中國司法改革七十年的邏輯與進路

鄭 濤

（武漢大學法學院,武漢430072)

新中國成立標志著新民主主義革命的勝利,中國從此步入社會主義法治國家建設時期。1949年9月《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第17條宣告新中國要“建立人民司法制度”,中國司法重建工作由此開啟。2019年1月,習近平總書記在中央政法工作會議上強調要“加快推進政法領域全面深化改革”［1］,意味著司法改革進入質變階段。從“人民司法”到“司法為民”,新中國建立70余年來,司法制度經歷了一系列重大變革,取得顯著成效。植根于轉型中國的實踐場域,圍繞司法權構建與司法職能轉換,中國司法改革歷程呈現(xiàn)出明顯的延續(xù)性和規(guī)律性。因此,新中國建立70年之于司法改革不僅是一個歷時性階段,更是一個相對完整的制度變遷周期。但既有的研究多聚焦于改革開放之后40年的司法改革過程,而忽視改革開放之前30年的改革,人為地割裂改革邏輯的完整鏈條,以致錯失對改革之原始觸發(fā)點的感知和把握。司法改革作為依法治國建設事業(yè)的重要組成部分,其成敗決定著社會主義司法現(xiàn)代化建設的成效,進而影響國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)。當下,在改革的攻堅期,應從更為寬廣的歷史視野切入中國司法改革,探究其演進路徑和規(guī)律,以便更好地再出發(fā)。

一、司法改革與轉型中國

中國正經歷著千年未有之大變局,以新中國成立、改革開放、中共十五大和十八大等重要歷史事件為契機,“轉型”是70年來中國社會發(fā)展的基本主題。轉型過程是一個復雜的社會變遷過程［2］,在中國表現(xiàn)為相互關聯(lián)的三個維度:從革命到建設,中國經歷了國家發(fā)展目標的轉型；從傳統(tǒng)農業(yè)社會到現(xiàn)代工業(yè)社會,中國經歷了社會發(fā)展形態(tài)的轉型；從計劃經濟到市場經濟,中國經歷了國家經濟體制的轉型。當然,不管處于哪個維度的國家轉型,本質上都是社會生產資料的再分配和利益關系的再調整。該種社會關系之再造受制于其內在特殊性:一方面,受20世紀60年代“四個現(xiàn)代化”建設目標的影響,中國社會轉型是工業(yè)和科技現(xiàn)代化的延續(xù),且保留了國家主導的特性；另一方面,與國際化目標追求相適應,中國社會轉型是世界格局演變的一部分,基于外部刺激的應激反饋必然以內部社會結構調整的形態(tài)呈現(xiàn)。因此,中國現(xiàn)代化歷程比其他國家都要豐富、復雜。

一國的司法制度與該國的經濟組織形式、政府特性等密切關聯(lián)［3］。在轉型中國,這種關聯(lián)性因司法知識傳統(tǒng)和司法體制結構的疊加影響而呈現(xiàn)出嵌入性特征。司法知識傳統(tǒng)方面,中國既有數(shù)千年的情理法傳統(tǒng),也有革命根據地延續(xù)至今的政法傳統(tǒng),以及改革開放以來所形成的市場社會傳統(tǒng)［4］。其中,政法傳統(tǒng)對中國當下的影響最為深刻。一般認為,中國現(xiàn)行司法制度的大體框架成型于革命戰(zhàn)爭年代,經建國初期的歷史鍛造,而成為特殊的政法體制。該體制特點是司法活動受執(zhí)政黨的領導和監(jiān)督,司法服務于國家建設目標,人民滿意是司法效果的關鍵性評價指標。無論是技術層面的司法運行機制構建,還是宏觀層面的司法體制改革,都無法超脫該司法知識譜系。司法體制構造方面,嵌入性特征表現(xiàn)為司法轉型依附于社會轉型,改革緊跟社會治理任務轉移。易言之,司法改革無法脫嵌于社會體制之外,而必須與其保持一種共生關系。尤其在中國趕超型現(xiàn)代化推進的過程中,司法體制改革是政治體制改革的重要面向,也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要方式。

司法權是一種裁決權,立基于社會公信力和自身權威性,于國家內被動、獨立行使［5］?？梢?司法權有別于其他公權力而具有自身特殊性、規(guī)律性。更重要的是,依法獨立行使司法權包含著橫向的司法機關對外獨立和縱向的司法系統(tǒng)內部層級獨立。因此,司法改革的核心要義是理順司法權配置,實現(xiàn)司法公正。

由此看來,中國司法具有嵌入性和規(guī)律性雙重特征。司法在貫徹獨立、公正等規(guī)律的同時,還要兼顧國情意識。這也是為何習近平總書記強調,司法不僅要同中國基本政治制度和經濟社會發(fā)展水平相適應,保持我們自己的特色和優(yōu)勢,也要遵循司法活動的客觀規(guī)律,體現(xiàn)權責統(tǒng)一、權力制約、公開公正、尊重程序的要求［6］。所以,中國的司法改革內含總體性國家治理和現(xiàn)代性司法構建的雙重任務目標。其中,前者更強調結果有效,具有實體導向性；后者更強調程序正當,具有形式導向性。

問題是,司法規(guī)律與基本國情之間存在著明顯的張力。比如,司法力求統(tǒng)一性,而國情卻具有地方性、區(qū)域性；司法秉持謙抑性,而轉型時期的中國司法卻具有能動性；司法要求獨立、自主性,而中國法院的審判工作必須接受人大和檢察機關的監(jiān)督、制約。實踐中,司法國情意識容易走向異化,導致司法行政化和司法地方保護主義。具體表現(xiàn)為:因轉型時期對司法效率的苛求,司法管理層面的指導關系極易扭曲為行政隸屬關系；因地方司法機關在人財物等方面受制于同級人民政府,司法為經濟發(fā)展服務可能極端化為地方保護主義。因此,能否妥善調和司法規(guī)律與基本國情的關系,是檢驗改革方案科學性的試金石。

