構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系視域下的公眾參與問題

周 鑫

（北京科技大學馬克思主義學院,北京100083)

黨的十九屆四中全會指出,我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了一系列重大的戰(zhàn)略部署,對生態(tài)文明建設(shè)和我國生態(tài)環(huán)境保護工作提出了更新、更高的要求,為加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了行動指南。2019年11月26日,中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》,進一步指出,推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須建立健全包括領(lǐng)導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系、監(jiān)督體系、市場體系、信用體系和法律政策體系在內(nèi)的七大體系,同時,要求落實各類主體責任,提高市場主體和公眾參與的積極性,形成導向清晰、決策科學、執(zhí)行有力、激勵有效、多元參與和良性互動的環(huán)境治理體系。這一系列文件的出臺,為引導和促進公眾參與生態(tài)治理、構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供了方向指引和根本遵循。生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域是我國公眾參與和社會治理機制發(fā)育相對完善的一個基礎(chǔ)性領(lǐng)域。因此,大力推動公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,進一步推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,不僅對于建設(shè)生態(tài)文明意義重大,也為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到探索和鋪墊作用。

一、公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的主體

公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,是黨和國家的明確要求,符合我國經(jīng)濟社會的發(fā)展需要。當前,我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài),生態(tài)環(huán)境治理也進入新常態(tài)。公眾對于優(yōu)美生活的期待已經(jīng)成為民生基本訴求之一,百姓對于“溫飽”和“生存”的需求也轉(zhuǎn)型成為對于“生態(tài)”與“環(huán)?！钡目释Ｔ谶@樣的社會形勢下,如何改善和保護生態(tài)環(huán)境、保障人民群眾環(huán)境權(quán)益、實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)成果共享,正在成為政府開展生態(tài)環(huán)境治理所面臨的新常態(tài)。究竟如何能夠更好實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理?黨的十九大明確提出,著力解決突出環(huán)境問題,必須構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。由此可見,生態(tài)環(huán)境治理體系的建設(shè),既需要政府發(fā)揮主導性作用,加快完善生態(tài)文明體制改革總體思路,做好生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革頂層設(shè)計方案,更需要社會公眾發(fā)揮其主體作用,積極參與和配合生態(tài)治理。公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,既可以降低政府的治理成本,又能夠發(fā)揮公眾的積極性和主動性,形成社會合力,共同促進生態(tài)文明水平的提升。

生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與主體,主要涉及公民、法人和其他組織等。其中,人民團體（如工會、共青團和婦聯(lián)等組織,以下簡稱工青婦)、綠色團體（如環(huán)保民間組織)和志愿者隊伍等,具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和群眾動員經(jīng)驗,理應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境治理的主要依靠力量。

（一)充分發(fā)揮人民團體在生態(tài)環(huán)境治理中的作用

黨的十九屆四中全會明確指出,要堅持和完善黨的領(lǐng)導制度體系,堅持社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢,統(tǒng)籌推進人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商等。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計,人民團體在推進可持續(xù)發(fā)展進程中具有重要的作用。早在1994年頒布的《中國21世紀議程》中,就專章論述了“團體及公眾參與可持續(xù)發(fā)展”的方案和領(lǐng)域,指出實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須依靠公眾和社會團體的支持和參與,強調(diào)了團體參與可持續(xù)發(fā)展的重要意義,其中明確強調(diào)了工會、青年團和婦聯(lián)參與可持續(xù)發(fā)展的依據(jù)、目標及行動。在中共中央、國務(wù)院2014年下發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》一文中,明確提出鼓勵公眾積極參與,構(gòu)建公民參與的社會行動體系。在開展生態(tài)環(huán)境治理、構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的新時代,結(jié)合工會、青年團和婦聯(lián)的不同屬性與特征,可以開展特定的活動。

