林長制改革：歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實困局與未來路向
——基于安徽省政策文本與實踐調(diào)查的雙重分析

郭 陽, 范和生

(安徽大學(xué) a.社會與政治學(xué)院；b.創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院，合肥 230601)

林業(yè)的發(fā)展與人類的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動密不可分。林業(yè)不僅是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是建設(shè)美麗中國的核心元素[1]。為進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，落實各級黨政負(fù)責(zé)人生態(tài)建設(shè)責(zé)任，安徽省在全國率先提出“林長制”。在合肥、安慶、宣城等地先行試點的基礎(chǔ)上，中共安徽省委、安徽省人民政府于2017年11月16日出臺《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于建立林長制的意見》(以下簡稱《意見》)[2]，標(biāo)志安徽省開始在全省范圍內(nèi)推行林長制。隨后，2018年7月，江西省也提出在全省推行林長制。林長制作為一種創(chuàng)新性的制度探索，在運行的初期的確取得了不錯的成效，但是，如何將其向常規(guī)化、長期化、高效化方向發(fā)展還需要進(jìn)一步的探討。

當(dāng)前，學(xué)界對林長制的研究較少，在研究內(nèi)容上，多是對林長制的概念、工作機(jī)制的闡述，以及政策性文件的介紹，缺少對政策實踐的經(jīng)驗反思。筆者于2019年8月前往安徽省C市與T市進(jìn)行實地調(diào)研，嘗試從政策文本與實踐調(diào)查兩個維度來論述林長制的歷史脈絡(luò)，分析林長制的實施困境以及內(nèi)在缺陷，以期為林長制改革提供參考。

一、林長制：林業(yè)改革實踐的制度創(chuàng)新

(1) 林長制：河長制運行過程的政策再生產(chǎn) 當(dāng)談及林長制改革的時候，不得不闡述“長制”的開端——河長制。學(xué)界普遍認(rèn)為河長制改革是從2007年太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)水污染危機(jī)為開端的，2016年12月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》，將河長制視為“保障國家水安全的制度創(chuàng)新”。從市級、省級再到國家層面的綱領(lǐng)性文件，河長制也至此由地方實踐上升為國家意志。

1996年英國學(xué)者多羅威茲提出并闡述了政策轉(zhuǎn)移理論，他們認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移是指某一個時空有關(guān)政策、行政安排和制度的知識被運用在另一個時空的政策、行政安排和制度的設(shè)計過程[3]。政策轉(zhuǎn)移按照不同的特征可分為五個類型:復(fù)制、模仿、混合、合成、啟發(fā)。在河長制改革取得了不錯的成績和上升為國家意志的背景下，全國各地也紛紛效仿，在吸取有效經(jīng)驗同時，也因地制宜進(jìn)行實踐創(chuàng)新，安徽省的林長制就是在河長制的運行機(jī)制下政策“再生產(chǎn)”的典型案例。

(2) 林長制的緣起與擴(kuò)散 作為一種制度性的探索創(chuàng)新，安徽省于2017年3月率先在全國提出林長制。追溯林長制的運行軌跡，總體上經(jīng)歷了創(chuàng)新推制、局部試點、全面推廣三個階段。

第一階段，創(chuàng)新推制。2016底，江西省林業(yè)大縣武寧縣率先出臺《“林長制”工作實施方案》，這是政府出臺與林長制直接相關(guān)的第一份文件。2017年3月，安徽省開始在全國探索建立“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”五級林長制組織體系。第二階段，局部試點。2017年3月安徽省開始在合肥、宣城、安慶三地開啟試點工作。2017年6月，宣城市旌德縣率先推行林長制。2017年7月，安慶市出臺《安慶市林長制工作方案》，全面啟動林長制工作。隨后宣城市也出臺了《宣城市全面推行林長制工作方案》。第三階段，全面推廣。2017年11月16日，安徽省發(fā)布了《意見》，這一文件的出臺被認(rèn)為是推行林長制的開端。在安徽省全面推廣后，原國家林業(yè)局2019年1月公布全國已有17個省份開展了林長制改革試點[4]。2019年7月，山東省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面建立林長制的實施意見》，提出全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長制體系。至此，全國共有18個省份已全面開展或部分試點林長制工作。