轉型中國的基本國情是司法改革的客觀前提,是改革必須尊重的出發(fā)點,同時,其也成為改革的對象。新中國建立70余年來中國司法改革的主線就是消除司法傳統(tǒng)中隱含的行政化和地方化因素,讓法官能夠依法獨立行使審判權,讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義?？紤]到建國以來不同時期社會條件和國家建設目標的差異性,本文將中國司法改革歷程劃分為前后銜接的三個階段:第一階段是以新中國成立為起點,以“文化大革命”結束為終點,是中國司法制度的初建期,也是中國司法體制框架的形成期；第二階段是以中共十一屆三中全會為起點,以十五大前夕為終點,是經濟體制轉型背景下中國司法的恢復和發(fā)展期；第三階段是中共十五大至今,伴隨著經濟社會再轉型,中國司法改革進入深化和攻堅期。

二、破舊立新：政法體制的形成（1949—1977）

1949年是新中國的開篇之年,也是中國司法改革元年。新中國建立伊始,如何恢復并重建社會秩序,是剛剛接管政權的共產黨所面臨的首要問題。法治建設成為當時推動社會主義政權建設的必由之路。正如彭真所言,新中國政法工作的目標是“破舊立新”,就是推翻反動政權,建設新的人民政權［7］。因為是在徹底拋棄舊法統(tǒng)的基礎上建立新的人民司法體制,這一時期的司法改革也可稱之為“革命”；但又因其延續(xù)革命根據地時期的司法傳統(tǒng),這種革命仍屬廣義的改革范疇。廢除國民黨“六法全書”是啟動本輪改革的標志性事件。早在1949年初,中共中央就發(fā)布了《關于廢除國民黨的“六法全書”與確定解放區(qū)的司法原則的指示》,詳細闡述國民黨舊法統(tǒng)的反動性、革命時期適用部分舊法規(guī)的策略性,以消除對舊法統(tǒng)的錯誤認識。之后頒布的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》重申廢除國民黨反動法律、法令和司法制度的堅決態(tài)度。

經過1952年6月至1953年2月的司法改革運動,中國社會主義人民司法理念基本確立。1952年8月,政務院通過的《關于徹底改造和整頓各級人民法院的報告》,系統(tǒng)闡發(fā)了司法改革運動的發(fā)起背景——司法隊伍中舊司法人員比重較大,法官思想覺悟不高,徇私枉法的現(xiàn)象比較嚴重。因此,要利用內部檢查與外部群眾檢舉揭發(fā)相結合的方式,通過廣泛發(fā)動群眾,進一步劃清與舊法統(tǒng)的界限?？偨Y起來,這場運動集中于三種舊觀念的清算:敵我不分的偽平等觀念,缺乏領導的司法獨立觀念,脫離群眾的腐朽辦案觀念。也就是說,這場運動意在從思想上肅清舊法的不良影響,從組織上矯正舊司法人員的政治立場。在這場運動中,依靠人民、服務人民的司法原則被不斷強調。正如1959年董必武在全國公檢法先進工作者大會上所言,人民政法工作就是“服從黨的領導、貫徹群眾路線、結合生產勞動、為黨和國家的中心工作服務”［8］。為落實人民司法原則,新中國建立初期許多地區(qū)設立了人民調解委員會,各地法院也普遍設立了人民接待室。

規(guī)范層面,以《憲法》為代表的法律法規(guī)的出臺勾勒出新中國司法體制的雛形。受蘇聯(lián)司法體制的影響,1949年《中央人民政府組織法》規(guī)定中國將遵循“一府兩院”的政治架構,引入人民檢察制度。1951年,中央人民政府委員會第十二次會議一次性通過《人民法院暫行組織條例》《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》三部組織法規(guī),其中《人民法院暫行組織條例》首次明確中國法院實行“三級兩審制”,并規(guī)定了法院審判委員會的組成方式和運作機制。作為對前述改革成果的進一步確認,1954年出臺的新中國第一部《憲法》專章規(guī)定了法院、檢察院的職能、組織構架和活動原則等。

在“一府兩院”體制格局之外,黨管政法是嵌入司法體系內部的另一套組織運作模式。1949年中共中央作出《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》,要求在政務院設立黨組、在最高人民法院和最高人民檢察署設立聯(lián)合黨組,以對政法工作進行指導和監(jiān)督。1956年,中共中央政治局決定成立中央法律委員會,主要職能是“研究法律工作的方針政策和各部門的分工制約等問題,不受理具體案件”［9］。從司法機關內部黨組的設立到同級黨委領導制度的形成,黨管政法的組織運作模式最終定型為“政法口”的黨委、政法委領導體制。1958年,中央政法小組成立,其代替被撤銷的政法分黨組,直接向中央政治局和書記處報告工作。

在一元化的政法體制之下,司法自然要服務于國家中心工作。這具體表現(xiàn)為:首先,為保障土地改革運動的順利進行,1950年政務院專門出臺《人民法庭組織通則》,授權人民法庭受理土地改革中劃分階級成分的爭執(zhí)及其他有關土地改革的案件。其次,為鎮(zhèn)壓反革命,1950年政務院還專門出臺《關于加強人民司法工作的指示》,強調“人民司法工作的當前主要任務是鎮(zhèn)壓反動、保護人民”。再次,1956年前后,隨著國家工作重心部分向經濟領域轉移,全國各級法院的基本職能也向維護經濟秩序傾斜,各類專門法庭（如水上運輸審判庭、鐵路運輸法庭、經濟建設保護法庭等)大規(guī)模成立。質言之,將司法審判塑造為民主專政的工具,是新中國建立初期司法改革的重要方向。這取決于內外雙重因素:內部而言,新中國建立初期的司法重建是蘇維埃時期特別是陜甘寧邊區(qū)時期司法理念與司法制度的延續(xù),其繼承了革命司法的政治化、行政化特性；外部而言,新中國建立初期復雜的國際國內局勢要求司法必須與政權建設保持一致,只有滌除舊法統(tǒng)和舊司法體制,才能鞏固革命成果和黨的執(zhí)政地位。

