基于質(zhì)的精準(zhǔn)與農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)偏差的矯正

陳文瓊

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

一、農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)困境

瞄準(zhǔn)偏差被認(rèn)為是農(nóng)村最低生活保障制度(后文稱農(nóng)村低保)實(shí)踐面臨的核心問題[1]，它包括棄真型和存?zhèn)涡蛢煞N瞄準(zhǔn)對(duì)象性質(zhì)的偏差[2]，還包括瞄準(zhǔn)對(duì)象單元“從低保戶到低保人”的偏差[3]。瞄準(zhǔn)偏差損害了低保的制度公正，甚至制度合法性，以至于農(nóng)村低保制度一度面臨如下境遇：作為政策執(zhí)行者的基層干部和作為政策對(duì)象的農(nóng)民，都認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該取消低保制度。

農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)偏差的生成有其既定路徑，既有研究主要從三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的維度對(duì)其進(jìn)行了梳理。首先，面向制度執(zhí)行領(lǐng)域的基層治理維度。該維度預(yù)設(shè)，在既定的頂層設(shè)計(jì)框架下，低保制度只有依賴基層治理的運(yùn)作過程才能得以落實(shí)，有學(xué)者將這一過程稱為“社區(qū)瞄準(zhǔn)”(1)本文中“社區(qū)瞄準(zhǔn)”指的是低保制度的政府主管部門和基層干部之間達(dá)成的一項(xiàng)契約，以授權(quán)基層干部來識(shí)別低保的目標(biāo)人群、具體的救助額度。社區(qū)瞄準(zhǔn)適合信息系統(tǒng)匱乏，家計(jì)調(diào)查難以實(shí)施的社會(huì)環(huán)境，參考：劉鳳芹,徐月賓.誰在享有公共救助資源？——中國(guó)農(nóng)村低保制度的瞄準(zhǔn)效果研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016(1):141-150.。他們傾向于將實(shí)踐悖論歸因于基層治理的策略性與低保制度的規(guī)則性之間的張力：基層將低保轉(zhuǎn)化為治理資源，用來滿足各類治理需求，且不排除基層治理在低保制度執(zhí)行過程中的“權(quán)力尋租”和“精英控制”[4]，由此產(chǎn)生了“維穩(wěn)?！薄胺e極分子?！薄瓣P(guān)系保”“人情?！钡确亲畹蜕畋Ｕ现贫缺疽獾谋Ｕ蠈?duì)象[5]。此類瞄準(zhǔn)偏差不僅損害了制度公正和制度的合法性[6]，還造成了低保制度規(guī)則混亂引發(fā)群眾不滿并反過來損害了基層治理的正義秩序[7]。這一視角認(rèn)為，突破瞄準(zhǔn)困境應(yīng)該在加強(qiáng)低保制度的程序正義上使力，盡可能限制基層自由裁量的空間[4]，“但程序正義除了帶來更高的制度執(zhí)行成本外，對(duì)克服瞄準(zhǔn)偏差的效果并不顯著?！盵7]

其次，面向制度文本領(lǐng)域的貧困測(cè)量方式維度。該維度討論的核心問題是，根據(jù)“市場(chǎng)菜籃子法”(2)就最低生活保障線而言，所謂“市場(chǎng)菜籃子法”指的是根據(jù)一個(gè)人所列的維持最低生活水平所需的基本物品和服務(wù)清單及各地的市場(chǎng)價(jià)格水平，來核算其維持最低生活水平所需的收入水平。確定了最低生活保障線之后，以此標(biāo)準(zhǔn)判斷農(nóng)民家庭是否貧困時(shí)，除了收入外，是否也應(yīng)該綜合考慮支出、自然災(zāi)害以及資產(chǎn)擁有量等其他致貧要素。持肯定意見的學(xué)者認(rèn)為，貧困是一個(gè)復(fù)雜多面的社會(huì)現(xiàn)象，收入只是其中一面[8]，進(jìn)而有學(xué)者認(rèn)為目前出現(xiàn)的瞄準(zhǔn)偏差從根本上來說，是制度實(shí)踐對(duì)制度文本不足的矯正[1]，然而持這一觀點(diǎn)的學(xué)者默認(rèn)農(nóng)村低保的保障力度太小，沒有兼顧除了收入之外的其他致貧要素，他們忽略的是低保制度的目標(biāo)本就限定于保障貧困群體的生存權(quán)，將其他社會(huì)保障功能與低保捆綁使后者陷入困境[9]。持否定意見的學(xué)者默認(rèn)家庭人均年收入標(biāo)準(zhǔn)的合理性，認(rèn)為瞄準(zhǔn)偏差出現(xiàn)的癥結(jié)是，農(nóng)村社會(huì)普遍存在的非正式經(jīng)濟(jì)和隱性就業(yè)[10]，使得核算家庭收入的家計(jì)調(diào)查缺乏可操作性[11]，事實(shí)上無論增加多少種致貧要素來進(jìn)行綜合衡量，家計(jì)調(diào)查都因面對(duì)不規(guī)則經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)而難以操作。由此，低保對(duì)象的制度認(rèn)證就不具備其制度前提，只能依賴基層進(jìn)行社區(qū)瞄準(zhǔn)，而不可避免地給農(nóng)村低保實(shí)踐打上基層治理的烙印。