在企業(yè)當中,工會是連接廠方、工人與社會的紐帶。工會應(yīng)積極促進企業(yè)實現(xiàn)安全生產(chǎn),參與職業(yè)安全的監(jiān)督與執(zhí)行工作；推動綠色生產(chǎn),參與改善工作環(huán)境與職業(yè)安全衛(wèi)生條件；強化企業(yè)主體的生態(tài)責任與社會責任,促使廠方承擔自身義務(wù)。工會既要努力保障工人的勞動權(quán)益,也要維護其環(huán)境和健康權(quán)益,因此,要積極動員并推動工人參與環(huán)境政策的制定與執(zhí)行、參與環(huán)境影響評價,投身生態(tài)環(huán)境治理實踐當中。工會應(yīng)與時俱進,對生態(tài)環(huán)境保護制度、資源高效利用制度等加以掌握,不斷提升自身參與生態(tài)環(huán)境治理的能力和水平,為構(gòu)建企業(yè)責任體系、推進企業(yè)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮積極的引導和促進作用。

共青團作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的先進青年的群眾組織,在生態(tài)環(huán)境治理中具有自身獨特的力量和作用。共青團要積極引導青年、督促青年,努力促進青少年樹立節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的觀念；變革生活方式、營造綠色生活,培育青少年節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的生活方式投身環(huán)保實踐、推動生態(tài)治理和環(huán)境改善,引導青少年積極參與植樹造林等生態(tài)治理活動。

婦聯(lián)在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮著非常獨特的作用。婦聯(lián)應(yīng)該努力破除經(jīng)濟和社會制約,在依法維護女性生態(tài)權(quán)益的同時,大力開展具有女性特色的環(huán)境治理和生態(tài)保護活動。20世紀90年代,林業(yè)部和婦聯(lián)曾經(jīng)共同倡導開展了“三八綠色工程”,積極推動全民綠化行動,“動員全國億萬婦女積極投入到種樹、種草、種花以及各項防護林工程建設(shè)的活動中去,為加快國土綠化的進程貢獻力量”［1］,這一活動在20世紀90年代曾推動每年約1.2億城鄉(xiāng)婦女參與植樹造林,扎實推動了我國的生態(tài)治理工作、促進了生態(tài)平衡。此外,婦聯(lián)還可以通過開展綠色家庭教育在構(gòu)建綠色家庭中發(fā)揮積極作用,通過培育節(jié)約資源、綠色消費的理念,倡導低碳生活和綠色消費的生活方式,從而為生態(tài)文明建設(shè)培育良好的社會土壤。

工會、青年團和婦聯(lián)等社會團體具有自身的特質(zhì)與優(yōu)勢,形成了牢固的群眾基礎(chǔ),以及廣泛的社會網(wǎng)絡(luò),最能依靠群眾和發(fā)動群眾。因此,應(yīng)該積極發(fā)揮這類團體生態(tài)環(huán)境治理實踐中積極作用。

（二)充分發(fā)揮綠色團體在生態(tài)環(huán)境治理中的作用

我國大陸地區(qū)最早的環(huán)保民間組織成立于20世紀90年代,在環(huán)境教育和宣傳、環(huán)境咨詢和決策等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了較好的發(fā)展。作為獨立于政府和企業(yè)之外的第三方力量,環(huán)保民間組織在生態(tài)治理中具有以下不可替代的作用:

第一,積極與政府和相關(guān)職能部門進行溝通與合作,向政府提出有關(guān)生態(tài)環(huán)境治理的政策建議,促進其決策的科學化、民主化和生態(tài)化。許多環(huán)保民間組織都擁有專業(yè)的學者和團隊,其考察的數(shù)據(jù)、規(guī)劃的項目往往對政府決策具有重要的參考意義。此外,環(huán)保團體還應(yīng)積極承擔環(huán)境公益訴訟主體資格,為有序引導公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,化解社會矛盾,促進人與人、人與社會以及人與自然和諧共生作出積極貢獻。