新中國建立初期的司法建設在兩個方面對后續(xù)改革影響深遠。其一,人民司法原則。井岡山革命根據地時期,共產黨人已認識到中國還不具備西方法治的生存土壤,尤其是廣大農村地區(qū),現(xiàn)代化的公平正義觀念與傳統(tǒng)習慣沖突不斷。反倒是,在司法過程中汲取民意,從群眾中來到群眾中去,不僅能妥善化解矛盾,還可實現(xiàn)人民群眾的廣泛政治動員。因此,新中國最高人民法院首任院長沈鈞儒認為,人民司法工作的重心是依靠人民、服務人民,群眾路線是人民司法的基本特征［10］。時至今日,人民陪審和人民監(jiān)督等制度都是人民司法原則的重要體現(xiàn)。其二,黨領導司法的組織方式。中國共產黨是執(zhí)政黨,在憲法層面肩負著國家建設的政治使命。新中國建立初期百廢待興,鑒于法治的不完善,共產黨通過政治吸納的方式將司法改革作為社會建設的有機組成部分,有其必要性和緊迫性。因此,當代中國政法體制的形成,也是黨對社會的總體性領導嵌入司法過程的必然結果［11］。

在肯定新中國建立初期司法改革之成就的同時,也必須正視其存在的問題。一方面,由于對國情特殊性的過分強調而忽視司法規(guī)律,導致司法改革走向運動化而流變不居,甚至成為政權建設的附屬品,司法權威和公信力未能有效建立；另一方面,由于對司法階級性的過分解讀,導致司法隊伍建設以思想政治覺悟為首要參考標準,輕視司法工作人員的專業(yè)素養(yǎng),從而妨礙司法工作的職業(yè)化發(fā)展以及現(xiàn)代化司法理念的吸收和借鑒。這兩方面問題相互纏繞、激蕩,最終誘致“文化大革命”期間法律、司法虛無主義的蔓延。

囿于對政治形勢的錯誤估計,“反右”運動擴大化,司法改革的成果不斷遭到破壞。1960年,中共中央批準“兩高”和公安部合署辦公并受后者統(tǒng)一領導,這意味著司法部門徹底歸入行政系統(tǒng)。1968年12月,中央批準《關于撤銷高檢院、內務部、內務辦3個單位,公安部、高法院留下少數(shù)人的請示報告》。自此,檢察組織體制被撤銷,法院的審判職能也被大幅削弱,部分由公安機關軍管會下屬的審判組代行。在審判工作中,司法裁判規(guī)律被政治斗爭邏輯所替代,“很多是人民內部矛盾的案件,卻被當作敵我矛盾處理”［12］。這些過激的改革行為因1975年《憲法》的認可而被推向極致?？梢?作為常規(guī)治理手段的法律和司法程序只有在社會環(huán)境相對穩(wěn)定的時期,才能有效發(fā)揮作用；在社會急劇變革的動蕩時期,因其對國家權力的束縛而很可能被拋棄。

政治運動擠壓下的司法日益走向行政化和虛無化,新中國建立以來的司法改革因此受阻。這一階段改革所塑造的基本司法制度、體制雖然因“文化大革命”而部分衰減,但人民司法理念和黨領導司法的模式已經奠定,社會主義司法的特點基本形成。改革開放之后的司法改革正是在吸收新中國建立后第一波改革經驗成果的基礎上,針對司法行政化和司法制度不健全等問題進行的再改革。

三、恢復發(fā)展：以審判機制為中心的內部改革（1978—1996）

1978年,中國共產黨第十一屆三中全會提出改革開放的政策和方針。自此,中國社會基礎的巨變引發(fā)一系列連鎖反應——市場經濟取代計劃經濟,黨和國家對公共領域的介入逐漸減弱,社會法治由刑事懲治主導向民事、經濟糾紛化解轉變。相較于前30年司法體制的初建,新一輪司法改革以恢復和發(fā)展為主題。1992年,中共十四大正式提出要“建立和完善社會主義市場經濟體制”。市場社會引發(fā)傳統(tǒng)利益調節(jié)機制的失靈和社會不公平感的增強,因利益分化而產生的矛盾和糾紛不斷增多［13］。對此,司法需要適應市場經濟條件下糾紛化解和懲治犯罪的新形勢,主動進行自我調整。此時,司法工作的功能也由“槍桿子、刀把子”轉變成為經濟發(fā)展保駕護航的制度保障；司法機關的地位也發(fā)生微妙的變化,其不僅要做被動、消極的中立者,還要主動“送法下鄉(xiāng)”,通過積極司法以獲取更多的政治資源。為配合這些轉變,“文化大革命”時期受到破壞的司法體制和司法權威亟須重建,司法部門需要重新樹立自身的政治地位以彰顯主體性。故此,本輪改革的啟動具有自下而上、地方主導的路徑特點。