最后，面向制度監(jiān)督領(lǐng)域的管理辦法維度。在家庭人均年收入核算的思路下，農(nóng)村低保的實(shí)踐路徑是社區(qū)瞄準(zhǔn)而非制度認(rèn)證，因而更需要對(duì)有著較大自由裁量空間的基層政策執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督，推進(jìn)農(nóng)村低保的“應(yīng)保盡保和動(dòng)態(tài)調(diào)整”。低保制度的指標(biāo)化管理，事實(shí)上是自上而下以總量控制的辦法限制基層自由裁量的監(jiān)督機(jī)制[12]。指標(biāo)數(shù)量確定的依據(jù)有兩個(gè)，一是根據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑中呈現(xiàn)出來的區(qū)域貧困程度確定比率，往往以縣域?yàn)榻y(tǒng)計(jì)單位；二是根據(jù)地方的人口基數(shù)確定指標(biāo)數(shù)量[13]。無法進(jìn)行精準(zhǔn)的家計(jì)核算，意味著無法對(duì)照最低生活保障線確切掌握保障對(duì)象的規(guī)模，指標(biāo)化管理是對(duì)基層不作為或亂作為的監(jiān)管，反過來也是對(duì)低保對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的虛置[14]。指標(biāo)化管理辦法飽受詬病，根源在于自上而下分配的指標(biāo)與農(nóng)村貧困現(xiàn)實(shí)之間不匹配，指標(biāo)非多即少，從而導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性的指標(biāo)排斥效應(yīng)，即總有與低保戶條件相當(dāng)?shù)霓r(nóng)戶由于指標(biāo)限制無法被納入低保[15]，這也是農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)偏差的核心表現(xiàn)。進(jìn)而有研究指出，隨著國(guó)家基礎(chǔ)能力增強(qiáng)，包括低保在內(nèi)的社會(huì)福利管理辦法，應(yīng)該逐漸從配額(指標(biāo))走向認(rèn)證[13]。

制度認(rèn)證的前提是能夠根據(jù)農(nóng)村低保制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行有效識(shí)別，即制度化的貧困測(cè)量有效。但農(nóng)村社會(huì)(尤其是中西部農(nóng)村社會(huì))的不規(guī)則性仍將長(zhǎng)期存在，對(duì)家庭收入的精準(zhǔn)核算這種貧困測(cè)量方式也仍然難以操作。本文致力于回答，農(nóng)村低保制度如何在不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)性限制下，以制度認(rèn)證替代社區(qū)瞄準(zhǔn)，同時(shí)這種替代何以滿足保障貧困群體最低生活水平的基本要求，符合社會(huì)福利個(gè)人、家庭和政府責(zé)任共擔(dān)的基本原則[16]，同時(shí)不損害社會(huì)善良風(fēng)俗。

自2013年7月在田野調(diào)查中接觸農(nóng)村低保問題以來，筆者在隨后多年多次的田野工作中對(duì)農(nóng)村低保問題進(jìn)行了長(zhǎng)期關(guān)注。根據(jù)調(diào)查和對(duì)文獻(xiàn)的系統(tǒng)梳理，筆者認(rèn)為，形塑農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)困境的核心環(huán)節(jié)不是指標(biāo)化管理，也不是貧困測(cè)量的要素過于單一或者基層干部過大的自由裁量空間，而是基于家計(jì)核算精準(zhǔn)化的制度要求與不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)家計(jì)模糊化之間的固有矛盾，指標(biāo)化管理與社區(qū)瞄準(zhǔn)一樣，很大程度上是作為這一矛盾的應(yīng)對(duì)方案出現(xiàn)的。當(dāng)矛盾的一方長(zhǎng)期客觀存在時(shí)，可以考慮適當(dāng)改變矛盾的另一方，以期實(shí)現(xiàn)低保制度標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村不規(guī)則社會(huì)的和解。根據(jù)南京和漯河農(nóng)村低保制度變革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)啟示，本文提出的可行性和解建議是，在國(guó)家基礎(chǔ)能力提升的背景下，貧困測(cè)量辦法要實(shí)現(xiàn)從“基于量的精準(zhǔn)”到“基于質(zhì)的精準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)變。

二、不規(guī)則社會(huì)與農(nóng)村低保的結(jié)構(gòu)性矛盾

就低保對(duì)象瞄準(zhǔn)而言，需要解決兩個(gè)基礎(chǔ)問題，一是如何確定最低生活保障線，二是如何對(duì)政策對(duì)象進(jìn)行甄別以判斷其是否低于最低生活保障線。解決第一個(gè)問題，需要在明確農(nóng)村低保制度目標(biāo)的前提下尊重我國(guó)發(fā)展不平衡的事實(shí)，低保制度的根本目標(biāo)在于保障貧困群體的生存權(quán)，因此最低生活保障線也稱“生命線”[17]，它是根據(jù)“市場(chǎng)菜籃子法”以各地市的物價(jià)水平測(cè)算出來的。解決第二個(gè)問題不僅要衡量政策對(duì)象是否達(dá)到最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)，也要確定政策對(duì)象的基本單元，在低保制度實(shí)踐中衡量標(biāo)準(zhǔn)和基本單元被確定為農(nóng)民家庭(3)在漯河市郾城區(qū)2018年15號(hào)人民政府文件中，農(nóng)民家庭的邊界被定義為所有“共同生活的家庭成員”。的人均年收入，即政策對(duì)象的基本單元為家庭、衡量標(biāo)準(zhǔn)為家庭人均年收入。

正是解決第二個(gè)問題的政策規(guī)定，帶來了低保制度規(guī)則和不規(guī)則的農(nóng)村社會(huì)之間的矛盾。從低保制度的規(guī)則性要求來看，農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)則性主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。