二、安徽省林長制改革的運行制度邏輯

林長制通過逐級落實地方政府的行政責(zé)任，使黨政主要負(fù)責(zé)人從“聽?wèi)蚩磻颉毕颉把輵虺獞颉鞭D(zhuǎn)變，探究林長制運行的制度邏輯有助于進(jìn)一步了解這一制度的創(chuàng)新模式。

(1) 行政逐級發(fā)包與地方政府責(zé)任制相匹配 社會學(xué)家馬克斯·韋伯所設(shè)計的理性官僚制組織是組織形態(tài)的“理想國”，治理實踐中的科層制組織一般難以達(dá)致完美狀態(tài)。而周雪光指出，運動型治理機(jī)制是因“常規(guī)型官僚體制的組織失敗而存在和啟動”，是常規(guī)性治理模式失敗下的替代或者糾正機(jī)制[5]。而林長制的推行就是在常規(guī)林業(yè)生態(tài)或者林業(yè)經(jīng)濟(jì)治理模式無法取得很好的效果情況下繁衍而生的。所謂的“行政發(fā)包制”[6]就是指行政管理事務(wù)和公共服務(wù)職責(zé)是從上級政府逐級向下級政府發(fā)包，為便于發(fā)包，上級政府與下級政府具有高度的“職責(zé)同構(gòu)”特征，每一級政府的職能部門都與上級政府一一對應(yīng)，從而使上級政府發(fā)包的任務(wù)在本級政府不同職能部門內(nèi)分解落實。林長制的制度運行就是從總林長、副總林長、林長、到副林長，從省級、市級、縣級再到鄉(xiāng)級、村級，層層設(shè)立林長，并且各級地方政府還要根據(jù)上級的最高指示出臺相應(yīng)的政策。這種行政逐級發(fā)包制度將林業(yè)生態(tài)責(zé)任層層落實到每一位基層政府的黨政第一負(fù)責(zé)人手中。

(2) 生態(tài)政績考核與地方政府效能相耦合 環(huán)境保護(hù)已成為我國社會大眾普遍關(guān)心的關(guān)鍵議題。2011年國務(wù)院公布《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，其中把生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)納入地方政府政績考核中，實行環(huán)境保護(hù)“一票否決制”。生態(tài)政績指的是政府在履行生態(tài)治理職能、配置生態(tài)治理資源過程中取得的生態(tài)治理成績與效果，是官員推動生態(tài)文明建設(shè)主觀努力的客觀結(jié)果[7]。將生態(tài)政績納入地方綜合考核指標(biāo)之中，這既有利于遏制盲目崇拜GDP的不良之風(fēng)，也有利于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中注重環(huán)境保護(hù)與綠色發(fā)展。

在黨與政府高度重視環(huán)境保護(hù)的背景下，2016年3月安徽省人民政府出臺了《安徽省生態(tài)文明體制改革實施方案》，其中明確指出要建立生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度。在生態(tài)政績考核的作用下，各級地方政府高度重視環(huán)境效益。在實際調(diào)研的過程中，我們了解到各級政府對生態(tài)政績的重視程度很高，同時在對重要的職位考核的時候，環(huán)?！耙黄狈駴Q制”屢見不鮮。生態(tài)政績的考核促進(jìn)了地方行政長官對環(huán)境生態(tài)的重視，對提高政府效能有極大的推動作用。