改革開放初期的司法恢復工作主要從三個方面展開:第一,重樹司法必要性和專業(yè)性的理念。中共十一屆三中全會對社會主義民主法制建設進行了重點討論,充分認識到要避免國家發(fā)展因領導人意志的轉移而隨意變化,民主必須法制化,必須依法辦事［14］。依法辦事的重要方面就是承認司法的必要性,確保司法的權威性。進一步,為加強司法專業(yè)化程度、厘清黨與政法工作的關系,1979年中共中央專門作出《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》,明確表示“中央決定取消各級黨委審批案件的制度”,讓司法回歸法院自身,將黨委過問案件的情形限定于“極少數(shù)特殊重大情況”。為理順司法權配置,1981年《關于死刑核準問題的決定》將部分死刑核準權下放到各省高級人民法院。從1982年開始,原由司法部主管的法院機構設置、人員編制、業(yè)務經費管理等權限均交付各級法院部門?；貧w規(guī)則之治,尊重司法權行使的基本規(guī)律,這為改革開放背景下處于徘徊中的司法改革指明了方向。第二,恢復法院職能,重建檢察系統(tǒng)。1978年,最高人民法院《關于抓緊復查糾正冤假錯案,認真落實黨的政策的請示報告》獲中央批準,“文化大革命”時期遭到破壞的法院審判權得以恢復。同年,新《憲法》頒行,明確恢復檢察院的基本建制。隨后,1982年《憲法》進一步明確人民檢察院是“國家的法律監(jiān)督機關”,人民檢察院的司法監(jiān)督職能得以恢復。自此,公檢法三部門分工負責、互相配合、互相制約的刑事司法格局基本奠定。第三,重建司法規(guī)范體系。重建司法規(guī)范體系是司法改革再出發(fā)的前提。在1978年《憲法》所確立的司法框架基礎上,1979年相繼頒布了《刑法》《刑事訴訟法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等多部重要法律,為司法工作的具體開展提供了細致、明確的規(guī)則指引。此外,總結1982年《民事訴訟法（試行)》的實施情況,1991年中國正式出臺第一部《民事訴訟法》,民事司法程序構建真正步入正軌。而隨著1989年《行政訴訟法》的頒行,中國民事、行政和刑事“三大訴訟”的專業(yè)化司法工作機制得以形成。

司法改革是一項系統(tǒng)工程。新一輪改革在經歷了理念、組織、規(guī)則層面的醞釀準備之后,最先從審判方式改革入手。一方面,隨著訴訟案件量的不斷增加,傳統(tǒng)粗放型審判方式已不能適應社會需求；另一方面,相較于司法體制性變革,審判方式改革更為緩和,且更容易取得成效。在1982年《民事訴訟法（試行)》出臺前,中國的民事審判方式也主要是以蘇聯(lián)為師,具有較強的職權主義色彩。《民事訴訟法（試行)》引入公開審理、辯論權等原則,尤其是1991年《民事訴訟法》的出臺,通過明確當事人的舉證責任、減少職權調查事項,使得民事庭審模式由“糾問式”轉向“對抗式”［15］。 1993年,中共十四屆三中全會提出“改革、完善司法制度”的號召,以此為契機,發(fā)揮合議庭的職能、強化獨任審判員的作用和規(guī)范審委會的運作等,成為審判方式改革的重要議題。隨著改革措施的不斷出臺和制度體系的不斷完善,審判方式改革逐漸從民商經濟領域向刑事司法領域擴展。1996年《刑事訴訟法》的修訂,基本確立了“控辯式”的刑事庭審模式。

與審判方式改革緊密相關的是法官遴選制度改革。新中國建立初,法院法官的構成比較復雜,一部分是留用的舊司法人員,一部分是革命干部。在糾紛簡單、專業(yè)化要求不高的時代背景下,這種人員結構問題不大。但當司法職業(yè)化被確立為新一輪改革目標之后,因復員轉業(yè)軍人大量進入司法系統(tǒng),就一度引起學界的廣泛爭論。①有關爭論參見蘇力《基層法院法官專業(yè)化問題——現(xiàn)狀、成因與出路》,載《比較法研究》2000年第3期,第233-234頁。根據中共十三大關于國家干部分類管理的要求,1988年第十四次全國法院工作會議提出,要建立法官逐級選拔機制和獎懲考核機制。為此,1995年同時出臺的《法官法》和《檢察官法》專門規(guī)定,法官、檢察官的遴選應通過職業(yè)考試制度進行。21世紀初,修改后的《法官法》和《檢察官法》將初任法官、檢察官選拔納入國家統(tǒng)一司法考試范疇。法官、檢察官選任機制不斷完善,從而開啟了中國司法人員職業(yè)化和精英化的新局面。

審判方式改革著眼于庭審程序構造,至于組織機制改革,則主要呈現(xiàn)為法院內設機構的專門化過程。具體而言:第一,審判庭中析分出經濟審判庭,專司經濟審判工作。根據1979年《人民法院組織法》的規(guī)定,中級以上人民法院要設立經濟審判庭。1983年,修訂后的《人民法院組織法》規(guī)定基層人民法院也可以設經濟審判庭。從此,經濟審判庭在全國各級法院普遍設立。第二,審判與立案、執(zhí)行不分的局面被打破。1986年全國法院信訪工作座談會上要求各級法院設立與審判庭同級的接待室,即拉開了立審分離的序幕［16］。1997年最高人民法院《關于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》出臺,全國各級法院普遍成立立案庭,專門負責法院立案工作,致力于通過簡化立案程序和降低立案標準以解決“立案難”問題。由于“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”嚴重擾亂執(zhí)行秩序、損害司法的權威性,1991年《民事訴訟法》明確規(guī)定基層和中級人民法院可以單獨設立執(zhí)行機構。之后,在1996年全國法院執(zhí)行工作會議上,最高人民法院要求地方各級人民法院都要在1997年4月底前設立專門的執(zhí)行機構。而為了實現(xiàn)對全國各級法院執(zhí)行工作的統(tǒng)一領導,最高人民法院早在1995年即設立執(zhí)行工作辦公室。經此,中國基本形成了業(yè)務庭分離、立審分離和審執(zhí)分離的“三大分離”司法程序機制。

經過本輪改革,根本上扭轉了前一輪改革后期忽視司法規(guī)律的錯誤傾向,在司法專業(yè)化和司法中立性方面邁出重要一步,新的司法組織機制和體制格局大體形成。這表現(xiàn)在:一是從審判方式改革切入,通過賦予當事人充分的程序參與權,確保了司法程序的公開、公正性。二是“三大訴訟”和“三大分離”的司法結構形成。三是司法人員遴選日益規(guī)范化,司法專業(yè)化水平有明顯提升,以此為基礎的依法獨立行使審判權具備一定的組織保障。四是人民司法理念下的多元糾紛化解機制形成,從20世紀80年代初期的重視“調解結案率”到20世紀90年代中的“自愿合法、不調就判”,法院調解與審判的關系得以理順。五是繼承并發(fā)揚了黨領導司法的傳統(tǒng),將黨對司法的直接干預變?yōu)殚g接把控和監(jiān)督,從而進入黨領導司法的新時期。