第二,監(jiān)督企業(yè)排放污染和破壞環(huán)境的行為,推動企業(yè)承擔更多的生態(tài)責任和社會責任。環(huán)保民間組織可以積極利用自身的專業(yè)知識,與企業(yè)進行產(chǎn)學研一體化合作,促進企業(yè)按照綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟的原則和要求進行生產(chǎn)和經(jīng)營。

第三,加強與不同團體的合作、拓展環(huán)?；顒拥姆秶?。通過加強與新聞界的聯(lián)系與合作,促進環(huán)境信息的公開化,提高公眾的環(huán)保認知度和參與度,促進環(huán)境決策公平、合理與公開；加強同城鄉(xiāng)社區(qū)和社會工作者的聯(lián)系與合作,共同發(fā)動城鄉(xiāng)居民參與城鄉(xiāng)環(huán)境整治,推進城鄉(xiāng)環(huán)境治理；加強與法律界尤其是律師協(xié)會的合作,關(guān)注各類環(huán)境事件和環(huán)境糾紛,合理疏導受害者情緒,為環(huán)境受害者提供法律援助和專業(yè)幫助,促進群眾依法保障環(huán)境權(quán)益,維護生態(tài)和諧、促進社會穩(wěn)定。

環(huán)保民間組織在參與環(huán)境治理體系建設(shè)的進程中,需要嚴格按照法律和自身章程的規(guī)定,提升組織生存能力以及開展環(huán)保項目的能力,影響群眾、教育群眾、發(fā)動群眾,發(fā)揮生態(tài)建設(shè)的社會合力,將環(huán)保行動和生態(tài)治理實踐落到實處。

（三)充分發(fā)揮志愿隊伍在生態(tài)環(huán)境治理中的作用

志愿服務(wù)不同于政府服務(wù)與市場服務(wù),具有群眾性、公益性和利他性的特征。習近平總書記2019年在天津市和平區(qū)朝陽里社區(qū)視察時曾指出,志愿者事業(yè)要同“兩個一百年”奮斗目標、同建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家同行?！爸驹阜?wù)是社會文明進步的重要標志,是廣大志愿者奉獻愛心的重要渠道。要為志愿服務(wù)搭建更多平臺,更好發(fā)揮志愿服務(wù)在社會治理中的積極作用?！保?］在開展生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)美麗中國的事業(yè)中,志愿服務(wù)以及志愿精神同樣可以發(fā)揮其獨特作用。志愿者來自群眾領(lǐng)域,因此,具有其獨特的凝聚力、疏導和教化作用以及廣泛的扶助功能。因此,在生態(tài)環(huán)境治理的實踐中,應(yīng)大力發(fā)揚志愿者精神,努力擴展志愿者服務(wù)領(lǐng)域,同時擴大志愿者隊伍,并完善志愿服務(wù)體系,積極推動志愿者聯(lián)系人民群眾與生態(tài)環(huán)境治理實踐,例如,開展垃圾分類、環(huán)境宣傳教育、綠色社區(qū)建設(shè)等活動,從而促進志愿精神與志愿工作同生態(tài)環(huán)境治理實踐實現(xiàn)有機結(jié)合。

生態(tài)環(huán)境治理中的志愿服務(wù)體系還應(yīng)立足基層社會治理,扎根城鄉(xiāng)社區(qū),將志愿服務(wù)的特色與人民群眾的利益訴求以及社區(qū)生活的實際需要結(jié)合起來,將志愿服務(wù)與扶貧互助和環(huán)境保護聯(lián)系起來,實現(xiàn)廣泛動員、廣泛參與、積極奉獻的局面,開展具有新時代特色的環(huán)境運動和志愿活動。此外,志愿者服務(wù)隊伍還要結(jié)合新時代群眾需求的變化,加強自身的學習和管理,在聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的過程中不斷提升志愿服務(wù)水平與志愿服務(wù)能力。志愿服務(wù)需要在黨的領(lǐng)導下有序開展,需要黨政部門與志愿隊伍的有效結(jié)合,從而促進廣泛宣傳與積極參與,形成一定的社會影響力與號召力,為建設(shè)生態(tài)文明調(diào)動全社會的智慧和力量。