(3) 問責(zé)“倒逼”與跨部門協(xié)同合作相暗合 所謂“問責(zé)”制度，最早開始于非典危機(jī)時期，如今已從危機(jī)時期的非常規(guī)制度轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)制度，就是對主要責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)，并進(jìn)行一定的懲罰措施[8]。在林長制運行的過程中，問責(zé)制度作為林長制主要配套制度也隨之出臺。如安慶市大觀區(qū)2018年底出臺了《大觀區(qū)林長制執(zhí)紀(jì)問責(zé)辦法》，對增效任務(wù)落實不到位、搞“數(shù)字綠化”“數(shù)字改造”、未完成林長制工作目標(biāo)的等八項情形予以問責(zé)。林長制設(shè)立的“林長”通常由地方最高行政長官擔(dān)任，“林長”成為林長制工作中的責(zé)任主體，這使其不得不高度重視林長制工作。然而，林長制并非僅靠林業(yè)一個部門就可以完成，林業(yè)的治理涉及不同的責(zé)任主體，如：政府、企業(yè)、民眾等。林長制正是通過嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制強化黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，這一機(jī)制進(jìn)一步倒逼黨政領(lǐng)導(dǎo)通過跨部門的協(xié)同合作開展林長制具體工作。雖然“林長”并非一個具體的行政職務(wù)，也沒有具體的行政等級，但是其通常是由地方黨政一把手擔(dān)任，這也極大促進(jìn)了其他部門配合主體部門即林業(yè)部門來開展和完成林長制的各項工作。S市林業(yè)局局長說到：“之前都是我們林業(yè)部門單打獨斗，現(xiàn)在我們林長辦是市委書記或者市長牽頭了，我們開展工作比以前方便多了。”問責(zé)制度促使一把手高度重視林長制工作，也促進(jìn)了跨部門協(xié)同合作，為林長制的運行打下堅實基礎(chǔ)。

(4) 社會大眾監(jiān)督與信息公開透明相聯(lián)結(jié) 自從安徽省成為全國首個全面推行林長制改革的省份以來，已有18個省份開啟林長制試點或全面推行工作。在社會環(huán)境問題凸顯與民眾環(huán)境意識崛起的背景下，公眾對安徽省林業(yè)改革關(guān)注日益密切，這也無形中加大了對林長制改革的監(jiān)督力度，社交媒體對林長制的關(guān)注也日益提升。社會大眾對林長制的監(jiān)督也反過來促進(jìn)了林長制的公開透明。如安徽省林業(yè)廳為充分發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，建立健全林長制群眾監(jiān)督機(jī)制，省林長制辦公室設(shè)立了監(jiān)督電話，24小時接受群眾監(jiān)督舉報。目前安徽省已經(jīng)出臺了相關(guān)政策文件近500項，樹立林長責(zé)任公示牌近3 000塊；各地市都開設(shè)了林長制辦公室網(wǎng)站，及時發(fā)布林長制最新進(jìn)展，逐步形成各級林長牽頭、部門協(xié)同參與、社會大眾監(jiān)督的良好局面。

三、安徽省林長制改革的現(xiàn)實困局

安徽省林長制改革是在林業(yè)生態(tài)環(huán)境形勢較為嚴(yán)峻下的一種制度創(chuàng)新，在取得不錯成績的同時，也暗藏許多問題。在安徽省C市與T市的實地調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)林長制改革中存在“林長”角色責(zé)任沖突、地區(qū)民眾主體功能缺位、部門協(xié)調(diào)機(jī)制諸多掣肘、社會組織力量不受重視等諸多困境。