盡管“國家—社會”關系因改革開放而調整,但全能主義國家治理方式依然延續(xù),并對司法改革形成制約?；蛘哒f,司法并未因專業(yè)化而徹底擺脫行政化,甚至在單純強調經濟發(fā)展的政策“激勵”下,司法地方保護主義逐漸抬頭。一方面,改革初期,中央與地方的財稅分配關系由“包干制”到“分稅制”,地方財政自主權不斷增大,因而通過保護地方經濟充實地方財力和提升政績成為必然選擇；另一方面,中國地方法院的人財物受制于各級人大、政府,使得法院與地方經濟具有某種共益性,由此催生出中國司法的地方保護主義。前述“立案難、執(zhí)行難”當中都有地方保護主義的影子,尤其是異地委托執(zhí)行制度的失敗,是該弊病的典型表征。因此,司法地方化與司法行政化一起又成為下一輪改革的核心任務。

以審判方式改革為代表,本輪改革多以試點試驗的方式展開,成熟后向全國推廣,具有從特殊到一般的特點。1996年,時任最高人民法院副院長祝銘山將審判方式改革的經驗總結為“強化庭審功能、強化當事人的舉證責任、強化合議庭和獨任審判員職責”,并認為全面推開的時機已經到來［17］。試點方式下的司法改革雖然具有較強的自主性,但因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、改革事項分散、改革配套不完善而效果不彰。加之本輪改革局限于司法技術層面,深層體制問題涉及不足,往往治標不治本、改革成效容易反彈。例如,執(zhí)行制度改革中,執(zhí)行庭的設立本為增強執(zhí)行權能、克服執(zhí)行難問題,卻因權力制約失衡而加劇執(zhí)行亂象,從一個極端走向另一個極端。

四、全面深化：整體性司法技術改革向體制改革邁進（1997—2019）

1997年中共十五大召開,正式將依法治國確立為中國的基本治國方略,并首次旗幟鮮明地提出“推進司法改革”的愿景目標。隨后,“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”的基本方略被正式寫入1999年《憲法修正案》中。這標志著中國司法改革逐漸進入高層視野,地方性改革演化為國家戰(zhàn)略層面的改革。本輪改革的廣度和深度都有所拓展,以審判為中心的內部改革延伸為系統(tǒng)性、整體性司法技術改革,局部的司法機制改革上升為全面深化的司法體制改革。最能體現(xiàn)改革整體性推進的事件,是1999年至今最高人民法院五個“五年改革綱要”①具體是指最高人民法院1999年發(fā)布的《人民法院五年改革綱要（1999—2003)》（簡稱“《一五改革綱要》”)、2005年發(fā)布的《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008)》（簡稱“《二五改革綱要》”)、2009年發(fā)布的《人民法院第三個五年改革綱要（2009—2013)》（簡稱“《三五改革綱要》”)、2014年發(fā)布的《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018)》（簡稱“《四五改革綱要》”)、2019年發(fā)布的《最高人民法院關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023)》（簡稱“《五五改革綱要》”)。的相繼發(fā)布。

本輪改革之所以能受到國家層面的重視并自上而下推開,與2001年中國加入世貿組織有莫大關系。入世意味著司法制度必須與世界接軌,唯有如此方可得到認可并融入國際市場?；诖?中國司法圍繞程序公正、審判高效和司法透明等方面進行了重大改革。此外,改革開放以來,中國經濟實力有較大提升,但片面追求經濟發(fā)展的后果使社會矛盾加劇。為緩解社會矛盾,中國政府開始花更大的氣力來兼顧公平［18］。具體到司法改革領域,這就需要中央的統(tǒng)籌布局和國家范圍內的全面鋪開。

（一)整體性司法技術改革時期

面對司法行政化、地方化以及司法腐敗等問題,結合中共十五大會議精神,最高人民法院于1999年公布了《一五改革綱要》,在明確改革目標和指導思想的前提下,提出有關審判管理、司法行政和人事制度等四十多項改革措施。與之相呼應,2000年最高人民檢察院也制定并公布了《檢察改革三年實施意見》,涉及辦案機制、業(yè)務工作機制、組織體系、人事制度、監(jiān)督機制和保障機制等六大項改革任務?！皟筛摺备母镆?guī)劃的相繼出臺拉開了新一輪司法改革的帷幕。

整體上講,這一階段的改革集中于優(yōu)化司法職權配置、規(guī)范審判管理和加強司法資源保障三個方面。

第一,優(yōu)化司法權配置。首先,以公正和效率為目標,繼續(xù)推進審判方式改革。2002年,為進一步強化合議制、落實合議庭的審判職能,最高人民法院出臺《關于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》,從合議庭的組成方式、審判職責、運行機制以及合議庭與審判委員會的關系等方面作出詳細規(guī)定。為深入推進當事人主義審判方式的改革,最高人民法院于2001年和2002年先后出臺《關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》、《關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》兩部司法性文件,對行政訴訟和民事訴訟的舉證責任、舉證時限、依職權取證等問題進行規(guī)范。其次,刑事司法領域,為落實寬嚴相濟的刑事政策,掃清20世紀“嚴打”運動的不良影響,最高人民法院于2007年收回死刑核準權,并開始推行量刑規(guī)范化改革。2010年10月,最高人民法院聯(lián)合最高人民檢察院等部門聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行)》,對量刑原則、量刑方法和十五種常見犯罪的量刑標準問題作出詳細規(guī)定。再次,作為廣義司法權的一種,執(zhí)行權配置問題也被納入改革議程。隨著審執(zhí)分離改革的不斷推進,優(yōu)化執(zhí)行權配置、強化執(zhí)行監(jiān)督成為新時期化解“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”的關鍵。對此,最高人民法院于2009年發(fā)布《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》,提出要區(qū)分執(zhí)行審查權和執(zhí)行實施權,建立立、審、執(zhí)協(xié)調機制和執(zhí)行流程管理制度。為進一步明晰立案、審判和執(zhí)行之間的分工協(xié)作和相互制約關系,2011年最高人民法院專門出臺了《關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》。