第一，農(nóng)村家庭的邊界具有不規(guī)則性[18]。在公安部門的戶籍中心登記在冊(cè)的農(nóng)戶單位，無法為農(nóng)村低保實(shí)踐的對(duì)象瞄準(zhǔn)提供可靠制度依據(jù)，緣于“共同生活的家庭成員”可能并沒有“同在一個(gè)戶籍”，反之亦然。因?yàn)檗r(nóng)民家庭及其成員的戶籍安排往往考慮了比“共同生活”廣泛得多的因素，包括購(gòu)房、教育、集體組織成員權(quán)、生育等等[19]。而“共同生活的家庭成員”往往指的是現(xiàn)實(shí)生活中一定程度上甚至完全共享家庭財(cái)產(chǎn)的成員[20]，因此“共同生活的家庭成員”才更具有貧困認(rèn)知上的同一性。然而，農(nóng)村家庭邊界的不規(guī)則性恰恰就根源于很難對(duì)“共同生活的家庭成員”進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村過去和現(xiàn)在都廣泛存在的多子女的生育行為與婚喪嫁娶和分家時(shí)所做出的因人而異的贍養(yǎng)約定[21]，都是這種不規(guī)則性的具體呈現(xiàn)。對(duì)農(nóng)村低保制度執(zhí)行而言，這種不規(guī)則性帶來的困難是家庭人口核算的模糊性，即便是通過社區(qū)瞄準(zhǔn)也很難理清和掌握農(nóng)民“共同生活的家庭成員”的真實(shí)人口數(shù)量。

第二，農(nóng)民家庭收入具有不規(guī)則性。構(gòu)成這種不規(guī)則性的原因不僅包括將農(nóng)業(yè)收入貨幣化的困難[22]，也包括農(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域廣泛存在著的非正式就業(yè)狀態(tài)[23]。在當(dāng)下農(nóng)民“半工半耕”的家計(jì)模式[24]下，農(nóng)業(yè)收入和工業(yè)收入都是農(nóng)民家庭收入不可忽視的組成部分，受限于農(nóng)業(yè)收入的貨幣化困難和非正式就業(yè)，對(duì)農(nóng)民家庭的收入進(jìn)行精準(zhǔn)的核算近乎是件不可能的事情。

換言之，不僅很難精準(zhǔn)核算農(nóng)民家庭年收入，而且也沒有制度化的口徑統(tǒng)計(jì)農(nóng)民家庭的人口數(shù)量，進(jìn)而實(shí)質(zhì)上無法精準(zhǔn)獲取農(nóng)民家庭的人均年收入，這是低保政策執(zhí)行在不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)必然遭遇的結(jié)構(gòu)性矛盾，這一矛盾還將隨著非正式經(jīng)濟(jì)和非正式就業(yè)的長(zhǎng)期存在[23]而長(zhǎng)期存在。

三、低保制度合法性危機(jī)的生成路徑

原本，政策執(zhí)行者掌握了農(nóng)民家庭人均年收入，參考最低生活保障線，就可以直接對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行制度認(rèn)證，然而現(xiàn)實(shí)是，面對(duì)不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)，政策執(zhí)行者無法獲得農(nóng)民家庭人均年收入的確切數(shù)據(jù)，低保的制度認(rèn)證就缺乏必要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。結(jié)果是，農(nóng)村低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)工作只能依賴更了解農(nóng)村社會(huì)復(fù)雜性的基層政策執(zhí)行者來承接，即社區(qū)瞄準(zhǔn)。這意味著，農(nóng)村低保給予了基層政策執(zhí)行者瞄準(zhǔn)政策對(duì)象的自由裁量空間，進(jìn)而就必然需要以另外一套辦法來盡可能的監(jiān)督和規(guī)范基層政策執(zhí)行者在此空間內(nèi)的行為，指標(biāo)化管理和程序復(fù)雜化是其中兩個(gè)關(guān)鍵辦法。但是，這系列操作在實(shí)踐過程中最終生成了低保制度的合法性危機(jī)。

(一)對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)和指標(biāo)化管理的路徑依賴

在不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)性限制下，農(nóng)民家庭的人均年收入無法精準(zhǔn)獲取，它與最低生活保障線一并，在農(nóng)村低保制度實(shí)踐過程中被虛置了。自2007年農(nóng)村低保制度在全國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)施以來，從各地經(jīng)驗(yàn)和已有研究來看，它大致經(jīng)歷了三個(gè)實(shí)踐階段，即弱監(jiān)管的混亂階段、強(qiáng)監(jiān)管的基層避責(zé)階段和制度反思階段(4)遵循理想類型的分類方法，這三個(gè)階段以各自的核心特征命名，并不是說后來的階段就完全沒有先前的階段中所存在的問題(反之亦然)，只是它們已經(jīng)不是該階段最突出的特征了；同時(shí)，因?yàn)楦鞯貙?shí)踐一定程度上所具有的特殊性，并不是所有地方都經(jīng)歷過這三個(gè)階段。。

在弱監(jiān)管的混亂階段，農(nóng)村低保制度實(shí)踐混亂的現(xiàn)象表征是，低保對(duì)象被納入低保的原因沒有規(guī)律可循，因?yàn)樵谶@一階段，“維穩(wěn)保”“關(guān)系?！薄叭饲楸！薄胺e極分子?！薄碍h(huán)衛(wèi)保”“拆遷?！钡鹊捅舻漠惢螒B(tài)在全國(guó)遍地開花[4]。而事實(shí)上，從基層治理的邏輯來看這種混亂不難理解：低保戶大致可以分為三類，一是赤貧群體，不將他們納入低保，可能會(huì)產(chǎn)生“餓死人”這類為我國(guó)政府責(zé)任制所不容的事件發(fā)生[25]；二是在治理過程中給基層治理主體“添麻煩”的群體，基層治理主體傾向于將低保作為安撫他們的手段[26]；三是在治理過程中支持基層治理主體的群體，低保被基層治理主體作為資源獎(jiǎng)勵(lì)他們[27]。簡(jiǎn)言之，低保政策資源被轉(zhuǎn)化為基層的治理資源，社會(huì)救助資源的救貧規(guī)則被基層治理的策略主義替代,策略的無規(guī)律性形塑了低保實(shí)踐的混亂狀態(tài)。這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因在于基層治理主體與基層政策執(zhí)行主體的同一性[28]，該主體的行為邏輯由中心工作形塑，而不是由在一線行政中往往居于次要地位的農(nóng)村低保制度來規(guī)范[29]。但是，被轉(zhuǎn)化為治理資源的低保政策資源其本質(zhì)上仍有著不容被基層隨意使用的制度正義要求，也正基于制度正義，各地都有對(duì)基層政策執(zhí)行者上述策略主義行為的不滿，這些不滿引起了學(xué)界、媒體和各級(jí)政府的廣泛重視。自此，低保制度實(shí)踐由“弱監(jiān)管”階段進(jìn)入“強(qiáng)監(jiān)管”階段。

