(lái)看，排在前列的檢驗(yàn)檢測(cè)領(lǐng)域?yàn)闄C(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)（8495家）、建筑材料（7044家）、建筑工程（6642家）、環(huán)境監(jiān)測(cè)（6289家），且營(yíng)收都在200億元以上?？傮w而言，檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量及檢測(cè)市場(chǎng)規(guī)模保持同步增長(zhǎng)。

圖1 全國(guó)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)逐年增長(zhǎng)情況

圖2 民營(yíng)制和事業(yè)單位制檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量占比構(gòu)成情況

2 省檢中心建設(shè)的重要意義

2.1 質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)不可或缺的技術(shù)支撐

市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的核心職能是綜合監(jiān)管和綜合執(zhí)法。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依法履職，必然采取監(jiān)督抽查、執(zhí)法檢查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等手段，而標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量、檢驗(yàn)檢測(cè)和合格評(píng)定等正是專業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的不可或缺的技術(shù)支撐。美洲國(guó)家組織專家 Sanetra &Marbán（2007）認(rèn)為，質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施指由標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量、檢測(cè)和包括認(rèn)證、認(rèn)可在內(nèi)的質(zhì)量管理共同組成的各方面的總稱，其中包含了公共組織和私營(yíng)組織，以及它們賴以運(yùn)行的制度框架。[4]作為質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施組成部分之一的省檢中心，在高成長(zhǎng)性產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以及打造以檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)為主體的知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)集群過(guò)程中，能發(fā)揮服務(wù)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)作用。

2.2 服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手

省檢中心是檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)的重要組成部分，一方面，作為履行市場(chǎng)監(jiān)管職能的行政性機(jī)構(gòu)，它承擔(dān)著產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)、仲裁檢驗(yàn)任務(wù)，為市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法、市場(chǎng)秩序監(jiān)督管理和信用體系建設(shè)提供有力技術(shù)支持；另一方面，作為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)性機(jī)構(gòu)，它向社會(huì)提供產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)，并開(kāi)展技術(shù)研發(fā)、交流和培訓(xùn)及科學(xué)研究。因此，加強(qiáng)省檢中心建設(shè)，既是夯實(shí)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容，有利于國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)完整、高效運(yùn)行，也是實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)省的有效舉措，可為我省產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供優(yōu)質(zhì)技術(shù)服務(wù)。

3 省檢的主要特點(diǎn)及存在的突出問(wèn)題

3.1 主要特點(diǎn)

目前，江西省檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)尚處于發(fā)展初期，大部分省檢中心仍處于建設(shè)階段，存在諸多不足之處：在行業(yè)監(jiān)管上，部門(mén)分立、條塊分割，不同程度存在重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象；在經(jīng)營(yíng)管理上，機(jī)制僵化單一，嚴(yán)重缺少核心競(jìng)爭(zhēng)力；在技術(shù)支撐上，自主創(chuàng)新能力弱，高端檢測(cè)能力不足；在人才隊(duì)伍上，學(xué)術(shù)帶頭人匱乏，技術(shù)人員偏少且往往一人身兼多職；在發(fā)展規(guī)模上，江西省檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)量和市場(chǎng)營(yíng)收額在中部省份均處于落后地位（如圖3）。

圖3 中部六省檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)模情況

3.2 存在的突出問(wèn)題

一直以來(lái)，特別是2014 年以來(lái)，江西省委、省政府及各地方政府高度重視產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)工作，積極推進(jìn)公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，目前全省共設(shè)有33家省檢中心。雖然如此，經(jīng)過(guò)實(shí)地考察、深入調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，不少省檢中心在建設(shè)過(guò)程中確實(shí)還存在一些亟待解決的矛盾和問(wèn)題。

（1）申報(bào)單位與實(shí)際籌建單位出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。按照省檢中心建設(shè)規(guī)劃辦法，省檢中心本身不具有獨(dú)立法人資格，只是被授權(quán)單位，必須由市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)具有獨(dú)立法人資格的組織或由母體單位承擔(dān)法律責(zé)任。一些省檢中心按照申報(bào)單位的條件，依托市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，而實(shí)際負(fù)責(zé)籌建的主體卻不是申報(bào)時(shí)的依托單位。因此，在實(shí)際運(yùn)行和管理過(guò)程中，這種因申報(bào)單位與實(shí)際籌建單位不統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰引發(fā)的人員、技術(shù)、設(shè)備等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了省檢中心的健康發(fā)展。

（2）聯(lián)合社會(huì)資源建設(shè)存在的屬性偏失問(wèn)題。省檢中心設(shè)立的初衷是支撐市場(chǎng)監(jiān)管、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其本質(zhì)屬性是權(quán)威性與公信力。在實(shí)際建設(shè)中發(fā)現(xiàn)，縣一級(jí)承建的質(zhì)檢中心往往由于承建主管部門(mén)提供的扶持政策、檢驗(yàn)場(chǎng)地、建設(shè)資金、設(shè)施設(shè)備、人員技術(shù)等方面的支持有限，難以支撐省檢中心的建設(shè)任務(wù)，于是通過(guò)資源整合、共建共享等形式，選擇與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)共同建設(shè)。然而，在這種類似混合所有制籌建模式中，市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)單位提供的資源所占比例較低，難以完全確保省檢中心在業(yè)務(wù)檢測(cè)過(guò)程中的權(quán)威性與公信力。