第二,加強審判管理。人民法院《一五改革綱要》提出,要建立符合審判工作特點和規(guī)律的審判管理機制,對立案、送達、開庭、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進行流程跟蹤和管理；并加快現(xiàn)代化技術改造,提升審判管理的能力。審判管理屬司法管理,迥異于嚴格意義上的行政管理,其雖然借用部分行政管理的方式,但以服務司法工作為核心目標。《二五改革綱要》將審判管理改革作為一項重要內容提出,并從流程管理、技術管理和司法統(tǒng)計三個角度規(guī)劃改革方案。很明顯,此時審判管理改革已經從案件流程管理向案件質量管理轉移,側重于案件質量反饋評價機制的構建?！度甯母锞V要》更加注重審判管理的一體化網絡建設,要求“盡快完成覆蓋全國各級人民法院的審判業(yè)務信息網絡建設”。作為上述改革成果和經驗的集大成者,2011年最高人民法院出臺的《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》全方位規(guī)定了審判管理的目標、職能和細則。

第三,統(tǒng)籌司法保障。人財物保障不足成為制約司法改革繼續(xù)推進的瓶頸?！兑晃甯母锞V要》曾提到“人民法院特別是基層人民法院經費困難,裝備落后,物質保障不力,嚴重制約審判工作的發(fā)展”。對此,2008年中央發(fā)布《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》,提出要建立政法系統(tǒng)財政經費保障機制。隨后,中共中央辦公廳、國務院辦公廳以及財政部相繼下發(fā)多個文件,對政法經費的責任主體、分配方式等進行詳細部署。人力資源保障方面,推動法官遴選渠道暢通是本階段司法改革的又一重要內容。法院前三個“五年改革綱要”中陸續(xù)提出要從下級法院法官、優(yōu)秀律師和高層次法律人才中遴選法官的建議。

隨著司法職業(yè)化和專業(yè)化水平的不斷提高,現(xiàn)代司法與民眾需求不兼容的情形不斷涌現(xiàn),主要表現(xiàn)為當事人主義訴訟模式在處理非規(guī)則化糾紛時的效用有限性。鑒于此,司法的人民性和司法服務大局的政治性被不斷強化［19］。2004年,中央司法體制改革領導小組發(fā)布《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》,以司法為民為主旨,提出涉及訴訟審判制度、訴訟收費制度和檢察監(jiān)督體制等的三十五項改革任務［20］。以此為觀照,同年,第四次全國法律援助工作會議提出要認真落實新出臺的《法律援助條例》,做好司法便民工作。隨后,《訴訟費交納辦法》出臺,其通過降低訴訟收費標準,大大節(jié)約了當事人的訴訟成本。2007年在全國政法工作會議上,胡錦濤提出“三個至上”的命題,將這一時期司法為民理念的改革推向高潮。

受司法為民、建設和諧社會理念的影響,以“馬錫五審判方式”為代表的司法大調解模式重新受到重視。2007年,最高人民法院出臺《關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》,強調應強化人民調解與司法裁判的良性互動。2009年8月,在江蘇省高級人民法院調研座談會上,時任最高人民法院院長王勝俊明確提出“能動司法”的主張,“調解優(yōu)先,調判結合”成為調解工作的重要經驗被普遍推廣。緊接著,《人民調解法》和《關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》相繼頒布,規(guī)范了人民調解委員會的組織運作方式、人民調解協(xié)議的司法確認程序等關鍵性問題。

雖然本階段的司法改革以技術性改革為主導,但體制性改革已經萌芽。從中共十六大提出推進司法體制改革開始,到2003年中共中央司法體制改革領導小組成立,中央對司法改革的深層矛盾已有體認,改革重心也逐漸從表面制度深入到內部體制。2008年中央政法委發(fā)布的《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》,從民主政治和社會主義法治國家的高度對司法改革進行戰(zhàn)略部署。同時,改革的全局性、整體性推進策略得到重視,以司法統(tǒng)一和司法公開為目的的宏觀制度構建提上日程,例如人民法院工作年報制度、指導性案例制度的推開以及《中國的司法改革》白皮書的發(fā)布等。

總之,由運行機制改革向體制性改革邁進,本階段改革以優(yōu)化司法職權配置和規(guī)范司法行為為著力點,目的在于建設公正、高效、權威的社會主義司法制度。但改革仍有不足,例如,“司法改革進程與人民群眾日益增長的司法需求還不完全適應,司法權力的行使和監(jiān)督還存在制度不完善、運行不規(guī)范的地方”［21］。由于改革的逐漸深入,其與法律制度以及外部體制之間的沖突日益顯著。此外,司法去行政化的力度仍有待加強,鐵路法院、檢察院等公司辦司法的問題仍未根本解決,且這一時期所推行的司法巡查制度有加重司法行政化之嫌。

（二)體制性改革時期

2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布,在總結1978年以來中國改革成就的同時,發(fā)出全面深化改革的號召。這標志著中國社會進入繼改革開放之后的新一輪社會變革時期。在經濟發(fā)展轉軌、貧富差距拉大的背景下,中國社會治理面臨著現(xiàn)代化轉型的壓力,治理能力亟待提升。而治理能力與治理體系的現(xiàn)代化有賴于司法改革的頂層設計,即以法治能力和體系建設為戰(zhàn)略重點,發(fā)揮執(zhí)政黨的賦權增能和整體均衡功能［22］。再者,中共十八大以來,中國社會主義法律體系走向成熟,有法可依問題基本解決,司法體制改革旋即成為深化依法治國戰(zhàn)略的重中之重。因此,本階段司法改革致力于改變權力、資源和責任過分向國家和政府集中的局面,試圖通過社會資源的再分配,實現(xiàn)司法權的權責匹配［23］。這意味著中國司法改革真正從技術性改革進入體制性改革時期。

