西北地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的法律供給
——基于陜西省的調(diào)研

黃衛(wèi)東

(西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院，陜西 西安 710063）

一、問題的提出

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，解決好“三農(nóng)”問題始終是全黨工作的重中之重。我國西北部地區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)不明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，這在農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯。西北部農(nóng)村地區(qū)范圍廣闊，在山地、高原等自然條件相對(duì)苛刻的地帶有大量農(nóng)村人口聚居，對(duì)這些薄弱地帶的關(guān)注與重視，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，邁向共同富裕的應(yīng)有內(nèi)涵。中共中央、國務(wù)院于2020年5月17日印發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》指出“西部地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題依然突出......仍然是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的短板和薄弱環(huán)節(jié)”。在實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的征程中，確保廣大西北部偏遠(yuǎn)落后地區(qū)不掉隊(duì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺，對(duì)于促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

基于對(duì)陜西省陜北、關(guān)中、陜南各地的實(shí)證調(diào)研，同時(shí)查閱相關(guān)資料，通過實(shí)證、文獻(xiàn)分析等方法，對(duì)我國西北部地區(qū)助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的法律體系構(gòu)架以及法律實(shí)施成效展開研究，以期對(duì)西北部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有所助益。陜西位于我國西北內(nèi)陸地區(qū)，其多樣的地形地貌特征及產(chǎn)業(yè)體系在西北地區(qū)具有一定代表性。截止2018年末，全省常住人口3864.4萬人，其中鄉(xiāng)村人口1618.02萬人，占比41.87%［1］。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，使得鄉(xiāng)村人口大量流向城市，但在城市周邊地區(qū)，尤其是發(fā)展受限的偏遠(yuǎn)山區(qū)，仍然留有大量農(nóng)村人口，且多以小孩和老年人為主。如何保證較大占比且成分特殊的農(nóng)村人口通過產(chǎn)業(yè)興旺，奔向更加穩(wěn)健幸福的生活，是亟需關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。長遠(yuǎn)看來，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺必然需要不斷完善相關(guān)法律體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足法律保障。梳理發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)目前有關(guān)產(chǎn)業(yè)興旺的研究，多以宏觀視角從配套政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、機(jī)制改革等進(jìn)路展開，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺法律供給為面向展開研究的比較少。從理論發(fā)展以及實(shí)踐需求出發(fā)，對(duì)西北部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的法律供給情況展開研究都是非常有必要的。

二、法律供給現(xiàn)狀：體系與實(shí)效雙重面向

鄉(xiāng)村振興離不開法治保障，二者相輔相成、辯證統(tǒng)一?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》強(qiáng)調(diào)要健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，保障農(nóng)民合法權(quán)益，運(yùn)用法治方式促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)與重點(diǎn)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，為維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)長治久安，確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺，必須要提供充足法律供給。而法律制度也只有在實(shí)踐中得到有效落實(shí)，才不致成為一紙空文。從“規(guī)范-實(shí)效”這一邏輯脈絡(luò)延展開來，發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的規(guī)范體系存在制度構(gòu)成單一、法律體系零散等不足；在制度實(shí)效性方面，隨著央地權(quán)力結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)試，各地雖有積極探索，但也存在著公共法律服務(wù)不平衡、法律資源不足、法治環(huán)境建設(shè)不足等問題。

（一）制度架構(gòu)