推動生態(tài)環(huán)境治理事業(yè),需要廣泛動員各類公眾主體積極參與,發(fā)揮社會合力,從而構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系,增強生態(tài)環(huán)境治理能力。

二、推動公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的意義

公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,既是發(fā)展社會主義民主政治的題中之義,也是建設(shè)社會主義生態(tài)文明的基本要求。積極推動公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,對維護公民環(huán)境權(quán)益、創(chuàng)新生態(tài)治理機制、提升生態(tài)環(huán)境治理能力、推動實現(xiàn)生態(tài)民主都具有重要的意義。

其一,公眾參與生態(tài)治理有利于提升公眾環(huán)境意識,發(fā)揮公眾監(jiān)督,保障公眾環(huán)境權(quán)益。通過參與環(huán)境政策的制定、環(huán)境影響的評價,公眾可以不斷提升自身環(huán)境意識,加強參與生態(tài)治理的能力；通過協(xié)助政府監(jiān)督涉污企業(yè),監(jiān)督政府在生態(tài)治理中可能出現(xiàn)的不作為或“尋租”行為,防止公共利益受損。政府不能將公眾的環(huán)境意識和環(huán)境訴求視為經(jīng)濟社會發(fā)展的阻礙,而是要將其視為推動環(huán)境事務(wù)和經(jīng)濟社會發(fā)展的動力。沒有群眾的知情、參與、支持,生態(tài)治理是不可能成功的,社會和諧也無從談起。因此,政府要樹立積極理念,努力搭建公眾參與生態(tài)治理的平臺,促進公眾生態(tài)利益得到有效保障。

其二,公眾參與生態(tài)治理有利于創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理機制,提升生態(tài)環(huán)境治理能力。以往,政府所施行的環(huán)境治理多為事后治理,環(huán)境管制更多地直接針對造成環(huán)境污染或環(huán)境損害的行為,主客體都較為清晰。而生態(tài)問題涉及人與自然的關(guān)系以及與之相關(guān)的人與社會的關(guān)系,既是環(huán)境問題,也是社會問題,是人的問題。這就意味著生態(tài)治理會涉及若干部門和公眾,不僅需要依靠政府引導,也需要依靠公眾支持。政府必須積極轉(zhuǎn)變治理方式,創(chuàng)新生態(tài)治理機制,引入公眾參與機制和合作治理機制,實現(xiàn)生態(tài)治理能力與治理方式現(xiàn)代化。公眾參與有利于克服政府單純環(huán)境管制的弊端,通過鼓勵多方參與、共同治理,形成更為開放的治理態(tài)度和體制,增強生態(tài)治理能力。

其三,公眾參與生態(tài)治理有利于推動生態(tài)民主,促進社會和諧。生態(tài)民主是社會主義民主在生態(tài)治理事業(yè)中的具體體現(xiàn)。生態(tài)民主需要政府主導,更需要公眾參與；要實現(xiàn)公共利益,也要保障個體利益政府必須積極轉(zhuǎn)變職能,建設(shè)生態(tài)服務(wù)型政府,即關(guān)注并促進人與自然和諧、構(gòu)建多方參與治理機制的政府。生態(tài)治理的初衷是為人民服務(wù)、保障公眾的根本生存權(quán)和發(fā)展權(quán),最終治理目標是促進公眾共建共享生態(tài)文明、促進人民群眾的全面發(fā)展。因此,政府要積極建設(shè)和發(fā)揚生態(tài)民主,與公眾進行民主協(xié)商和對話,倡導公平與公正,保障公眾的生態(tài)權(quán)利。進而促進人與人（社會)以及人與自然的和諧。

公眾的積極參與有利于實現(xiàn)生態(tài)治理決策的廣泛化和科學化,這既是建設(shè)生態(tài)文明的基本要求,也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