為保障新時期司法改革的順利推行,中央從組織體制和路線指引兩個方面采取了一系列重大舉措:其一,建立黨對司法體制改革的直接領導機制。2013年12月,中共中央成立由習近平任組長的中央全面深化改革領導小組（以下簡稱“深改組”),并將司法改革作為深改組討論的重要議題。2018年3月,中共中央又將深改組升格為中央全面深化改革委員會,進一步增強其議事決策權能。其二,發(fā)布深化司法體制改革的綱領性文件,主要包括:中共十八屆四中全會發(fā)布的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《依法治國決定》”)；中央深改組第二次、第三次會議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》、《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱“《框架意見》”)和《上海市司法改革試點工作方案》等。

司法責任制改革是司法改革的“牛鼻子”,是引領其他改革措施的重要抓手［24］。2014年《框架意見》提出,要“完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動法院檢察院省以下人財物統(tǒng)管”。其中,完善司法人員分類管理之目的在于強化司法專業(yè)化；健全司法人員職業(yè)保障和省以下人財物統(tǒng)管則意在為依法獨立行使司法權提供外部保障。三方面互構則導向司法專業(yè)化和獨立性,與司法責任制所倡導的“審理者裁判,裁判者負責”理念不謀而合。因此,只有抓住司法責任制這一基本矛盾,才能明晰其他三項改革的方向和路徑。2015年9月,最高人民法院頒布《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》,系統(tǒng)謀劃了司法責任制建設的具體實施方案。依此規(guī)定,實踐中司法責任制改革的主要事項包括法官員額制改革、司法責任（終身)追究制構建、省以下人財物統(tǒng)管改革、法官職業(yè)保障制度改革、司法人員分類管理改革等。

最高人民法院巡回法庭的設置是本階段改革的另一亮點。2014年人民法院《四五改革綱要》提出要“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”,其中就包含著設立巡回法庭的構想。2014年底,中央深改組審議通過《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》,在體制和權力運行機制方面為巡回法庭建設提供正當性支持。2015年最高人民法院《關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》出臺,巡回法庭的主管和管轄范圍、運行機制、審判流程等得以明確?；诳缧姓^(qū)劃的特點,最高人民法院巡回法庭的設立旨在克服司法地方化的弊病,并通過審判重心的下沉而方便當事人訴訟。截至目前,最高人民法院先后在深圳、沈陽、南京等地設置了六個巡回法庭。

與司法去地方化相對應,司法去行政化改革在新時期亦有深度推進。首先,2014年底,最高人民法院召開黨組會議,決定取消各高級人民法院的業(yè)績考核排名,將結案率之外的傳統(tǒng)約束性指標變?yōu)閰⒖夹灾笜?。這無疑是對法院審判管理技術的科學化改進。其次,排除領導干部對司法活動的干預。2015年3月,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》,要求各級干部不得干涉司法機關依法獨立行使職權,否則將追究法律、政治責任。之后,中央政法委下發(fā)《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》,從司法記錄、檢察追責等方面構建起防止領導干部干預司法的“防火墻”。

經過長期準備,民事和刑事司法權運行機制改革取得重大突破。民事訴訟領域,立案制度改革是民事庭審中心主義改革的重要舉措。該制度肇始于20個世紀90年代的立審分離改革,目的在于通過簡化起訴條件,充分保障當事人訴權。原因是,現(xiàn)行立案審查不區(qū)分起訴要件與訴訟要件,使得起訴門檻被抬高,“立案難”備受詬病。中共十八屆四中全會《依法治國決定》提出要變立案審查為立案登記制,對訴狀僅予以形式審查,將涉及實體問題的訴訟要件之審查向后推移。其后,最高人民法院于2015年頒行《關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》,對立案登記的一般程序和救濟途徑予以詳細規(guī)定。在刑事訴訟領域,以審判為中心的改革致力于破解中國刑事司法中公檢法配合有余而制約不足的現(xiàn)象。具體講,就是要避免審判程序淪為偵查、審查起訴程序的附庸,實現(xiàn)庭審的實質化。中共十八屆四中全會明確提出要“推進以審判為中心的訴訟制度改革,確保偵查、審査起訴的案件事實經得起法律的檢驗”。隨后,中央深改組審議通過了《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》,對這一改革目標進行再次確認。為貫徹中央的指示精神,最高人民法院于2016年發(fā)布《關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》,從庭前準備程序、普通審理程序和證據認定規(guī)則等多個方面對刑事庭審程序提出規(guī)范性要求。

除上述措施外,司法配套制度改革也有明顯跟進。首先,司法公開方面,隨著2013年《最高人民法院裁判文書上網公布暫行辦法》的正式實施,中國裁判文書網上公開工作發(fā)展迅速。截至目前,作為官方網絡公開平臺的“中國裁判文書網”已累計上傳各類裁判文書7 000多萬篇。其次,在信息技術的推動下,中國司法信息化和大數(shù)據建設被提上日程,杭州、北京等地互聯(lián)網法院相繼成立。以國務院《關于促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》的出臺為標志,中國司法信息化改革進入快速發(fā)展時期。

依法改革是本階段改革的鮮明特點。中共十八屆四中全會《依法治國決定》指出,改革必須與立法相銜接,做到于法有據。這劃定了本輪改革的底線。吸取以往改革中制度沖突引發(fā)改革停滯的教訓,將改革框定在憲法法律之內,兼顧了改革的合法性和對司法規(guī)律的尊重。從技術性改革到體制性改革,中共十八大以來司法改革的主導力量來自中央。在加快建設社會主義法治國家的攻堅期,司法改革被認為是中國政治體制改革的重要組成部分［25］。因此,本階段的改革措施更具體系性,并呈現(xiàn)出“一個中心,兩個基本點”的特征,即以司法責任制改革為中心,以去地方化和去行政化為基本點,目的在于實現(xiàn)司法的職業(yè)化和專業(yè)化。基于國家戰(zhàn)略的目標立場,新時期司法改革在彌合國情意識和司法規(guī)律之張力方面雖然游刃有余,但改革的復雜性要求我們必須具備風險意識。比如,有學者根據實證研究發(fā)現(xiàn),在司法去地方化仍未完成的當下,如過度追求去行政化,削弱法院檢察院在人財物統(tǒng)管制度中的地位,反倒可能適得其反［26］。2019年2月,以“司法體制綜合配套改革”為主題的人民法院《五五改革綱要》已經發(fā)布,這預示著新一輪司法改革即將啟程。