通過梳理分析，發(fā)現(xiàn)目前各地推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的總體制度架構(gòu)表現(xiàn)為：以政策性文件保障為重點(diǎn)，中央法律為主要依據(jù)，少量地方立法為例外。首先，以政策性文件保障為重點(diǎn)。以陜西省為例，陜西省在貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的制度供給方面，主要是以規(guī)范性文件為主，極少涉及地方立法。這與當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)密不可分，政府通過出臺(tái)政策文件，能高效、靈活適應(yīng)在產(chǎn)業(yè)興旺過程中遇到的各種問題，確保產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)在實(shí)踐探索中不偏離預(yù)定軌道。其次，以中央法律為主要依據(jù)。目前，我國已經(jīng)初步形成以《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》 《水污染防治法》 《土壤污染防治法》 《安全生產(chǎn)法》 《物權(quán)法》等為主的涉農(nóng)法律保障體系，各地也大多制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。但現(xiàn)有法律體系涉及面廣，多從宏觀層面進(jìn)行規(guī)定，在為各地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺提供法律保障上缺乏一定系統(tǒng)性，法律條款規(guī)定比較零散，各省也并未在產(chǎn)業(yè)興旺或鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域進(jìn)行專門立法。最后，以少量地方立法為例外。就陜西省而言，截止目前，陜西省制定或修改了少量法律規(guī)范。比如，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，于2015年制定《陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)條例》；為規(guī)范果業(yè)生產(chǎn)及其相關(guān)活動(dòng)，維護(hù)果農(nóng)權(quán)益，促進(jìn)果業(yè)可持續(xù)發(fā)展，于2018年對(duì)《陜西省果業(yè)條例》進(jìn)行修訂；為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，于2019年對(duì)《陜西省封山禁牧條例》進(jìn)行修訂。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，將農(nóng)產(chǎn)品向加工、銷售、餐飲、休閑、觀光等綜合形態(tài)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增收［2］。短期內(nèi)，現(xiàn)有制度體系在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺方面能起到極大保障作用，為各地探索實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺提供靈活制度支撐。但長遠(yuǎn)來看，維持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須要有完善的法律保障。較之于政策性文件，法律具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性及可預(yù)期性，在政策性文件不適應(yīng)發(fā)展實(shí)際的情況下，法律依然能及時(shí)有效確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)長治久安。但當(dāng)前，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺法律供給與實(shí)踐需求之間還存在一定差距。

首先，法律供給不足。梳理發(fā)現(xiàn)，2015年以來，各省為貫徹落實(shí)中央精神，制定了大量涉農(nóng)政策性文件，內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品營銷、休閑旅游農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體推進(jìn)等方面，各省形成了比較充足的產(chǎn)業(yè)興旺政策體系，但在法律制度建設(shè)方面，主要是依靠中央層面的法律、法規(guī)為主，地方缺乏專門性立法。其次，現(xiàn)有法律規(guī)范比較零散，缺乏系統(tǒng)性?，F(xiàn)有法律規(guī)范主要是以人大制定的全國性法律為主，而各地關(guān)于產(chǎn)業(yè)興旺的立法屈指可數(shù)。由此構(gòu)成了以法律、行政法規(guī)為主的農(nóng)業(yè)法律體系，而其中直接關(guān)于產(chǎn)業(yè)興旺的規(guī)定更是少之又少。而中央層面的法律宏觀概括性較強(qiáng)，相應(yīng)的地方立法細(xì)化度不夠，在助力產(chǎn)業(yè)興旺的實(shí)效性方面還需進(jìn)一步強(qiáng)化。

（二）法律供給實(shí)效

基于調(diào)研，從陜西省法律供給實(shí)效來看，一窺西北地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺法律供給狀況。陜西省為真正將法律落到實(shí)處，助力產(chǎn)業(yè)興旺，進(jìn)行了積極的探索實(shí)踐，涌現(xiàn)出了諸如安康旬陽縣“三力（行政、司法、道德）聯(lián)調(diào)”機(jī)制、漢中留壩縣“院壩說法”“院壩說事”、西咸新區(qū)灃西新城的智慧化法律服務(wù)等有益經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺營造了比較好的發(fā)展環(huán)境。比如，西咸新區(qū)灃西新城充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的集群優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作開展。依托綜合網(wǎng)格信息平臺(tái)，創(chuàng)立“一村（社區(qū)）一法律顧問”的智慧化監(jiān)管模式，將法律顧問的工作開展情況、考核評(píng)估等情況統(tǒng)統(tǒng)納入網(wǎng)格信息平臺(tái)的“社情民意直通車”項(xiàng)下，整合各方資源，做好民意接收，輿情控制工作，提高工作效率。采取定期值守和機(jī)動(dòng)靈活相結(jié)合的方式為群眾提供常態(tài)化法律服務(wù)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”法律服務(wù)模式解決法律顧問駐村的現(xiàn)實(shí)困境。應(yīng)當(dāng)看到，灃西新城所具有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、高新技術(shù)、人財(cái)物等資源，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)是難以具備的。當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的法律供給實(shí)效性方面，主要有以下問題：

