基層治理中鄉(xiāng)村建設(shè)“最后一公里”問題

檀 陽

（中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088）

一、“最后一公里”問題的提出及分析

“最后一公里”問題，是指由于政策、服務(wù)、實惠沒有完全落實，而導(dǎo)致的“末梢堵塞”問題。在鄉(xiāng)村治理中，“最后一公里”問題有著多樣化的表現(xiàn)，譬如排污管道因設(shè)施老舊、無人維護(hù)而處于報廢狀態(tài)，垃圾桶等公共設(shè)施放在村莊里卻無人使用，公路因缺乏維護(hù)而不能使用，“廁所革命”有名無實、新廁成為儲物間等等，造成這些“最后一公里”的原因各有不同，但都可以從農(nóng)村基層治理主體——基層政府、村民自治組織和公眾間的互動中略窺一二。

從村莊治理的外部環(huán)境來看，首先應(yīng)當(dāng)考慮的是縣鄉(xiāng)兩級政府之間的關(guān)系，它們直接影響著村莊治理政策的制定和下鄉(xiāng)資源的分配。目前，壓力型政府治理體制還在一定程度上發(fā)揮著作用，自上而下的治理政策和資源安排、治理目標(biāo)和任務(wù)的分派和評價，仍然帶有壓力型體制的特征。在壓力型體制下，下級政府從上級政府那里承包政治任務(wù)，任務(wù)具體的執(zhí)行又轉(zhuǎn)由各條各塊的層級和部門決定，容易造成治理主體的混亂以及權(quán)責(zé)分配不明。再進(jìn)一步考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的關(guān)系，由于兩者間存在著資源分配的依附關(guān)系，而資源下鄉(xiāng)會加強(qiáng)村莊的“無主體特征”，造成鄉(xiāng)村治理“向上負(fù)責(zé)、向內(nèi)脫離”的異化，削弱農(nóng)民集體行動的社會和政治基礎(chǔ)［1］，村莊治理變成完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治任務(wù)的工具。

從村莊內(nèi)部治理主體的利益出發(fā)點(diǎn)看，鄉(xiāng)村干部由非體制成員向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作為中心的“行政化”角色轉(zhuǎn)變，他們熱衷于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配的工作，以被分配更多的資源，工作重心的轉(zhuǎn)移，使其對鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)以及村民需求缺乏關(guān)懷。尤其在一些公共物品供給所需的資金大大超出農(nóng)村財政能力時，村干部還會迫于上級的壓力，來進(jìn)行“力不從心”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如自籌款修路等。建成之后，村干部為了緩解債務(wù)壓力，會挪用村莊集體財產(chǎn)以償還債務(wù)，隨著公共物品供給量的增大，需要犧牲的村莊集體利益也在增加，造成村干部和村民之間關(guān)系愈發(fā)緊張。此外，在一些地方，由于人口的外流而形成了“空心村”，村民中固有的“差序格局”被破壞了，這些村莊轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)出“無主體性”和“半熟人社會”的特征，在自上而下、村干部專斷獨(dú)行的治理過程中，村民對鄉(xiāng)村治理采取默許的態(tài)度，這種態(tài)度強(qiáng)化了被異化的村干部的行為。而在自下而上的渠道中，因為農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和特征的變化，村民間產(chǎn)生了利益的分割和需求的差異化，對村莊事務(wù)的處理意見難以達(dá)成一致，更加難以形成統(tǒng)一的行動。

由于農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化，除了對公共物品的需求產(chǎn)生了差異，村民對公共物品使用的態(tài)度也出現(xiàn)了較大的差異，因為在他們的需求程度和實際的使用成本之間產(chǎn)生了距離。垃圾桶在不同村落中不同的使用情況，真實地反映了這個問題。在村民對人居環(huán)境要求較高的村莊，垃圾桶的使用率普遍也較高；在需求程度不平均且普遍較低的農(nóng)村，村民往往會因為使用成本高于需求程度，而產(chǎn)生不配合的行為。比如在垃圾桶數(shù)量較少的農(nóng)村，那些距離垃圾點(diǎn)遠(yuǎn)且沒有較高環(huán)境需求的家庭，會選擇將垃圾隨意丟棄在道路兩邊。這樣的村落即使根據(jù)上級政府要求，與農(nóng)戶簽訂“門前三包”的協(xié)議，也只能流于形式、無人監(jiān)督。村民需求的差異性和對個人利益的考量，使村莊集體成員之間缺乏監(jiān)督和可信承諾，導(dǎo)致互惠的社會網(wǎng)絡(luò)難以形成，造成集體行動的困境。