在強(qiáng)監(jiān)管的基層避責(zé)階段，農(nóng)村低保制度實(shí)踐的核心現(xiàn)象表征是，識(shí)別低保對(duì)象的程序越來越復(fù)雜，例如湖北省沙洋縣2015年時(shí)采取的辦法是召開村民代表大會(huì)投票評(píng)選低保戶，湖北省秭歸縣2016年年初時(shí)采取的辦法是村民小組戶主大會(huì)初選、村民代表大會(huì)表決，河南省采取的辦法是“四議兩公開”等等。程序復(fù)雜化是對(duì)基層低保政策執(zhí)行者策略主義行為的約束，是對(duì)“弱監(jiān)管”狀態(tài)的克服，綜合各地采取的辦法來看其本質(zhì)是在用基層民主自治替代基層治理者的自由裁量權(quán)。但是將基層民主自治引入低保對(duì)象識(shí)別并沒有化解各界對(duì)低保政策執(zhí)行狀態(tài)的不滿，因?yàn)槌绦蛘x不必然帶來實(shí)質(zhì)正義，更因?yàn)榈捅Ｕ叩膱?zhí)行偏差并不全然歸因?yàn)閷?duì)政策執(zhí)行者的“弱監(jiān)管”，低保救助泛福利化[9]、低保的指標(biāo)化管理[29]等問題也是帶來執(zhí)行偏差的重要因素。因此，在各界批評(píng)低保政策執(zhí)行“走樣”的情況下，以基層民主自治為本質(zhì)的程序復(fù)雜化，很大程度上演變?yōu)榛鶎诱邎?zhí)行者面對(duì)無法克服的執(zhí)行困境而采取的自我免責(zé)。于是，出現(xiàn)了農(nóng)村低保執(zhí)行的一種吊詭現(xiàn)象，在有些地方程序很嚴(yán)密、基層政策執(zhí)行很規(guī)范，但低保政策執(zhí)行的效果仍然不好。

這種吊詭現(xiàn)象引發(fā)了對(duì)農(nóng)村低保制度的整體性反思，這一階段面臨的核心問題是，如果不是基層政策執(zhí)行者的策略主義行為，那么農(nóng)村低保執(zhí)行偏差的癥結(jié)到底在哪里？很多學(xué)者和基層政策執(zhí)行者認(rèn)為癥結(jié)在于低保的指標(biāo)化管理，然而事實(shí)上，在低保實(shí)踐中確有不顧自上而下的指標(biāo)束縛，鎮(zhèn)村自己決定要多少低保指標(biāo)的情況，例如2013年河南駐馬店的做法是鎮(zhèn)村兩級(jí)拒絕超過本村赤貧群體規(guī)模的低保指標(biāo)，但是這種辦法存在的問題是，上級(jí)政府無法確定鎮(zhèn)村只使用這么少的指標(biāo)是否能夠做到“應(yīng)保盡?！?，因?yàn)樗沟没鶎诱邎?zhí)行者脫離了上級(jí)根據(jù)各地宏觀數(shù)據(jù)測(cè)算的貧困發(fā)生率給出的低保指標(biāo)來對(duì)基層政策執(zhí)行進(jìn)行的總量監(jiān)管。因此，指標(biāo)化管理是低保對(duì)象識(shí)別依賴社區(qū)瞄準(zhǔn)的衍生問題而非根本問題，農(nóng)村低保面臨的核心問題是虛置標(biāo)準(zhǔn)和無法進(jìn)行制度認(rèn)證，從而對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)和與其配套的指標(biāo)化管理辦法產(chǎn)生路徑依賴。

(二)指標(biāo)排斥：指標(biāo)化管理的現(xiàn)實(shí)偏差

農(nóng)村低保制度管理辦法的問題在于低保指標(biāo)數(shù)量與農(nóng)村貧困現(xiàn)實(shí)之間不匹配，造成指標(biāo)非多即少的后果。這種不匹配根源于自上而下的指標(biāo)配額：通常國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測(cè)算出全國(guó)總量，參考各省經(jīng)濟(jì)水平和人口總量下達(dá)指標(biāo)，各級(jí)政府參照這種辦法逐級(jí)向下分配低保指標(biāo)，一般到最小行政單元(即行政村)為止。事實(shí)上，該指標(biāo)在頂層測(cè)算時(shí)即不可避免地與真實(shí)貧困人口存在誤差，這種誤差在指標(biāo)最終派發(fā)給行政村時(shí)已經(jīng)與村莊的實(shí)際貧困人口相去甚遠(yuǎn)[13]。

有學(xué)者將低保指標(biāo)與貧困人口之間的偏差所引發(fā)的后果稱為指標(biāo)排斥[15]，具體說來，它表現(xiàn)為：當(dāng)指標(biāo)少于貧困人口時(shí)，必然導(dǎo)致部分貧困人口因指標(biāo)限制無法被納入低保而不滿；當(dāng)指標(biāo)多于貧困人口時(shí)，多余指標(biāo)向相對(duì)貧困人口溢出，而往往又無法滿足所有相對(duì)貧困人口的需要，進(jìn)而導(dǎo)致沒有被納入低保的相對(duì)貧困群體的不滿。