三、公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實困境

推動公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,有利于進一步創(chuàng)新政府公共服務(wù)的理念和方式,充分發(fā)揮廣大人民群眾參與生態(tài)治理和社會管理的基礎(chǔ)性作用。然而目前,這一領(lǐng)域還存在相應(yīng)的瓶頸性問題與現(xiàn)實困境,限制了公眾參與作用的有效發(fā)揮。

第一,公眾參與缺乏完善的機制和途徑,參與意識不高。由于生態(tài)環(huán)境治理工作長期處于政府主導的狀態(tài),公眾普遍存在依賴政府的心理,缺乏保護環(huán)境、參與制定環(huán)境決策以及維護自身生態(tài)權(quán)益的社會責任感和主體意識。生態(tài)環(huán)境治理需要具有規(guī)范的參與程序,否則公眾參與很有可能處于無序化狀態(tài),甚至無從參與的狀態(tài)。從1994年頒布《中國21世紀議程》開始,我國就以法律、文件等形式規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護的內(nèi)容,但是這些文本相對過于籠統(tǒng),對于公眾參與的程序、規(guī)范等并未作出詳細規(guī)劃和指導,因此,公眾參與一直處于相對無序的狀態(tài),其參與意識也無法得到相應(yīng)提升。此外,包括信息公開機制和決策參與機制等也存在滯后性,發(fā)展很不完善；聽證制度發(fā)育遲緩,不少公眾依然處于不了解、不理解的狀態(tài),甚至誘發(fā)社會矛盾。

第二,公眾參與的法律環(huán)境尚不完善,缺乏有效法律法規(guī)的引導。以往相關(guān)法律領(lǐng)域,較為重視對公眾保護環(huán)境義務(wù)的宣傳,忽視了對公眾環(huán)境權(quán)利的基本保障。多項法律法規(guī)都會涉及環(huán)境權(quán)益等類似概念,但是現(xiàn)行法律中對其往往缺乏的明確界定,以及可操作的維權(quán)路徑。這就導致公眾在遇到環(huán)境污染侵害時很難找到維護環(huán)境權(quán)益的正當途徑,往往通過“鬧事”來獲得關(guān)注,從而導致環(huán)境群體性事件的多發(fā)。因此,當公眾參與環(huán)境維權(quán)和環(huán)境保護的權(quán)利受到阻礙,以及環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)受到制約時,相關(guān)法律保障機制不夠完善,都會使得公眾參與環(huán)境治理的熱情和能力受到極大限制。

第三,公眾參與主體的作用和能力不足,有待提升。生態(tài)領(lǐng)域作為與公眾利益密切相關(guān)的實踐領(lǐng)域,公眾參與其中的深度和廣度較之于其他領(lǐng)域更為突出。公民和社會組織等作為不同的參與主體,在參與生態(tài)治理的過程中,也面臨著各自的困境。就公民個人來說,其力量較為薄弱,影響有限。個體參與者主要受其收入水平、受教育程度、信息獲取能力、社會影響力、法治素養(yǎng)等方面的限制,很難與涉污企業(yè)等抗衡,參與成本較高,作用有限。環(huán)保民間組織等主體是目前公眾參與的主要依靠力量,但是,其自身發(fā)展面臨很多難題,例如,組織發(fā)展不健全、經(jīng)費不足、人員流動性較大等,這些都導致各類社會組織在發(fā)揮自身影響、整合公眾力量方面受到制約,直接影響其在生態(tài)治理領(lǐng)域當中的作用的發(fā)揮。

公眾參與生態(tài)治理的水平折射出一個國家的治理能力和法治水平,必須大力解決當前的諸多瓶頸問題和發(fā)展矛盾,促進公眾有序參與生態(tài)治理。要積極構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系,即,環(huán)境治理從傳統(tǒng)的依賴政府治理型轉(zhuǎn)向社會綜合治理型,政府通過宏觀管理發(fā)揮主導性作用,有效動員社會力量發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。堅持黨的領(lǐng)導,進行廣泛的政治和社會動員,從而推動公眾積極參與生態(tài)環(huán)境治理,發(fā)揮現(xiàn)代環(huán)境治理體系的社會合力。