二、“最后一公里”治理問題的文獻(xiàn)梳理

“最后一公里”問題，是一種以末梢堵塞為形態(tài)的基層治理困境，以資源下鄉(xiāng)為契機(jī)而產(chǎn)生［2］。因此，本文將梳理這三方面的文獻(xiàn)，以免對該問題的研究產(chǎn)生遺漏。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的“最后一公里”問題，目前學(xué)界的研究主要集中在幾個方面：引入社會資本參與建設(shè)和管理，解決政府大包大攬、市場活力不足的問題［3］；從管理角度出發(fā)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部先沉下去，進(jìn)而充分發(fā)揮群眾的基礎(chǔ)作用［4］；通過管理體制和激勵機(jī)制的改革，以及具體建議的實施來改進(jìn)治理效果等方面［5］。但這些為數(shù)并不多的圍繞“最后一公里”問題展開的研究，往往重對策建議，輕問題分析，沒有厘清問題產(chǎn)生的相關(guān)要素和行為邏輯，也就難以從根本上解決問題。

在豐富的基層治理困境研究中，主要分為三大部分：以基層治理主體為視角、以基層治理模式為視角、以基層治理環(huán)境為視角。從基層治理主體來看，有研究從基層政府和鄉(xiāng)村社會的互動關(guān)系中，分析了資源下鄉(xiāng)和涉農(nóng)政策執(zhí)行兩個層面的活動，認(rèn)為需要通過對農(nóng)民進(jìn)行有效動員，促進(jìn)其積極參與，實現(xiàn)社會的良序善治［6］；也有研究從多元協(xié)同、權(quán)力配置的角度入手，認(rèn)為基層治理的“共治局面”尚未形成，主要是由于基層政府統(tǒng)管過多，權(quán)力沒有向其他治理主體回歸［7］，各主體應(yīng)當(dāng)明確職能、優(yōu)化資源配置，以保障多元治理主體的獨(dú)立性［8］。有研究認(rèn)為基層治理的理想實踐和現(xiàn)實表達(dá)之間的差距，是由于治理者的治理倦怠造成的，表現(xiàn)為權(quán)力的異化和內(nèi)卷化［9］；村干部造成了基層治理秩序的混亂，由于他們治理資源、治理能力有限，無力解決村民沖突，導(dǎo)致了問題的惡化后，又以息事寧人平衡事態(tài)［10］，還有一些村干部面對上級政府和村民的雙面壓力，采取種種手段釋放壓力、規(guī)避責(zé)任，導(dǎo)致服務(wù)理念的異化［11］。有學(xué)者認(rèn)為，基層干部在上級政府高壓下，只能將農(nóng)民作為唯一的突破口，通過各種方式完成任務(wù)［12］，這種說法并不全面，沒有考慮到基層政府之間共謀和“準(zhǔn)退出”的情況［13］，在這種情況中，上級下發(fā)的任務(wù)并不一定完全完成，這也就出現(xiàn)了“最后一公里”問題。

從基層治理模式來看，“動員式治理”可以用來概括鄉(xiāng)村的基層治理類型，動員失敗主要是由于集體行動困境和基層治理灰色化造成的［14］。從基層治理的環(huán)境來看，鄉(xiāng)村治理外部的“混沌”環(huán)境沒有發(fā)生系統(tǒng)性的改變，轉(zhuǎn)變過去的“混沌式”治理為今天的“規(guī)范化”治理，會產(chǎn)生社會沖突和行政操作的“混沌”［15］；而從鄉(xiāng)村治理內(nèi)部來看，治理困境是由低組織化造成的，農(nóng)民缺乏利益表達(dá)機(jī)制和基層政府之間的有效緩沖，造成治理成本的上升［16］。