基層政策執(zhí)行者在既定低保指標(biāo)的限制下，為了盡可能彌合指標(biāo)排斥所引發(fā)的群眾不滿，在多年的實(shí)踐過程中想了很多辦法，比較典型卻又明顯存在問題的有兩種：一種是將低保戶拆分成低保人[3]，讓更多的農(nóng)戶有得到低保名額的機(jī)會(huì)，這種辦法存在的問題是，以家庭為單位的貧困認(rèn)知與以個(gè)體為單位的低保識(shí)別之間存在矛盾；另一種是在全村范圍內(nèi)采取輪流吃低保的形式，讓所有人都能有得到低保名額的機(jī)會(huì)，這種辦法存在的問題是，將農(nóng)村低保制度作為貧困救助資源的根本規(guī)定棄之不顧。這兩種辦法，要么直接損害了低保制度本該尊重的社會(huì)公平感，即損害了應(yīng)以具有貧困認(rèn)知同一性的家庭為單位對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行識(shí)別的社會(huì)共識(shí)；要么就直接抹掉低保資源的“社會(huì)救助”性質(zhì)而將其作為普惠性資源進(jìn)行平均分配，這是棄低保制度的政策正義于不顧。

而不采用上述辦法，引發(fā)群眾不滿的指標(biāo)排斥就很難克服。這是指標(biāo)化管理在對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)進(jìn)行總量控制的同時(shí)，存在的現(xiàn)實(shí)困難。

(三)低保制度虛置和低保戶異化

在上述農(nóng)村低保實(shí)踐的三個(gè)階段中，社區(qū)瞄準(zhǔn)與基層治理的深度互動(dòng)是貫穿始終的。在弱監(jiān)管的混亂階段，基層政策執(zhí)行者直接把低保資源當(dāng)作治理資源使用，這是各種異化的低保戶形態(tài)出現(xiàn)的直接原因。

在強(qiáng)監(jiān)管的基層避責(zé)階段，事實(shí)上農(nóng)村低保的分配狀態(tài)因指標(biāo)排斥也必然存在問題，但這些問題很大程度上已經(jīng)不是基層政策執(zhí)行者暗箱操作的結(jié)果了。雖然基層政策執(zhí)行者將各種加強(qiáng)監(jiān)管的復(fù)雜程序作為自身免責(zé)的重要途徑，卻徒勞地發(fā)現(xiàn)自己仍是指標(biāo)排斥所引發(fā)的群眾不滿的“背鍋者”：這種不滿也會(huì)在基層其他治理任務(wù)中彰顯，因?yàn)榛鶎痈刹?尤其是村干部)無法以中立的第三方角色開展其他治理工作，結(jié)果是低保資源從前一階段的基層治理資源轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫碡?fù)擔(dān)。

在制度反思階段，因?yàn)槿匀淮嬖趯?duì)指標(biāo)化管理的路徑依賴，有些地方為了盡可能的化解矛盾、減輕基層治理的負(fù)擔(dān)，低保制度的原則和底線再度被基層治理的目標(biāo)消解，也有學(xué)者稱之為“治理消解行政”[30]，“低保戶”到“低保人”的轉(zhuǎn)變以及“全民輪流吃低?！钡痊F(xiàn)象是其極端典型。在以“低保人”代替“低保戶”的地方，低保的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是，申請(qǐng)者個(gè)人是否滿足某些個(gè)體性特征，比如是否喪失了勞動(dòng)能力、是否身患某些重大疾病等等，而問題是有些人喪失了勞動(dòng)能力或者身患重大疾病，但其家庭經(jīng)濟(jì)條件還是不錯(cuò)的。在全民輪流吃低保的地方，低保不需要識(shí)別，全村人排好序，輪到誰就是誰，這種情況下，低保制度及其要求儼然已經(jīng)被完全虛置了。

低保作為公共財(cái)政對(duì)貧困人口的社會(huì)救濟(jì)，本來應(yīng)該遵循“貧困救濟(jì)”的原則來運(yùn)轉(zhuǎn)，然而在整個(gè)低保實(shí)踐中，隨著基層治理與社區(qū)瞄準(zhǔn)的深度互動(dòng)，“救貧”的原則已然被基層治理中“擺平矛盾”的需要替代了。

(四)瞄準(zhǔn)偏差與農(nóng)村低保制度的合法性危機(jī)

造成農(nóng)村低保制度合法性危機(jī)是三種局面的混合：第一種局面是，社區(qū)瞄準(zhǔn)需要指標(biāo)化管理對(duì)基層政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)形成總量控制，而指標(biāo)化管理又必然帶來指標(biāo)排斥，即瞄準(zhǔn)偏差必然存在，與其他資源的指標(biāo)排斥不同的是，低保資源并不是一種競(jìng)爭(zhēng)性資源，“應(yīng)保盡?！辈攀瞧湔吣繕?biāo)，而指標(biāo)排斥與“應(yīng)保盡?！毕嗷ッ埽撁苁菍?duì)低保制度合法性的損害；第二種局面是，一方面指標(biāo)排斥引發(fā)了政策對(duì)象的不滿，另一方面由于基層治理和社區(qū)瞄準(zhǔn)的深度互動(dòng)，指標(biāo)排斥也給基層政策執(zhí)行者帶來了治理負(fù)擔(dān)，以至于兩方都萌生了建議國(guó)家取消低保制度的想法，基層干部認(rèn)為低保是“國(guó)家心好、基層為難”，農(nóng)民認(rèn)為低保是“中央的政策好，下面的人把經(jīng)念歪了”；第三種局面是，在消除指標(biāo)排斥所引發(fā)的群眾不滿和基層負(fù)擔(dān)的過程中，低保制度的原則和底線被“虛置”了，并且低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)偏差被指標(biāo)排斥和“去矛盾”的治理需求共同形塑為情況更復(fù)雜、與制度規(guī)定更相背離的樣態(tài)，雖然這種虛置是基層治理的需要，卻對(duì)農(nóng)村低保制度的合法性形成了重大損害。