四、推動公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的一般性原則

當前,我國社會結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)多元化特征,參與社會治理和生態(tài)環(huán)境治理的主體也日益多元化。因此,推進生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當堅持黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、廣泛參與的一般原則,從而充分發(fā)揮社會合力在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的作用。

推動公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須堅持黨委領(lǐng)導。在生態(tài)治理格局中,黨的領(lǐng)導是根本。習近平指出:“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題,也是關(guān)系民生的重大社會問題。”［3］堅持黨的領(lǐng)導是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)必須堅持的根本原則,在任何領(lǐng)域都不能動搖。2018年5月18,習近平同志在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)指出,要“充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導和我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢,充分利用改革開放40年來積累的堅實物質(zhì)基礎(chǔ),加大力度推進生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題,堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn),推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階”［3］。在開展生態(tài)治理的過程中,黨的領(lǐng)導主要體現(xiàn)在宏觀指導上,統(tǒng)籌規(guī)劃、全面布局并且協(xié)調(diào)各方利益,從而實現(xiàn)社會資源的有效整合。要不斷提高黨領(lǐng)導生態(tài)修復、生態(tài)治理尤其是化解環(huán)境群體性事件的能力,切實維護群眾生態(tài)權(quán)益,促進社會和諧穩(wěn)定。

推動公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須加強政府負責。生態(tài)治理屬于公共事務(wù),政府基于生態(tài)環(huán)境治理與社會治理的維度,必須將其納入公共服務(wù)和社會管理職能范圍之內(nèi)。因此,在生態(tài)治理進程中,政府必須高度防范因為市場失靈以及政府失職而造成的生態(tài)環(huán)境破壞等問題,強化公共服務(wù)和社會治理在解決環(huán)境事務(wù)中的作用,要建立健全環(huán)境保護類法律法規(guī),科學有效解決環(huán)境污染問題,妥善處理環(huán)境維權(quán)事件,注重發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)進程中的職能作用。此外,政府還要努力推動將生態(tài)治理納入綜合決策之中。2018年,第十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案,將生態(tài)文明、美麗中國以及新發(fā)展理念等載入憲法,強調(diào)“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展,把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國,實現(xiàn)中華民族偉大復興”［4］。通過提高生態(tài)文明建設(shè)在國家發(fā)展中的地位,加大對生態(tài)環(huán)境治理的人、財、物的投入,促進生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

推動公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須注重社會協(xié)同。社會協(xié)同有利于促進社會資源實現(xiàn)整合,發(fā)揮生態(tài)治理的社會合力。生態(tài)治理應(yīng)該大力發(fā)揮人民政協(xié)、工會、共青團以及婦聯(lián)的作用,促進生態(tài)文明理念在全社會牢固樹立,從而獲得廣泛的社會認同與公眾支持。例如,2009年至今每年夏季在貴陽舉辦的生態(tài)文明論壇,就是一個促進政府、企業(yè)、專家、學者等多方參與、共建共享生態(tài)文明建設(shè)理論探索和經(jīng)驗交流的重要平臺。生態(tài)文明貴陽會議已經(jīng)做成了一個環(huán)保與交流的文化品牌,其主辦單位之一正是全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會,而承辦、協(xié)辦的單位則囊括了國內(nèi)外、政界、學界以及非政府組織等各類團體,交流范圍十分廣闊。此外,要充分推動各類環(huán)保民間組織和社會團體發(fā)揮作用,平衡政府與社會組織之間的責任和分工,促進幾類主體相互配合,實現(xiàn)環(huán)境治理和社會治理的協(xié)調(diào)、有序推進。