從資源下鄉(xiāng)的角度來看，目前，項目制是國家資源下鄉(xiāng)的主導(dǎo)方式，資源以專項資金的形式投入到農(nóng)村中，資源決策帶有自上而下的特征，公共物品供給是由制度外自上而下的決策程序和社區(qū)外部的指令決定的［17］，項目制中的農(nóng)民處于博弈關(guān)系的弱勢地位，村民回應(yīng)性弱，導(dǎo)致在“項目進(jìn)村”的過程中，難以實現(xiàn)政策效果，產(chǎn)生了“最后一公里”的困境［18］。在項目制下的農(nóng)村公共物品供給中，管理技術(shù)可以解決項目監(jiān)督問題，但是不能解決項目“代理人”的激勵問題，地方政府和基層組織缺乏解決治理問題的積極性［19］，對此有學(xué)者進(jìn)行了進(jìn)一步研究，認(rèn)為在這種制度背景下生成了一種國家與農(nóng)民連接的新方式——國家和社會融合，社會直接組織化所生成的“中間結(jié)構(gòu)”，這種組織超越了代理人的體制。有學(xué)者認(rèn)為，擺脫這種“項目制”的國家主導(dǎo)的資源下鄉(xiāng)模式，由村民討論如何使用資源，以競爭性的模式刺激村莊組織起來，將個人利益與集體利益相統(tǒng)一，以公共意志約束個體行為，有可能重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系。

從資本下鄉(xiāng)對鄉(xiāng)村治理主體的影響來看，在資源輸入項目較多的村莊，村干部作為政府“代理人”，迎合上級政府的政績需要，形成了“惠農(nóng)本意”與基層“行政意志”之間的張力，隨著村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，村民的話語空間縮小，出現(xiàn)了“資源消解自治”的困境，項目制自身的運(yùn)作機(jī)制導(dǎo)致了“鄉(xiāng)政”對“村治”的過度干預(yù)，在“以縣為主”的項目供給模式中，鄉(xiāng)村組織“集體失語”，鄉(xiāng)村組織在項目實施和監(jiān)管中沒有自主權(quán)和話語權(quán)，農(nóng)村合理內(nèi)部訴求無法得到表達(dá)，公共物品和農(nóng)民需求錯位。下鄉(xiāng)資本可以對農(nóng)村社會資源起到動員作用，農(nóng)戶家庭社會資源可以作為下鄉(xiāng)企業(yè)化解困境的潤滑劑，并貢獻(xiàn)于資本積累。但另一方面，資源下鄉(xiāng)的過程中，會刺激出“無公德的個人”，這些強(qiáng)調(diào)個人利益的少數(shù)人被凸顯了出來，且不顧公共意志的約束。

從以上的文獻(xiàn)研究可以看出，對“最后一公里”問題的研究重對策建議而輕問題分析；對基層治理困境的研究，主體分析往往呈現(xiàn)二元化特征，缺乏以治理主體整體為主的行為邏輯研究，而在“動員式”治理模式和“項目制”資源下鄉(xiāng)方式之間又缺乏系統(tǒng)研究。本研究擬從整體的角度入手，先考察農(nóng)村社會中公共秩序的變遷，進(jìn)而分析特定的資源供給模式下，“最后一公里”這一具體在多元治理主體間產(chǎn)生的行為邏輯，為對策建議提供有力支撐。

三、農(nóng)村社會公共秩序的變遷

“最后一公里”問題的核心是農(nóng)民有效動員和參與的不足，這些不足側(cè)面反映出農(nóng)村社會公共秩序的變遷。伴隨著農(nóng)村人口特征變化而產(chǎn)生的異質(zhì)性，使村民對公共服務(wù)的需求也出現(xiàn)了異質(zhì)性特征，受到經(jīng)濟(jì)水平、工作環(huán)境、家庭成員等因素的影響，進(jìn)而出現(xiàn)了集體行動的困境，困境除了出于利益考量的“公地悲劇”，更多將歸因于鄉(xiāng)村公共秩序的變遷。但要首先強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，在中國情境中，鄉(xiāng)土中國的傳統(tǒng)非常濃厚，盡管現(xiàn)在鄉(xiāng)村的基本情況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，但是在中國農(nóng)民骨子里的集體主義傳統(tǒng)仍然存在，農(nóng)村或多或少呈現(xiàn)出“熟人社會”或“半熟人社會”的特征，這些特征足以支撐村戶之間互助互惠行為的產(chǎn)生，但是一旦涉及到個人利益沖突，卻也正因為礙于熟人面子，反而不好解決，多數(shù)村民選擇“沉默”，這是鄉(xiāng)土社會里的熟人邏輯。