四、農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)困境的突破

國(guó)家基礎(chǔ)能力的提升和地方實(shí)踐的積極作為給陷入合法性困境的低保制度帶來了轉(zhuǎn)機(jī)：不僅很大程度上將低保對(duì)象識(shí)別與基層治理剝離開來，并且終于使低保掙脫了指標(biāo)化管理的束縛。不再對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)有路徑依賴是掙脫指標(biāo)化管理的基本前提，而放棄社區(qū)瞄準(zhǔn)的前提則是低保對(duì)象識(shí)別的制度認(rèn)證。事實(shí)上，農(nóng)村低保制度面對(duì)的不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)仍然存在，制度認(rèn)證卻在南京溧水和漯河郾城(5)筆者與所在研究團(tuán)隊(duì)，分別于2017年4月至5月和2019年5月在南京溧水、漯河郾城駐點(diǎn)調(diào)研，兩次調(diào)研時(shí)長(zhǎng)分別為15個(gè)工作日和17個(gè)工作日，兩次調(diào)研都重點(diǎn)關(guān)注了當(dāng)?shù)氐牡捅Ｖ贫葘?shí)踐。成為經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，通過對(duì)兩地經(jīng)驗(yàn)的細(xì)致梳理和比較分析發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)相互補(bǔ)充的環(huán)節(jié)給面向不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)的制度認(rèn)證提供了可行性，一是將核算家庭人均年收入轉(zhuǎn)換為核算可操作的家庭人均勞動(dòng)力，它是制度認(rèn)證的初次篩選環(huán)節(jié)；二是在地市一級(jí)綜合各部門所掌握的當(dāng)?shù)鼐用裣嚓P(guān)信息建立當(dāng)?shù)鼐用竦臄?shù)據(jù)系統(tǒng)，它是制度認(rèn)證的二次篩選環(huán)節(jié)。群眾和基層干部對(duì)新的低保對(duì)象識(shí)別辦法都有很高的認(rèn)可度，由指標(biāo)排斥帶來的“群眾不滿和干部為難”的情況被一并消除了。

(一)制度認(rèn)證：核算家庭人均勞動(dòng)力與信息比對(duì)

在南京和漯河的低保經(jīng)驗(yàn)(6)由于本文更側(cè)重于邏輯梳理，沒有過多著墨于經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的闡述。中，低保對(duì)象識(shí)別的過程是：首先，申請(qǐng)人直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交低保申請(qǐng)，也可以把申請(qǐng)書交給村干部，由村干部轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村一級(jí)不再有篩選低保申請(qǐng)人的自由裁量權(quán)；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行初步篩選，對(duì)比最低生活保障線，看申請(qǐng)人是否符合條件；再次，將通過了初步篩選的申請(qǐng)人信息向上提交給區(qū)縣民政局，由區(qū)縣民政局匯總后提交市一級(jí)進(jìn)行信息比對(duì)，主要看該申請(qǐng)人及其共同生活的家人名下是否有商品房、有轎車、有社保、有大型機(jī)械、有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、有存款，是否為行政事業(yè)單位在編人員等，只要滿足其中一項(xiàng)，就不具備被納入低保的資格；最后，將通過兩輪篩選的申請(qǐng)人予以公示，公示期滿且沒有異議的，方可將申請(qǐng)人納入低保。

溧水和郾城的低保對(duì)象識(shí)別有三個(gè)顯著特征。首先，執(zhí)行主體上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所，一方面意味著將村兩委干部從低保工作中解放出來了，另一方面它更意味著識(shí)別過程本身是容易操作的，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的工作人員(7)以漯河市郾城區(qū)龍城鎮(zhèn)為例，龍城鎮(zhèn)全鎮(zhèn)8萬余人，民政所工作人員僅3人，其中1人為中層領(lǐng)導(dǎo)，不具體處理瑣碎的事務(wù)性工作。很難應(yīng)對(duì)全鎮(zhèn)的低保識(shí)別工作。

其次，申請(qǐng)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況核算發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，總的來說是從家庭人均年收入核算轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)力核算：農(nóng)民被分為三種不同的勞動(dòng)力類型，即全勞力(指18周歲至59周歲的勞動(dòng)力)，半勞力(指60至79周歲的老年勞動(dòng)力和18至59周歲年齡段中有醫(yī)學(xué)證明喪失部分勞動(dòng)能力的群體)和非勞動(dòng)力(指0至17周歲的未成年人、18周歲以上還在讀大學(xué)或大專的學(xué)生、80周歲以上的老人、被醫(yī)學(xué)鑒定為喪失勞動(dòng)能力的群體以及60至79周歲被醫(yī)學(xué)鑒定為喪失部分勞動(dòng)力的群體)；以當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平對(duì)勞動(dòng)力的收入進(jìn)行核算，而不論其有沒有工作，半勞力則按最低工資水平的一半來核算其收入，非勞力就不核算收入；當(dāng)家里有喪失生活自理能力的人需要照料時(shí)，需在核算時(shí)再給該家庭扣除半個(gè)勞動(dòng)力。這一轉(zhuǎn)變回避了不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)中農(nóng)民家庭收入的不規(guī)則性。轉(zhuǎn)變后，家庭人均年收入與最低生活保障線的對(duì)比，實(shí)際上被替換為家庭人均勞動(dòng)力與達(dá)到最低生活保障線的勞動(dòng)力要求之間的對(duì)比(8)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)剛好就在家庭人均半個(gè)勞動(dòng)力左右，即半勞力被認(rèn)為擁有自己養(yǎng)活自己的能力，但卻無法再負(fù)擔(dān)一個(gè)沒有勞動(dòng)能力的家庭成員。郾城區(qū)半勞力最低年收入以3444元核算，全勞力最低年收入以6888元核算，而當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€是3445元，與半勞力的年收入相當(dāng)。。