推動公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系必須推動廣泛參與。公眾參與是生態(tài)治理廣泛,有利于人民群眾了解、認可和支持生態(tài)文明建設(shè),有利于調(diào)動人民群眾在環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)中的能動性、積極性和創(chuàng)造性,進一步完善國家治理體系、實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。對于黨和政府來說,要積極推動生態(tài)文明教育,尤其是生態(tài)價值觀教育和生態(tài)法治教育,激發(fā)人民群眾建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)在動力,并且在法律范圍內(nèi)維護廣大人民群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益；同時,也要不斷促進決策的科學化、民主化、法制化與綠色化相統(tǒng)一,在推動重大事項進行環(huán)境影響評價時,政府必須廣泛聽取社會和公眾的意見。對于廣大人民群眾來說,必須將生態(tài)環(huán)境治理看作是關(guān)系自己切身利益和幸福的大事,在建設(shè)生態(tài)文明的過程中自覺弘揚雷鋒精神和志愿者精神,樹立生態(tài)文明理念,自覺主動地投身到環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)中。積極參加節(jié)約資源和能源、保護生態(tài)環(huán)境、等生態(tài)文明建設(shè)活動,勇于同破壞自然資源、污染生態(tài)環(huán)境的行為進行斗爭,堅持和維護自己的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。這樣,才能真正做到生態(tài)文明建設(shè)為了人民,生態(tài)文明建設(shè)依靠人民,生態(tài)文明建設(shè)的成果由人民共享,以及生態(tài)文明建設(shè)的成效由人民評價。這既是推進生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ),也是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目的所在。

總之,只有堅持上述科學的基本原則,才能有效地發(fā)揮社會合力在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的作用。

五、推動公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的有效舉措

公眾參與生態(tài)環(huán)境治理是實現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)益、加強生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。2014年,環(huán)境保護部出臺了《關(guān)于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》,通過加強宣傳動員、推進環(huán)境信息的公開、暢通公眾參與表達和訴求渠道以及完善法律法規(guī)等方式,推動公眾參與環(huán)境治理體系建設(shè)。此外,對于環(huán)境法規(guī)與政策的制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評價以及環(huán)境宣傳教育等重點領(lǐng)域,加強公眾參與力度,共同推進環(huán)境治理能力建設(shè)。積極推動公眾參與環(huán)境治理,有利于維護人民環(huán)境權(quán)益、創(chuàng)新環(huán)境治理機制并提升環(huán)境治理能力,從而進一步豐富和完善環(huán)境治理體系建設(shè)。在開展生態(tài)文明建設(shè)的新常態(tài)之下,推動公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系,需要多措并舉,促進公眾參與意愿、能力與水平的提升。

一是加強宣傳動員。促進公眾理性參與生態(tài)治理,需要建立科學的宣傳動員機制,進而形成公眾與政府、企業(yè)之間的良性互動。在信息化時代,有效運用傳統(tǒng)媒體和新媒體,及時解讀環(huán)境政策,積極傳遞環(huán)境信息,滿足公眾對生態(tài)環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。中國的環(huán)保民間組織在開展環(huán)境教育和宣傳、引導公眾科學理性參與環(huán)保等方面都發(fā)揮了不可或缺的作用,成為構(gòu)建環(huán)境治理體系中的重要一環(huán)。在此基礎(chǔ)之上,通過環(huán)境宣傳與教育,不斷提升公眾的生態(tài)文明理念,認識到積極構(gòu)建環(huán)境治理體系,參與生態(tài)文明共建共享既是公民環(huán)境權(quán)益之所謀,也是公民環(huán)境責任之所在。

二是促進信息公開。信息公開機制是促進公眾理性、積極參與生態(tài)治理的前提和基礎(chǔ),沒有信息的共享和公開,公眾參與只能流于形式,公眾也無法以真正的理性和熱情參與其中。近年來,環(huán)境群體性事件以上升之勢逐年呈現(xiàn),其中既有群眾切實維權(quán)的案例,也有“不明真相”的群眾盲目參與其中,而后者是無法提出真正合理而具有建設(shè)性的訴求或建議的。因此,政府部門必須積極建立信息公開機制,推動信息向公眾進行及時和充分公開。