在費(fèi)孝通先生筆下的中國農(nóng)村社會，鄉(xiāng)土的政治權(quán)力是微弱的，是由“長老統(tǒng)治”的。處理“熟人社會”中涉及共同利益的問題，村民可以運(yùn)用社會資本，達(dá)成一致的可信承諾和聯(lián)盟；但是在小部分人之間產(chǎn)生利益沖突的情況下，村民的行為產(chǎn)生了越來越多的“個人主義”特征，“熟人邏輯”下的個人礙于鄉(xiāng)鄰情面，擔(dān)心規(guī)勸等行為會削弱自身本就薄弱的社會關(guān)系，而事實也往往如此。在過去鄉(xiāng)土政權(quán)微弱的“熟人社會”里，基于鄉(xiāng)村“宗族”“地緣”等社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的“監(jiān)督”和“秩序”，以及“長老”的干預(yù)都是解決沖突的手段，但是在今天，這類沖突的解決不得不向村委會求助，村委會無能為力的問題，只能通過基層政府來干預(yù)。

農(nóng)村原來的“精英”“能人”“長老統(tǒng)治”漸漸退出權(quán)力舞臺，而同時出現(xiàn)了人口的流動和市場經(jīng)濟(jì)的入侵，使農(nóng)村漸漸產(chǎn)生了一種新的強(qiáng)社會關(guān)系，這種關(guān)系一般來自于從農(nóng)村走出去的成功人士，或與村莊有利益關(guān)系的企業(yè)家，他們身上大多帶有傳統(tǒng)的血緣、地緣和宗族觀念。但由于其生活和工作大都游離于農(nóng)村之外，這些新角色在農(nóng)村公共秩序中發(fā)揮的作用也是有限的。譬如在農(nóng)村公共物品的供應(yīng)上，來自這些強(qiáng)社會關(guān)系的幫助是暫時和偶發(fā)的，只能稍微改善村子的現(xiàn)狀，在完成一項公共物品的供給后，村干部不能持續(xù)地向企業(yè)家繼續(xù)索要幫助。村莊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)大多還是靠政策和上級政府的支持，對一些問題的解決，最好的辦法似乎就是“等靠要”，這就形成了依賴和被動的思想，他們認(rèn)為“治理”是政府的事情而不是村民的事情，村民參與村莊治理和公共行動的意愿也就越來越微弱。

四、“最后一公里”在治理主體間產(chǎn)生的行為邏輯

“最后一公里”問題涉及了三個主要方面，資源的供給、使用和監(jiān)督。在這三個層次的行為上，各行動主體之間的互動以及“最后一公里”的無法對接，有其背后的邏輯脈絡(luò)。資源的合理利用包括資源供給和資源使用兩方面。從資源供給方面來看，最根本的問題是供需不對接，這樣的供給不但無法滿足需求，還會造成極大的浪費(fèi)；其次是資源的可用性問題，資源不可用一方面是因為供給忽視了配套設(shè)施的提供，比如“改廁”革命中，由于排污毛細(xì)管道建設(shè)不完善，村民家中的“新廁”成為擺設(shè)，另一方面是基層政府只做表面工作的敷衍態(tài)度。資源的供給問題，不論是供需問題還是資源的可用性問題，多與資源供給的來源，也就是上級政府的治理模式密切相關(guān)。

從資源使用方面來看，問題主要出在資源的使用意愿以及后期維護(hù)上，村民的使用意愿是由資源對其需求的滿足程度以及使用成本來決定的，資源的后期維護(hù)則與財政投入和基層組織安排有關(guān)。財政投入問題涉及到復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在這里我們不做過多討論，而基層組織安排，主要指基層自治組織的動員能力。無論從個體的使用意愿，還是自治組織的動員能力來看，公共資源在村莊的使用，體現(xiàn)的都是集體行為，與農(nóng)村社會的秩序有著不可分割的聯(lián)系。在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，領(lǐng)導(dǎo)角色對農(nóng)村社會秩序的影響也越來越分化。