1.公共法律服務(wù)不平衡。十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”的要求。法律服務(wù)分為公共法律服務(wù)和私人法律服務(wù)，由政府直接或間接提供的法律服務(wù)是公共法律服務(wù)。為貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，自2016年起，陜西逐步在全省農(nóng)村和社區(qū)推行“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作，確保在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全省覆蓋，常態(tài)化運(yùn)行。結(jié)合陜西實(shí)際，到2019年年底，陜西共有包含專職律師、兼職律師、公職律師、公司律師、法律援助律師在內(nèi)的執(zhí)業(yè)律師共計(jì)11446名，其中西安地區(qū)律師人數(shù)為4220名，占比接近五分之二，而陜南地區(qū)漢中、安康、商洛三市律師人數(shù)分別為296名、282名、138名，三地共計(jì)僅有716人［3］，其中有些地區(qū)律師人數(shù)還不斷減少，比如商洛就由2019年6月份的165名減少到同年年底的138名［4］，體現(xiàn)出區(qū)域之間巨大差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2019年底，陜西省共有村民委員會(huì)17436個(gè)，居民委員會(huì)3016個(gè)［5］?？傮w來看，較于全省基層村（社區(qū)） 數(shù)量而言，陜西省一村（社區(qū)）一法律顧問資源相對(duì)不足，供需差異化明顯，一村一法律顧問操作起來存在一定現(xiàn)實(shí)困難。這種情況在西北地區(qū)交通不便的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村表現(xiàn)的比較明顯，難以確保每個(gè)村都能獲得有效的法律服務(wù)。西咸新區(qū)的綜合優(yōu)勢(shì)在其他省的很多地區(qū)并不具備，法律服務(wù)呈現(xiàn)出地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的不平衡。在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的過程中，如何為需要法律服務(wù)的貧困落后地區(qū)及時(shí)提供法律服務(wù)是需要關(guān)注的問題。

2.法律資源相對(duì)匱乏。首先，人財(cái)物等資源下沉力度不夠，服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的法律工作隊(duì)伍還未建成，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺過程中的多元矛盾糾紛化解機(jī)制建設(shè)存在現(xiàn)實(shí)難題。農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺需要一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的三農(nóng)工作隊(duì)伍。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前陜西省服務(wù)三農(nóng)的法律工作隊(duì)伍建設(shè)還有一定差距。其次，鄉(xiāng)村司法所、派出所、派出法庭人員嚴(yán)重不足，但管轄范圍廣，人口眾多，群眾有法律困惑難以提供及時(shí)有效的法律服務(wù)，與人民群眾的期待值有一定差距。以西安為例，西安市城區(qū)基層派出所警力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出周邊縣城派出所警力，偏遠(yuǎn)地區(qū)一旦同時(shí)發(fā)生多起警情便難以有效應(yīng)對(duì)。最后，較于人口集中的城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村而言，西北地區(qū)很多區(qū)域受地形地貌限制，人口不集中，交通不便，基層單位之間的協(xié)同力度受限。村、鎮(zhèn)、縣之間在縱向、橫向協(xié)調(diào)力度上受到限制，鄉(xiāng)村具有相對(duì)封閉性，存在送法和迎法關(guān)系帶斷裂的問題。城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間在法律資源上的差異化表現(xiàn)，離鄉(xiāng)村群眾對(duì)法律資源的需求之間存在一定落差。

3.法治環(huán)境建設(shè)不足。鄉(xiāng)村法治環(huán)境建設(shè)的不足，集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)村主體法律意識(shí)相對(duì)欠缺。鄉(xiāng)村群眾文化水平普遍不高，長期生活在相對(duì)封閉的環(huán)境中，已經(jīng)形成了一種固化思維，對(duì)法律了解程度不深。同時(shí)，更缺少利用法律解決實(shí)際問題的意識(shí)和能力，距離形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好習(xí)慣還存在一定距離，信訪不信法現(xiàn)象依舊存在。有群眾通過胡攪蠻纏、無理打鬧等行為干擾村中事務(wù)正常運(yùn)行，甚至有人通過違法行為獲益，這種“老實(shí)人”吃虧，“壞人”占便宜的現(xiàn)象無疑會(huì)讓村中“老實(shí)人”心寒甚至仿效。從利益與規(guī)則的二元結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)村中存在合理的社會(huì)規(guī)則與沒有得到支持的利益、不合理的社會(huì)規(guī)則與得到支持的利益兩種糾紛解決異化形式［6］。村民因?yàn)椴缓侠砝嬖V求而鬧訪、纏訪，甚至誣告陷害，政府維穩(wěn)成本高，但違法行為人違法成本卻很低。

另外，也存在胡亂自治、隨心所欲自治的現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村中存在“少數(shù)人暴政”與“多數(shù)人暴政”現(xiàn)象。村中集體開會(huì)決議某一事項(xiàng)，大多數(shù)人都同意，只有極少數(shù)“釘子戶”出于個(gè)人私利考量而致使決議沒法實(shí)施，或在實(shí)施過程中通過各種手段橫加阻撓，產(chǎn)生“少數(shù)人暴政”“少數(shù)服從多數(shù)”的反民主現(xiàn)象。同時(shí)，在集體決議過程中，也存在多數(shù)人通過表決分割少數(shù)人合法利益的現(xiàn)象，這種民主原則的異化，產(chǎn)生了“多數(shù)人暴政”。這些自治亂象與“三治”融合要求不相容，群眾法律意識(shí)薄弱，規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)，不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、原因分析