(1) “林長”角色責(zé)任沖突 “角色沖突”指個體必須同時扮演過多的不同角色，由于缺乏充分的時間和精力，無法滿足這些角色所提出的期望而產(chǎn)生的沖突。首先，多重角色不利工作運行[9]。根據(jù)《意見》規(guī)定，各級林長由當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，在高效推進(jìn)林長制工作的同時，也容易出現(xiàn)角色沖突等問題。首先，角色矛盾凸顯。林長往往不僅僅只負(fù)責(zé)林業(yè)這一方面的職責(zé)，有時還會是“河長”“湖長”“路長”“村長”等，為了更好地開展工作，地方政府主要負(fù)責(zé)人就常常扮演者“一人多長”，在訪談到一名村級林長時候，其一人就擔(dān)任四個職位。這些“林長”并不是管理林業(yè)的專門性人才，且在開展林長制工作同時，還要顧及河流、湖泊、道路等其他工作，由于多重角色的存在，地方林長往往難以兼顧，無法對林業(yè)發(fā)展做出科學(xué)的決策。其次，實際工作難以落實。在擔(dān)任多重角色的前提下，林長的職責(zé)往往無法落實到實際行動之中。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)林長需要執(zhí)行嚴(yán)格的巡山制度，一般為兩天到一周巡山一次，以防止發(fā)生火災(zāi)、重大病蟲害等，但是作為“河長”也是需要進(jìn)行巡河的，如何將時間利用到如此精準(zhǔn)，是難以做到的。多數(shù)林長就表示通常是將“巡山”與“巡河”相結(jié)合，如此工作的確是完成了林長本身的工作，但是是否能真正起到效果還有待檢驗。最后，考核與被考核共同施壓。普通“林長”要面臨考核下級林長與被上級林長考核的雙重壓力，以縣級林長為例，既要受到市級林長的考核，同時也要對縣、區(qū)級林長進(jìn)行考核，由于嚴(yán)格的考核壓力以至于“林長”難以完成角色的多重目標(biāo)，造成權(quán)責(zé)失衡。

(2) 地區(qū)民眾主體功能缺位 黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，要加快完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制[10]。因此，社會治理不僅僅是政府全面包攬，而是多元主體共同參與協(xié)同治理。在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，社會事務(wù)日益增加，社會主體與個體意識也在增加，單靠政府已無法滿足社會管理需求，需要民間的參與。

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)有少部分民眾不了解或者沒有聽過林長制改革，可以得知總體上還是以政府為主體的，地方民眾參與力量較小。林長制改革中往往將“林長”當(dāng)成林業(yè)改革的主力軍，把林長制當(dāng)成治理林業(yè)發(fā)展的唯一手段，地區(qū)民眾主體往往被忽視，既不利于發(fā)揮公眾主體責(zé)任的積極功能，也不利于林長制的長期穩(wěn)定運行。

(3) 部門協(xié)同機(jī)制諸多掣肘 在前文指出，林長制的主要運行機(jī)制之一是跨部門協(xié)作機(jī)制。這種機(jī)制在取得了不錯成績的同時，也出現(xiàn)了一些問題。有學(xué)者指出在我國當(dāng)行政體制存在官僚制“不足”和“過盛”兩種特征，以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同機(jī)制是我國跨部門協(xié)作的主導(dǎo)機(jī)制，但是容易出現(xiàn)“協(xié)同失靈”現(xiàn)象[11]。林長制改革中參與部門協(xié)作的單位達(dá)到20多個，各部門協(xié)同中的職責(zé)“碎片化”容易使跨部門協(xié)作機(jī)制出現(xiàn)功能“弱化”、協(xié)作“失靈”等現(xiàn)象，使跨部門協(xié)作機(jī)制無法長效運行下去。具體來說：首先跨部門協(xié)作受能力不足約束。林長制改革的主體部門是林業(yè)、環(huán)保、水利等部門，其他部門作為協(xié)同部門往往承擔(dān)著林長制改革的次要職責(zé)，但是這些協(xié)作部門的領(lǐng)導(dǎo)人往往也是擔(dān)任著“林長”，這與他本職工作發(fā)生了能力沖突，往往很難兼顧多重責(zé)任。其次，跨部門協(xié)作受協(xié)調(diào)困境制約。各部門相互協(xié)作是以協(xié)調(diào)開始的，如協(xié)調(diào)責(zé)任、協(xié)調(diào)部門數(shù)量等，林長制以及形成了從省級到村級的五級體系，一層層下來的各部門大量增加，協(xié)調(diào)往往成了首要問題，從而制約者協(xié)同合作。最后，跨部門協(xié)作受責(zé)任目標(biāo)制約。各部門在林長制運行過程中承擔(dān)著不同的組織目標(biāo)，受部門目標(biāo)不同的影響，各部門的重視程度也隨之不同。如此一來，責(zé)任不同且不匹配會造成部門協(xié)作的困境出現(xiàn)。