從監(jiān)督方面來看，監(jiān)督的對象與壓力主要集中在基層政府。一方面，在上級政府“壓力型”治理模式下，以績效考核、檢查抽查、評估等方式對基層政府施加壓力，監(jiān)督其完成情況；另一方面，村民對于基層治理工作的實施尤其是治理效果最具發(fā)言權(quán)，但就目前情況來看，這種自下而上的監(jiān)督尚未完全發(fā)揮作用，導(dǎo)致了“最后一公里”監(jiān)督鏈的斷裂。

（一）資源供給與地方政府治理模式

村莊的差異化導(dǎo)致一刀切的政策難以符合實際，正如不同地區(qū)的政府有其不同的治理價值序列一樣，不同村莊也有其不同的需求價值序列。譬如在華北某個村莊，由于其早年參與了“村村通”建設(shè)，村里水泥路縱橫鋪設(shè)，村莊衛(wèi)生情況相較其他村落更好，但生活污水排放問題一直是村民的一塊心病。隨著上級政府“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)對農(nóng)村生活垃圾問題的統(tǒng)一部署，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)又進(jìn)一步加大對該村生活垃圾的治理力度。在治理前后，村民對環(huán)境滿意程度是呈邊際遞減的，與此同時，未解決的矛盾更加凸顯——家家戶戶洗澡之后，由管道中排放出來的污水在干凈的街道上顯得更加礙眼。從農(nóng)村的排污需求上看，農(nóng)村“改廁”與污水治理應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌考慮的，在排污系統(tǒng)建設(shè)完善的村莊，新廁改革十分成功；而還有一些村莊，雖然村戶完成了水沖式廁所建設(shè)，卻因由主管道延伸到村戶的污水收集管網(wǎng)的“最后一公里”尚未建立，導(dǎo)致污水直排河涌、污染環(huán)境。一刀切式的治理政策，忽視了鄉(xiāng)村間建設(shè)和治理進(jìn)度上的差別，使供需矛盾更加凸顯。

就目前的村莊治理活動來看，很多都是以“專項治理行動”的形式開展的，如各式各樣的“農(nóng)村人居環(huán)境整治專項行動”，這些行動帶有“運(yùn)動式”特征，形成了“一股風(fēng)”式的治理現(xiàn)象。在上級對下級監(jiān)督嚴(yán)、壓力大的時候，治理效果往往較好。在縣政府下來檢查時，基層政府往往會加強(qiáng)對清潔工的監(jiān)督力度，而在風(fēng)頭過去后，清潔工打掃村莊街道衛(wèi)生的頻率便大大降低。雖然這種模式極富效率，可以在短時間內(nèi)取得明顯成果，但是它需要的資源成本極大，如政府的注意力、額外的資源、頻繁的檢查等，難以長期有效地持續(xù)下去［20］?；鶎幼プ×诉@種模式的弱點(diǎn)，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中常常出現(xiàn)“縣里不檢查、清潔工不上崗”等現(xiàn)象，政府對鄉(xiāng)村治理的資源投入（如垃圾桶、清潔人力等）在沒有監(jiān)督的情況下，是“不可用”的。

在動員模式中，面對上級政府的無法拒絕的命令或要求，下級政府往往沒有談判的權(quán)力，在組織動員渠道堵塞，或上級任務(wù)過重的情況下，下級政府不一定完全遵照上級的指令，而有很大可能選擇行為上的“準(zhǔn)退出”，即在執(zhí)行過程中產(chǎn)生歪曲或者偏離政策軌跡的行為，以減輕工作壓力、應(yīng)付上級。比如在“廁所革命”中，一些農(nóng)村竟然出現(xiàn)了每家發(fā)一個馬桶、一截管道就“完成”改造的現(xiàn)象，可見基層在政策執(zhí)行過程中的敷衍之甚，這也體現(xiàn)了資源供給的另一種“不可用”。

（二）資源使用與基層組織中的“領(lǐng)導(dǎo)”角色

需求的程度會影響到村民使用的意愿，而這些需求在實際中的解決，往往關(guān)系到村民的使用成本。在許多地區(qū)都出現(xiàn)的農(nóng)村改廁“中看不中用”的情況，它們有些是因為配套排污設(shè)施沒有跟上，有些是因為農(nóng)民無力負(fù)擔(dān)稅費(fèi)和清掏費(fèi)，導(dǎo)致“新廁”成為擺設(shè)。如此看來，“最后一公里”問題既有表面差異化的表現(xiàn)，又有背后差異化的原因，但這些都指向了資源與需求對接的問題，對接不準(zhǔn)，使用意愿大大降低，不但導(dǎo)致“末梢堵塞”，而且還會導(dǎo)致財政資源的浪費(fèi)。