三是暢通訴求表達。近年來,由于環(huán)保意識的提升,公眾對環(huán)境問題更為敏感。尤其是出于“鄰避效應(yīng)”,環(huán)境保護活動更多地出現(xiàn)了公民維權(quán)的因素。處理較為成功的案例中,公眾主要通過向媒體曝光、向政府投訴或信訪、同破壞環(huán)境的企業(yè)進行交涉以及申請行政復議等形式展開；反之,則會出現(xiàn)環(huán)境群體性事件,影響社會和諧與穩(wěn)定。在這一過程中,公眾的訴求能否得到合理表達是重要的一環(huán),而近年來大多數(shù)環(huán)境群體性事件多是因為信息未能有效公開,群眾訴求無法得到及時而充分的滿足所致。因此,要建立有效的訴求表達和反饋的互動機制。2014年,新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定了公益訴訟制度,規(guī)定設(shè)區(qū)的市級以上、并于政府民政部門登記的社會組織,可以成為環(huán)境公益訴訟的主體。截至目前,中國大陸地區(qū)已有超過700余家環(huán)保民間組織具備了法定起訴資格,極大地提升了環(huán)保組織環(huán)保的監(jiān)督能力以及參與生態(tài)環(huán)境治理的能力。通過建立訴求表達機制,能夠更好地理順社會關(guān)系,推動環(huán)境治理體系的有效建立。

四是完善法律保障。公眾參與生態(tài)環(huán)境治理體現(xiàn)了生態(tài)民主、生態(tài)法治以及生態(tài)正義等基本價值,需要用法律予以保障。通過科學立法、嚴格執(zhí)法和全民守法,將公眾參與構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系納入法治化軌道。立法方面,進一步明確公眾參與生態(tài)治理的基本權(quán)利和義務(wù),并對其參與途徑、形式等予以規(guī)范。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》對公眾參與作了專章論述,進行了相應(yīng)調(diào)整和規(guī)定,有助于公眾依法參與生態(tài)治理?！董h(huán)境保護公眾參與辦法》則對公民、法人和其他社會組織參與環(huán)境保護公共事務(wù)從法制層面給予了有效規(guī)范、引導和保護。執(zhí)法方面,加大生態(tài)執(zhí)法力度,“生態(tài)治理必須嚴格執(zhí)行我國目前已經(jīng)頒布的各項有關(guān)法律法規(guī)。有關(guān)部門要依法行政,秉公執(zhí)法,決不能在生態(tài)治理的過程中徇私枉法,侵害公眾環(huán)境利益?！保?］在法律運行的其他環(huán)節(jié),要配套建立相應(yīng)的法律法規(guī)?！爸挥袑嵭凶顕栏竦闹贫?、最嚴密的法治,才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！保?］嚴格的法治既是建設(shè)社會主義生態(tài)文明的可靠保障,也是公眾參與生態(tài)治理的堅實后盾,因此,要建立完善的法律機制,保障公眾依法參與生態(tài)治理的權(quán)利和利益。

五是加大能力扶持。環(huán)保民間組織是公眾參與生態(tài)治理的重要主體。2010年,環(huán)境保護部首次出臺了《關(guān)于培育引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導意見》；2014年,出臺《關(guān)于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》,加大了對環(huán)保社會組織的扶持力度,明確提出項目資助及政府購買服務(wù)等形式,促進環(huán)保民間組織在環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃和標準制定與實施中的咨詢參謀作用。通過對環(huán)保民間組織等公眾主體進行環(huán)保意識、能力和水平的提升,促進其參與生態(tài)治理,共建生態(tài)文明。

生態(tài)環(huán)境治理是涉及全社會的公共事務(wù),需要全民共建、共治、共享。要大力推動公眾參與,構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的全新模式。這樣,才能不斷開創(chuàng)公眾理性、有序、有效參與生態(tài)環(huán)境治理的新局面,為生態(tài)文明建設(shè)提供不竭動力。