五、總結與展望

新中國建立70年來的司法改革歷程并非一帆風順,總體呈前進、發(fā)展趨勢,但其間不乏曲折、坎坷。大體來講,中國司法改革經歷了“制度重建—恢復發(fā)展—技術改革—體制改革”的演進路徑。其中,新中國前30年的改革型構出中國司法制度的基本骨架,其后40年是在政法體制承繼基礎上的揚棄。新中國建立初期的司法行政化引申出改革開放后40年的司法專業(yè)化改革任務,亦即司法去行政化和去地方化成為改革的兩條重要線索。而20世紀末的司法恢復和地方試驗為新時期改革推進積蓄了力量,最終促使中國司法改革從技術層面深入到體制內部,基于頂層設計的整體性改革局面得以形成。

以下是既有改革的經驗總結,也是未來必須堅守的方向:

第一,堅持黨的領導。中國是黨領導下的社會主義國家,作為社會變革重要組成部分的司法改革,理應在黨的領導下有序推進。黨領導司法改革不僅有其憲制合法性,也有其必要性。黨的領導屬于宏觀領導,體現(xiàn)在政治、思想和組織層面,而司法改革必須具有宏觀視野和體系性構想,否則只會顧此失彼。隨著司法改革進入深水區(qū),部門利益協(xié)調和社會資源調配成為決定改革成敗的關鍵,這都需要黨對改革方向的把控和對各方主體的統(tǒng)籌。從新中國建立初期的中央政法小組到中央深改組,再到中央全面深化改革委員會,正是黨的領導確保了司法改革的正確方向。作為例外,“文化大革命”期間“拋開黨委鬧革命”的做法因脫離黨的領導而引致司法的無序,這一教訓必須銘記。未來,黨對司法的領導應體現(xiàn)在支持法院、檢察院等司法機關依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調一致地開展工作［27］。

第二,尊重司法規(guī)律。司法改革的目的在于讓司法回歸其本質,即在司法的過程中遵循中立、公開、公正等基本原則。在中國司法改革的進程中,無論是法官員額制改革還是訴訟費用制度改革,都試圖營造有利于依法獨立行使審判權的制度環(huán)境；而審判方式等訴訟機制的改革則意在建立更加公正、公開的司法程序。因此,改革尊重司法規(guī)律應體現(xiàn)在三個層面:首先,形式層面,明確司法與行政、立法等的差異性,尤其是避免司法行政化的傾向；其次,規(guī)范層面,把司法規(guī)律具體化為司法制度和程序規(guī)則,即將改革獲得的普遍性司法經驗予以制度化；最后,實踐層面,破除司法本質主義的錯誤觀念,秉持司法理論的開放性,豐富司法規(guī)律內涵。

第三,強化整體布局。改革應以問題為導向,同時跳出具體問題進行整體布局。司法的嵌入性特征要求必須將轉型中國的社會關系總體作為影響改革進程的重要變量?；蛘哒f,司法改革的探討必須置于特定的歷史背景下,同時要區(qū)分不同時期改革的目標任務,明確改革的階段性特征。就此而言,中共十八大以來,基于頂層設計的司法體制改革是對先前局部地方性改革的再改革。例如,針對政法經費保障機制的改革,20世紀90年代即已提出,但直至新時期人財物省級統(tǒng)管改革才真正破局。其根源在于中共十八屆四中全會以來的改革,從根本上打破了條塊管理模式的弊病,實現(xiàn)了體制層面的整體推進,并且,改革最終指向依法獨立行使審判權和司法責任制,立意更加高遠。因此,未來司法改革應更加注重整體布局,將分散性措施統(tǒng)合進一體化的改革框架之內。

第四,運用試點方法。疆域遼闊、人口眾多、歷史悠久是中國的基本國情。改革開放以來,中國不同區(qū)域發(fā)展的差異性日益明顯。因此,改革必須基于對司法地方性知識的充足把握,進而通過“先試點、后推廣”的方法實現(xiàn)穩(wěn)步推進。中國司法改革中的試點方法一直存在,例如前述立審分離改革、2012年刑事訴訟法的修改等,都是在廣泛吸取地方試點經驗的基礎上完成的。2014年《框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》將司法改革試點方法提升到了新的高度,充分彰顯了頂層設計與地方探索相結合的理路［28］。畢竟,試點改革方法的優(yōu)勢不容小覷:首先,試點可以避免一刀切,能夠充分調動地方的積極性,實現(xiàn)因地制宜。其次,試點意味著循序漸進,可以避免冒進改革導致的失控風險。最后,試點是自上而下與自下而上相結合的過程,符合認知發(fā)展的一般規(guī)律,可以避免理論脫離實際。

總之,經過70年的改革發(fā)展,中國特色社會主義司法制度基本建立。中共十九大報告指出,“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”。如今,司法改革已經從量變走向質變,需要深入體制內部進行“革命”。中共十八大以來,“五位一體”和“四個全面”戰(zhàn)略布局相繼推出,司法改革作為其中重要一環(huán),是中國道路自信和制度自信的重要體現(xiàn)。未來司法改革,應在繼續(xù)堅持黨的領導之前提下,平衡司法規(guī)律與基本國情之關系,強化總體布局與司法配套制度改革,在先行試點的基礎上,全面、深入、有序地推進。同時,必須認識到,司法改革永遠在路上,因此要持之以恒、敢啃硬骨頭。在決勝全面建成小康社會的目標指引下,經過新一輪的全面深化改革,中國必將建立起更加完善、公平、正義的司法制度體系。