為了防止矛盾的上移，基層獲得了相對的權(quán)力和空間，同時問題和矛盾逐漸堆聚到農(nóng)村內(nèi)部。在農(nóng)村社會治理中，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)角色的有兩類人，一類是村支書和村長，一類是“能人”。村干部行為的“異化”，使其或者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務(wù)為重心，或者呈現(xiàn)出“私人化”村莊治理的特征，難以真正反映村民的需求；“能人”在村莊里往往扮演著“教化者”和“潤滑油”的角色，他們一方面解決著村民內(nèi)部的矛盾，另一方面在村民和村委會之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。村民之間的異質(zhì)性需求，常常會產(chǎn)生公平問題，在村莊事務(wù)管理中發(fā)生沖突或需要調(diào)節(jié)矛盾時，由于村干部角色和行為的異化，及其職業(yè)倦怠和公共服務(wù)動機(jī)的減弱，常常會出現(xiàn)村委會也“無能為力”的現(xiàn)象。在這時，村莊“能人”往往會發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用，見多識廣、德高望重等特征使村民對其有一種共同的崇敬和信服，而“能人”同樣對農(nóng)村事務(wù)的處理懷有極大的熱情。但隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化，過去的“能人”出于自我保護(hù)或者自利的動機(jī)，管理熱情逐漸褪去。在基層，村干部和“能人”這兩種類型的領(lǐng)導(dǎo)角色正在漸漸異化或消失。

由于村莊人口外流，村莊“無主體”特征加重，能人漸漸退出，干部與村民兩方的互動意愿降低，村干部被置于一種“獨(dú)角戲”的場景中，又加強(qiáng)了其自身的職業(yè)倦怠（有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，村干部的興趣和心理是其職業(yè)倦怠的重要影響因素），進(jìn)而在村莊內(nèi)部形成了一種惡性循環(huán)。而這種基層的不合作行為，造成了自下而上治理渠道的不暢，又導(dǎo)致了治理結(jié)果的差強(qiáng)人意，進(jìn)一步加重了基層政府的共謀行為，村干部的工作重心更加向鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)的完成轉(zhuǎn)移，對鄉(xiāng)村事務(wù)的關(guān)懷更少，造成了需求難以對接的第二層惡性循環(huán)。

（三）監(jiān)督中的上下雙軌困境

目前政府對農(nóng)村人居環(huán)境的整治大多采取運(yùn)動和動員的模式，開展專項檢查、各項學(xué)習(xí)活動，如“千村示范、萬村整治”工程。在這種治理模式中，存在著上下兩級的監(jiān)督困境。在上級政府對下級尤其是多個下級政府的工作進(jìn)行監(jiān)督時，這些被監(jiān)督和檢查的政府之間會出現(xiàn)“共謀”現(xiàn)象，由于基層干部從“政績考核”出發(fā)的動機(jī)，導(dǎo)致了組織目標(biāo)被替代，基層政府官員以獲取激勵為目標(biāo)，他們?yōu)榱嗽诒砻嫔媳３峙c中央利益的一致，產(chǎn)生了一種非正式的暗度陳倉的“共謀”行為，且官員沒有退出的機(jī)制。加上共謀行為和政策執(zhí)行的靈活性之間很難分辨，這就造成了上對下監(jiān)督的困難。