(4) 社會組織力量不受重視 社會組織是社會治理的重要主體，在社會治理實踐中發(fā)揮著重要的作用，也是實現(xiàn)我國社會治理現(xiàn)代化的重要載體之一，關(guān)系到共建共治共享的社會治理格局的形成。但是在林長制運行的過程中，社會組織往往處于一種“邊緣化”的位置。一項大型的公共政策的運行離不開社會組織的參與，工作效率僅僅依靠內(nèi)部互相監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社會組織可以發(fā)揮其自身的優(yōu)勢，調(diào)動社會大眾參與的積極性，并且對其進(jìn)行監(jiān)督，有利于林長制工作的開展，如一些環(huán)保相關(guān)的非政府組織(NGO)可以積極參與其中，為政府建言獻(xiàn)策，促進(jìn)林長制的科學(xué)有效運作。

四、總結(jié)與反思

針對林長制在運行過程中的主要問題，提出以下幾點建議：第一，完善制度供給。目前林長制雖然出臺了相關(guān)的文件，但是并沒有形成一個完整的制度體系，這不僅會使林長制在運行過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、權(quán)力僭越等現(xiàn)實問題，也不利于林長制的長效運行。要將林長制“有效”向“長效”發(fā)展，將“林長制”向“林長治”轉(zhuǎn)變，盡快形成完整的法律依據(jù)，使林長制有法可依。第二，形成“責(zé)任鏈”。有學(xué)者指出，當(dāng)前的政策的實施很大程度上依靠上層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，但是這并不能從根本上解決工作效率的問題。目前“責(zé)任發(fā)包”依據(jù)行政等級劃分責(zé)任在一定程度起到了作用，但是地方領(lǐng)導(dǎo)在擔(dān)任“林長”的期限是與其在位的年限有關(guān)系的，“林長”的變動不足為奇，如何將政府部門、事業(yè)單位、企業(yè)、社會組織等各主體的責(zé)任有效銜接極其重要。第三，動員社會力量。林長制的運行僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會力量的參與可以很好彌補政府單一主體的不足，大眾、媒體、社會組織可以有效發(fā)揮其特殊的功能，推進(jìn)林長制的有效運行。第四，優(yōu)化政策工具。當(dāng)前來看，林長制這一政策的實施主要是依靠嚴(yán)格考核、問責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、人事任免等方式來推進(jìn)。僅依靠行政力量難以長遠(yuǎn)實施，所以還需要從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等角度去推進(jìn)林長制改革。在調(diào)研的過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多地方政府與企業(yè)在大力支持發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，其主要有兩種模式。一是成立合作社，村民以土地入股，吸引外地企業(yè)的資金投入，然后實行效益分紅，如興農(nóng)油茶種植、年豐藥材種植等；另一方面就是將森林的生態(tài)功能與旅游的經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，大力發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，如森林康養(yǎng)基地。這種模式在“護(hù)綠”的同時也極大地發(fā)展了“用綠”。除了林下經(jīng)濟(jì)，一些地方政府將林業(yè)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧中的生態(tài)扶貧結(jié)合起來，鼓勵農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)林或生態(tài)林，政府給予政策補貼，從而實現(xiàn)林業(yè)效益與貧困戶收益的綜合提升。總之，無論是林下經(jīng)濟(jì)或者生態(tài)扶貧，都有效地擺脫了過去依靠行政力量推進(jìn)林業(yè)改革的單一模式，通過鼓勵資本下鄉(xiāng)、調(diào)動民眾積極性等復(fù)合模式實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益有機(jī)統(tǒng)一。

本文立足于安徽的林長制運行機(jī)制，從政策文本與實踐調(diào)研兩個維度出發(fā)，梳理林長制的歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實困境，并且簡要地提出了一些對策建議。在實踐上，林長制改革既可促進(jìn)生態(tài)效益、社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，又對補齊生態(tài)環(huán)境短板與實現(xiàn)生態(tài)綜合治理具有重要的現(xiàn)實意義。然而，作為一種新型的林業(yè)治理模式，如何走向常規(guī)化、科學(xué)化、高效化還需要進(jìn)一步的實踐檢驗，以實現(xiàn)林長制改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。