最后是信息比對(duì)，目前南京和漯河都做到了在市一級(jí)(9)出于信息安全的管理需要，數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)的使用權(quán)限暫時(shí)沒有直接交給區(qū)縣甚至直接交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是這并不意味著使用權(quán)下放是不可行的。綜合房管、銀行、公安、工商、交通、人社、學(xué)校等眾多部門的數(shù)據(jù)，形成了一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)中通過輸入申請(qǐng)者的身份信息，即可知道他以及與他存在直系親屬關(guān)系和婚姻關(guān)系的家庭成員(10)該信息可以通過數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)對(duì)公安部門和民政部門既有信息進(jìn)行整合而獲取。(他們被認(rèn)為是“共同生活的家庭成員”)是否滿足納入低保的排除性條件。這一信息數(shù)據(jù)庫(kù)的搭建和使用，本質(zhì)上是技術(shù)治理能力帶來的國(guó)家基礎(chǔ)能力的提升，同時(shí)也為突破不規(guī)則社會(huì)中難以統(tǒng)計(jì)“共同生活的家庭成員”人口及其生活狀況，提供了可能性。

正是勞動(dòng)力核算和信息比對(duì)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所直接面對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行低保對(duì)象的制度認(rèn)證提供了可能，因?yàn)樗鼈儾粌H大大減少了低保對(duì)象識(shí)別的工作量，還實(shí)現(xiàn)了對(duì)低保政策執(zhí)行所遭遇的不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)的突破與和解。換言之，農(nóng)村低保制度過去對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)和指標(biāo)化管理存在路徑依賴的結(jié)構(gòu)性矛盾，在南京和漯河的實(shí)踐中已然和解了，因此制度認(rèn)證才具備了可行性。

(二)農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的常態(tài)區(qū)分與非常態(tài)區(qū)分

從家庭人均年收入核算到家庭人均勞動(dòng)力的核算是一種將農(nóng)村勞動(dòng)力基本上無差別對(duì)待的辦法，事實(shí)上，根據(jù)正態(tài)分布，農(nóng)村大多數(shù)勞動(dòng)力確實(shí)相差不大，換言之，普通家庭與家庭的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)之間的區(qū)別并非緣于勞動(dòng)力收入水平的差異，而緣于勞動(dòng)力數(shù)量的區(qū)別[31]。

當(dāng)該家庭的某個(gè)勞動(dòng)力或者整體的能力超出正常狀態(tài)下以勞動(dòng)力數(shù)量所能鑒別的范疇時(shí)，信息比對(duì)即能為這些非常態(tài)的家庭狀況做出區(qū)分，即有些家庭從人均勞動(dòng)力數(shù)量來看不能保障自身的最低生活水平，但他們家庭中確存在公務(wù)員、商品房、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照等滿足排除性條件的因素，這根本上緣于他們的家庭擁有高于正常狀態(tài)的能力。

通過家庭人均勞動(dòng)力核算的初次篩選和信息比對(duì)進(jìn)行的二次篩選，既能從常態(tài)上對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核算，也能從非常態(tài)上對(duì)擁有突出能力的農(nóng)民家庭予以識(shí)別。

需要指出的是，勞動(dòng)力核算和信息比對(duì)都沒有追求從數(shù)量上對(duì)農(nóng)民家庭的收入狀況進(jìn)行精準(zhǔn)核算，而是從本質(zhì)狀態(tài)上判斷農(nóng)民家庭是否能夠達(dá)到最低生活水平的自我實(shí)現(xiàn)：在常態(tài)區(qū)別中，半勞力與最低生活保障的基準(zhǔn)線具有同等的鑒別力，例如60至79周歲具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村老人，他們具備在參與老人農(nóng)業(yè)或其他兼業(yè)的勞動(dòng)過程中養(yǎng)活自己的能力[32]，而一個(gè)這樣的老人如果要再養(yǎng)活一個(gè)沒有勞動(dòng)能力的人，從常識(shí)來判斷就會(huì)知道是比較困難的，即依據(jù)常識(shí)來看，家庭人均勞動(dòng)力低于半勞力即被視為可能的貧困群體；但也不能全然相信常識(shí)的判斷，以信息比對(duì)看人均勞動(dòng)力低于半勞力的家庭，是否在家庭經(jīng)濟(jì)能力上有其他突出標(biāo)志，是對(duì)常識(shí)判斷的必要補(bǔ)充。

(三)從“基于量的精準(zhǔn)”到“基于質(zhì)的精準(zhǔn)”

過去對(duì)社區(qū)瞄準(zhǔn)的路徑依賴緣于無法掌握真實(shí)的農(nóng)民家庭人均年收入數(shù)據(jù)，而南京和漯河的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在當(dāng)前國(guó)家基礎(chǔ)能力提升的背景下，有信息比對(duì)的技術(shù)支撐，以基于家庭人均勞動(dòng)力的核算方式確實(shí)可以帶來低保對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別的效果，本文將這種低保瞄準(zhǔn)辦法稱為“基于質(zhì)的精準(zhǔn)”，相應(yīng)將致力于掌握農(nóng)民家庭人均年收入數(shù)據(jù)的瞄準(zhǔn)辦法稱為“基于量的精準(zhǔn)”。