從自下而上的監(jiān)督來看，主要體現(xiàn)在村民集體行動的困境以及村民和地方政府之間溝通渠道的不暢。從集體行動的困境來看，一方面，村民缺乏共同利益和可信承諾，對“監(jiān)督”這一公共物品的供給變得困難；而在處于“半熟人社會”的農(nóng)村，村民又會受到傳統(tǒng)“差序格局”的影響，礙于“情面”或處于自身社會關(guān)系的考慮，或是避免卷入由違約行為造成的“沖突”中，或是運(yùn)用“雙重標(biāo)準(zhǔn)”對違約行為視而不見，這就造成了集體監(jiān)督的困難。在溝通渠道方面，村民就社會問題跨越基層政府與上級政府的溝通，主要依靠“越級上訪”的形式，但這種形式往往會受到的嚴(yán)格控制，除非涉及村民自身重大利益問題，普通情況下民眾往往不會使用。所以在自下而上的監(jiān)督中，這種以個人行動為主的途徑也難以發(fā)揮作用。目前國務(wù)院網(wǎng)站中設(shè)有“關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境我有話說”欄目，為群眾參與監(jiān)督提供了平臺和渠道，但是該渠道在農(nóng)村群體中的可及性和使用效果，還有待進(jìn)一步的驗證。

五、解決“最后一公里”問題的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變治理模式，提高供給效率

在基層治理問題中，我國農(nóng)村數(shù)量眾多，政府不可能面面俱到。針對這種差異化的“最后一公里”的需求，上級政府應(yīng)當(dāng)給基層政府靈活的權(quán)力空間，基層政府也應(yīng)該給留給農(nóng)村自治組織充分的空間，使其發(fā)揮自主性和靈活性。事實上，有許多問題在實際中是靠基層政府，尤其是縣一級政府來解決的?；鶎诱暮献饔衅浞e極作用，譬如村民默許甚至游說其他村民向其宅基地上投放垃圾，以節(jié)省墊宅基地的資金，造成村莊衛(wèi)生的死角而村委會對此無能為力時，這種“垃圾墊宅”現(xiàn)象就成為一個普遍問題，足夠引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級政府的重視。在影響到治理任務(wù)的總體效果時，他們就會開展合作，動用資源解決這個問題。有些基層政府為了其政績進(jìn)行“基層共謀”，這是一種“合作的異化”。盡管共謀行為是基層政府為了規(guī)避懲罰與風(fēng)險的一種理性行為，但是也應(yīng)當(dāng)注意對其負(fù)面影響的約束。

壓力型體制帶有很強(qiáng)的“人治”因素，基層政府在壓力型體制下的行為選擇就反映了這一特點(diǎn)，要避免這些主觀性因素的干預(yù)和共謀躲避監(jiān)督的行為，追根溯源還是要改變地方政府零和博弈的關(guān)系，將民主自治體制自下而上延伸。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村委會的“共謀”，應(yīng)當(dāng)是為了謀求資源支持和政策優(yōu)待的共謀，而不是為欺上瞞下、躲避監(jiān)督的共謀。

在既沒有解決實際需求，又增加了村民使用成本的情況下，壓力型的任務(wù)分配方式可能造成村委會為應(yīng)付上級檢查而“敷衍了事”，另外還可能引發(fā)村民的對抗性行為，加劇村民和基層自治組織之間的不信任和不合作。將一部分資源的分配與使用權(quán)留給基層，既可以保證供需的對接，又可以充分發(fā)揮基層的自主性和參與的積極性。比如，某地將財政撥款中的20萬資金留給村民自發(fā)組建的委員會，由其自由支配、自行解決需要。應(yīng)當(dāng)注意的是，在這種形式里，雖然村民的參與積極性得到了提升，但是這些自治組織或委員會的組織能力又成為了新的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

（二）發(fā)動社會資本，提高使用意愿

“最后一公里”問題，不是工程建設(shè)的問題，而是治理和組織的問題。提高村民的參與意愿，實際上也考察了基層組織的組織動員能力。社會資本是有效利用公共資源的重要因素，要形成農(nóng)村集體行動的合力，首先應(yīng)當(dāng)利用的是農(nóng)村的社會資本。