（3）中心名稱存在命名空大、定位不準(zhǔn)問(wèn)題。省檢中心要突出重點(diǎn)、體現(xiàn)特色，圍繞當(dāng)?shù)氐闹鲗?dǎo)、優(yōu)勢(shì)、特色、新興和高科技等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)立。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分省檢中心在申報(bào)過(guò)程中，存在對(duì)自身技術(shù)實(shí)力及地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際缺乏清晰判斷，致使中心名稱命名出現(xiàn)空而大的現(xiàn)象。這種空而大的中心命名，與覆蓋其名稱對(duì)應(yīng) 85%以上的產(chǎn)品或項(xiàng)目（參數(shù)）的驗(yàn)收要求，定會(huì)出現(xiàn)相互矛盾。省檢中心申報(bào)時(shí)自身檢測(cè)能力定位不準(zhǔn)的問(wèn)題，也反映出我省省檢中心在申報(bào)與獲批過(guò)程中，缺乏專業(yè)的、充分的事先認(rèn)證環(huán)節(jié)。

4 新形勢(shì)下深化我省省檢中心改革發(fā)展的對(duì)策建議

4.1 省檢中心應(yīng)定位清晰、規(guī)劃明確

檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)作為社會(huì)發(fā)展催生的新興服務(wù)業(yè)，應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、機(jī)構(gòu)創(chuàng)建、社會(huì)滿意”的原則，加強(qiáng)改革創(chuàng)新，營(yíng)造誠(chéng)信放心檢驗(yàn)檢測(cè)環(huán)境。推進(jìn)我省省檢中心做大做強(qiáng)，一是在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上必須做到定位清晰、公正可信，在檢測(cè)技術(shù)服務(wù)基地、檢測(cè)技術(shù)研發(fā)中心、檢測(cè)技術(shù)人才中心和檢測(cè)數(shù)據(jù)咨詢中心等方面都要做好布局規(guī)劃；二是突破行業(yè)壁壘，推進(jìn)跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，逐步實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管、“智慧監(jiān)管”，力求做到“一次檢查、全面體檢”；三是在環(huán)境設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人才、技術(shù)信息共享和儀器設(shè)備耗材采購(gòu)等方面要形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，壯大發(fā)展實(shí)力；四是通過(guò)提升檢測(cè)技術(shù)服務(wù)，主動(dòng)適應(yīng)產(chǎn)品質(zhì)量市場(chǎng)需求，建立可靠的第三方產(chǎn)品質(zhì)量仲裁體系，樹(shù)立誠(chéng)信檢驗(yàn)檢測(cè)理念，打造具有地方特色的行業(yè)服務(wù)品牌，引領(lǐng)全省省檢中心健康快速發(fā)展；五是以檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)服務(wù)為支點(diǎn)，輻射延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)業(yè)務(wù)的功能性轉(zhuǎn)型、鏈?zhǔn)桨l(fā)展，逐步建立一站式檢驗(yàn)檢測(cè)綜合技術(shù)服務(wù)，提升運(yùn)作效率和效益，增強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

4.2 省檢中心建設(shè)過(guò)程中嚴(yán)把準(zhǔn)入門(mén)檻

根據(jù)我省省檢中心建設(shè)過(guò)程存在的典型、共性問(wèn)題，我們應(yīng)從管理制度上著手，有針對(duì)性地提出改進(jìn)工作的具體舉措。

（1）強(qiáng)化歸口主管部門(mén)的職責(zé)和責(zé)任，進(jìn)一步建立監(jiān)督考核機(jī)制。歸口主管部門(mén)負(fù)責(zé)本部門(mén)或地區(qū)省檢中心的推薦初審、申報(bào)工作以及實(shí)施年度考核、復(fù)查復(fù)評(píng)的監(jiān)督檢查工作，這樣可提前發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決申報(bào)單位與實(shí)際籌建單位“兩張皮”問(wèn)題。

（2）進(jìn)一步明確要求省檢中心建設(shè)方式，確保省檢中心的公正屬性。在省檢中心籌建過(guò)程中，可以整合、聯(lián)合社會(huì)資源共同建設(shè)，但必須保證市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)單位在共建模式中占主體地位，這樣既可彌補(bǔ)籌建單位自身在檢驗(yàn)場(chǎng)所、儀器設(shè)備、建設(shè)資金、人員技術(shù)等方面的不足，又能確保省檢中心保持其權(quán)威、公正屬性的話語(yǔ)權(quán)。

（3）嚴(yán)格省檢中心準(zhǔn)入門(mén)檻，制定詳細(xì)且可操作的籌建驗(yàn)收細(xì)則。設(shè)立由歸口主管部門(mén)對(duì)申報(bào)材料的合法性和真實(shí)性負(fù)責(zé)，專門(mén)技術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)申報(bào)材料合法性、完整性和有效性復(fù)查，以及專家團(tuán)隊(duì)對(duì)建設(shè)能力現(xiàn)場(chǎng)核查的三道技術(shù)把關(guān)防線，同時(shí)對(duì)省檢中心能力達(dá)標(biāo)評(píng)分細(xì)則進(jìn)行修訂，增強(qiáng)評(píng)分時(shí)的客觀性和可操作性。

（4）建立可進(jìn)可出的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。將省檢中心工作質(zhì)量和能力水平作為監(jiān)督管理的重要依據(jù)，建立有進(jìn)有出的省檢中心動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，可進(jìn)一步增強(qiáng)省檢中心作為市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)中堅(jiān)技術(shù)力量的危機(jī)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。