在不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)中，“基于量的精準(zhǔn)”不具備可操作性，導(dǎo)致農(nóng)村低保政策執(zhí)行出現(xiàn)了社區(qū)瞄準(zhǔn)和指標(biāo)化管理的路徑依賴，進(jìn)而生成了錯(cuò)綜復(fù)雜的瞄準(zhǔn)偏差和低保制度的合法性危機(jī)?！盎谫|(zhì)的精準(zhǔn)”放棄核算收入數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)而核算勞動(dòng)力數(shù)量，是與不規(guī)則農(nóng)村社會(huì)的和解，同時(shí)，不能忽視的是該和解的前提——國(guó)家基礎(chǔ)能力的提升。

(四)可操作的制度認(rèn)證與應(yīng)保盡保的實(shí)現(xiàn)

“基于質(zhì)的精準(zhǔn)”在地方實(shí)踐中，收獲了很好的制度效果。以漯河為例，2018年3月是漯河郾城區(qū)新舊低保辦法的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在此以前，擁有8萬人的漯河市郾城區(qū)龍城鎮(zhèn)全鎮(zhèn)有低保人4000多人，絕大部分都是“單人進(jìn)?！?11)單人進(jìn)保，即一戶人家只有一個(gè)人被納入低保，是“低保戶”被執(zhí)行為“低保人”之后，基層對(duì)這種情況的概括。因?yàn)椤皢稳诉M(jìn)?！钡那闆r大量存在，對(duì)戶數(shù)的統(tǒng)計(jì)都顯得沒有必要了。，其中占比最大的是重病患者和80周歲以上的老人，這樣的低保分配狀況引起了群眾的強(qiáng)烈不滿。新辦法實(shí)施以來，龍城鎮(zhèn)全鎮(zhèn)低保戶僅在430戶上下變動(dòng)，總共也不到900人被納入了低保，但與低保保障減少如此巨大的利益調(diào)整相悖論的是，農(nóng)民群眾普遍認(rèn)為目前的操作辦法很公平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部明顯感受到現(xiàn)在的低保識(shí)別工作比以前省心多了，因?yàn)楝F(xiàn)在很少再聽到群眾的抱怨。

就目前來看，龍城鎮(zhèn)的低保實(shí)踐新舊辦法的替換解決了一個(gè)根本問題，即從指標(biāo)化管理向應(yīng)保盡保回歸，從而克服了指標(biāo)化管理必然帶來的指標(biāo)排斥?？梢灾贫日J(rèn)證為前提，從以下三個(gè)維度來理解這一回歸：一是從關(guān)注紛繁復(fù)雜的個(gè)體特征向關(guān)注家庭整體本質(zhì)特征回歸，該回歸通過家庭人均勞動(dòng)力核算和信息比對(duì)，使以家庭為單位的核算和識(shí)別變得可能為前提；二是從低保人向低保戶回歸，該回歸尊重和維護(hù)了以家庭為單位的貧困認(rèn)知；三是從指標(biāo)化管理向應(yīng)保盡保回歸，即不再自上而下地進(jìn)行指標(biāo)配額，而是由申請(qǐng)者自己向民政部門申請(qǐng)，只要通過了兩次篩選和最終公示的申請(qǐng)人，都可以吃低保。同時(shí)，應(yīng)保盡保的前提是有足夠的財(cái)政能力來為應(yīng)保對(duì)象提供保障，事實(shí)上，逐年增長(zhǎng)的財(cái)政扶貧資金[9]和規(guī)模有限的低于最低生活保障線的群體[13]都支撐著財(cái)政能力在實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保目標(biāo)上的可行性。

而以應(yīng)保盡保替代指標(biāo)化管理的關(guān)鍵在于，農(nóng)村低保從社區(qū)瞄準(zhǔn)邁向了制度認(rèn)證。申請(qǐng)人直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所提出低保申請(qǐng)，是社區(qū)瞄準(zhǔn)邁向制度認(rèn)證的現(xiàn)象表征；“基于質(zhì)的精準(zhǔn)”，即家庭人均勞動(dòng)力核算和信息比對(duì)，為制度認(rèn)證提供了可操作的具體辦法。

五、余論：“基于質(zhì)的精準(zhǔn)”的基本遵守

在“基于質(zhì)的精準(zhǔn)”低保對(duì)象識(shí)別思路下，單純孤立地依靠制度認(rèn)證和應(yīng)保盡保還不足以實(shí)現(xiàn)低保制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。低保制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)依賴技術(shù)手段，更依賴制度本身對(duì)社會(huì)善良風(fēng)俗和社會(huì)福利制度基本原則的尊重。

首先，家庭人均勞動(dòng)力的核算意味著這一核算看重的不是收入發(fā)生的事實(shí)，而是每個(gè)勞動(dòng)者應(yīng)該有的最低收入，這種核算尊重的是社會(huì)中“勞動(dòng)正義”[33]的善良風(fēng)俗，它是對(duì)“國(guó)家扶貧不扶懶”[34]原則的貫徹。

其次，家庭人均勞動(dòng)力的核算以家庭為單位，這里的家庭是貧困認(rèn)知的單位，是橫向的夫妻關(guān)系和縱向的親子關(guān)系構(gòu)成的，多子女的老人，只能被歸入其中一個(gè)子女的家庭中做統(tǒng)計(jì)，老人的其余子女按月給老人支付不少于一定數(shù)額的贍養(yǎng)費(fèi)。這一操作一方面是通過將過去造成家庭邊界模糊的要素做出制度化規(guī)定，以彌合農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)則性；另一方面，也是對(duì)“孝道”這一傳統(tǒng)家庭倫理式的社會(huì)善良風(fēng)俗的尊重。

最后，尊重個(gè)體勞動(dòng)和家庭倫理，也是對(duì)社會(huì)福利制度要求個(gè)人、家庭、社會(huì)和政府責(zé)任共擔(dān)原則[16]的具體落實(shí)。