中國的農(nóng)村社會，是社會資本較強(qiáng)的一個群體，社會資本在農(nóng)村歷史中有深厚的積累，盡管現(xiàn)在許多農(nóng)村由于人口的流動，已經(jīng)轉(zhuǎn)型為“半熟人社會”或“無主體熟人社會”，但是通過一些偶發(fā)的集體行動，也可以看出其爆發(fā)力之強(qiáng)，效果之大。比如在某村，村長為了緩解修路引起的集體債務(wù)負(fù)擔(dān)，想將村中破舊廢棄的寺廟租賃給外人，這個想法還沒有成型就被村民們阻止了——他們在一夜之間籌資20萬，自發(fā)動員重建寺廟。在這個對抗性的事件中，我們可以看出村民集體行動產(chǎn)生的一些必要條件：首先，在農(nóng)村社會中，社會資源還是非常深厚的，這反映在農(nóng)村社會里基于血緣、親緣、地緣甚至業(yè)緣的強(qiáng)大的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其次，在這個集體行動中的可信承諾是如何做出的，我們還不得而知，但是大家基于維護(hù)信仰的共同目標(biāo)和害怕受到神明懲罰的對共同利益的保護(hù)，卻是毋庸置疑的。宗教在中國農(nóng)村社會和民眾的精神世界中的影響力是巨大的，因此在涉及到宗教問題時，村民往往有著強(qiáng)大的意愿和精神動力去展開集體行動。由此見得，在集體行動中村民的參與意愿是非常重要的。有學(xué)者分析，社會分層會影響到參與意愿，主觀階層地位和預(yù)期階層地位越高，行動者參與集體行動的意愿越高，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)在不斷改變，許多村民有了向上流動的傾向，提高他們的參與意愿是可能的也是可行的。

由于我國農(nóng)村實際情況千差萬別，在沒有充分的人力和物質(zhì)支持的村莊，可能無力建立多樣化的農(nóng)村集體行動組織和合作組織，對于村民參與積極性的發(fā)揮，還是要靠村委會的動員和引導(dǎo)。提高村委會成員的溝通、組織、協(xié)調(diào)、宣傳等動員能力，發(fā)揮村干部的領(lǐng)導(dǎo)力和號召力，將有助于村民參與意愿的提高。

（三）加強(qiáng)參與治理，應(yīng)對監(jiān)督困境

在上下雙軌的監(jiān)督中，壓力聚集到縣鄉(xiāng)兩級政府。監(jiān)督本是為了更好地治理，但壓力過大也可能會導(dǎo)致基層政府與上下行政層級之間的矛盾。從自上而下的監(jiān)督來看，我國鄉(xiāng)村數(shù)量多達(dá)數(shù)十萬，對上級政府來說，監(jiān)督成本無疑是巨大的。收小監(jiān)督力度，難以達(dá)到監(jiān)督效果；放大監(jiān)督力度，又會造成成本問題，基層政府面對監(jiān)督壓力所產(chǎn)生的“共謀行為”，也會使監(jiān)督效果大打折扣。鄉(xiāng)村治理作為一個多主體互動的治理活動，監(jiān)督勢必也要由多主體來進(jìn)行，基于上述情況，自下而上的監(jiān)督更加符合鄉(xiāng)村治理的實際。自下而上的監(jiān)督作為一種公共物品，其供給本質(zhì)依賴于公眾的集體行動，集體行動也可以大力發(fā)揮村民參與治理的作用，適當(dāng)緩解縣鄉(xiāng)政府的工作壓力。提高村民集體行動和參與治理的意愿，可以實現(xiàn)廣泛監(jiān)督的供給，同時也有助于自下而上的監(jiān)督渠道充分發(fā)揮作用，比如政府網(wǎng)站上的在線征集意見欄目，其充分使用與公眾的政策參與意愿呈現(xiàn)正相關(guān)。

在現(xiàn)實中，村民并非沒有能力展開集體行動參與治理，只是因為缺乏共同的目標(biāo)和產(chǎn)生集體行動的動機(jī)。社會網(wǎng)絡(luò)、互惠性規(guī)范和信任是社會資本的三大維度，在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)漸漸向“空心化”“無主體熟人社會”轉(zhuǎn)變時，社會網(wǎng)絡(luò)只在特定的主體在場的情境中發(fā)生作用，不再像之前那樣隨時地、自然而然地發(fā)生，顯示出周期性特征。這種由村莊主體流動性形成的不完整的熟人社會和周期性的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可以通過正式或非正式的合作小組來加以補(bǔ)充，以增加互動情境，加強(qiáng)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)主體間的合作行為以進(jìn)一步積累信任，同時在組織內(nèi)部建立起互惠性規(guī)范，譬如村務(wù)監(jiān)督委員會、水利合作社等組織。這種以集體行動為主要方式的參與式治理可以有效地紓解治理壓力、彌補(bǔ)監(jiān)督困境。