當(dāng)前，西北地區(qū)農(nóng)村存在的這些問題，很大程度上制約著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，我國法治體系還未健全。雖然中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成，但離建成中國特色社會(huì)主義法治體系還有很長一段路要走，很多法律規(guī)范需要完善，上位法尚且如此，更何況數(shù)目繁多的下位法。在農(nóng)村地區(qū)，政策性文件和規(guī)范性文件能起到立竿見影的靈活調(diào)整作用，對(duì)轉(zhuǎn)型期的中國以及農(nóng)村社會(huì)來說具有很強(qiáng)的作用力。在上位法難以短期內(nèi)大量修改的情況下，地方通過其他方式推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺具有現(xiàn)實(shí)必要。

第二，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，使得農(nóng)村大量人、財(cái)、物等資源脫離農(nóng)村去往城市，法律資源分散難以集中。賀雪峰將中國農(nóng)村分為傳統(tǒng)農(nóng)村和城市化的農(nóng)村［7］，而我國西北部絕大多數(shù)農(nóng)村正是以人口等資源流出為重要表征的傳統(tǒng)農(nóng)村。從城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)互動(dòng)的關(guān)聯(lián)度為區(qū)分視角，可以將我國中西部農(nóng)村與城市之間的關(guān)系定性為并立型城鄉(xiāng)關(guān)系，即鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不依附于城市經(jīng)濟(jì)而存在，各自具有相對(duì)獨(dú)立的存續(xù)與發(fā)展邏輯［8］。從現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村走向衰敗似乎是一個(gè)很難扭轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，尤其在西北偏遠(yuǎn)地區(qū)體現(xiàn)更為明顯，和城市相比，西北鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展在理念、資金、技術(shù)、人才、客觀條件等方面確是存在很大阻礙，法律資源難以快速集中，服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第三，村民的法治意識(shí)不高。當(dāng)前農(nóng)村留下的多是老人和小孩，針對(duì)這些特殊群體，農(nóng)村的法律知識(shí)宣傳工作并未到位，多數(shù)通過發(fā)放宣傳冊(cè)的方式進(jìn)行，很多人學(xué)歷有限，看不懂以及不愿意看的大有人在。村民的法治意識(shí)不足表現(xiàn)層次為：首先，確實(shí)不懂法律，缺乏對(duì)基本法律知識(shí)的了解。其次，懂基本的法律知識(shí)，但不相信法律。最后，懂法律知識(shí)，卻將其用來謀取不正當(dāng)利益。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，出于利益考量，會(huì)產(chǎn)生違反法律規(guī)定的情形，比如陜北地區(qū)某地村民為獲取礦產(chǎn)開發(fā)的巨大利潤，破壞耕地與林地，在消耗完利益之后，又產(chǎn)生非法上訪、蓄意纏鬧等非法行為。

第四，中西部地區(qū)農(nóng)村不同于與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，沿海地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展差異小，城鄉(xiāng)界限變得模糊。而中西部地區(qū)城市和農(nóng)村有著各自的發(fā)展邏輯，農(nóng)村最直接有效的規(guī)范體系是在村民長期共處的空間中，人們基于人情、面子、信任等構(gòu)建起來一套社會(huì)規(guī)則或民間習(xí)慣，以此推動(dòng)人與人之間的合作與交流，并很大程度上依賴于此化解鄉(xiāng)村事務(wù)。在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，人與人之間基于合同契約完成信任交換的這樣一種規(guī)則體系還并未扎下深根，存在迎法與送法關(guān)系鏈斷裂的問題。

四、西北地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的邏輯進(jìn)路

西北地區(qū)廣泛存在的發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)，是必須要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。如果西北地區(qū)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不興旺，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)必然是空想，關(guān)懷并保證西北鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)西部發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展的重要舉措?；谝陨戏治觯鞅钡貐^(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺可從制度完善、資源配置、法治環(huán)境建設(shè)等進(jìn)路展開。

（一）完善制度體系

首先，把行之有效的產(chǎn)業(yè)興旺政策法定化，充分發(fā)揮立法在確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺過程中的保障推動(dòng)作用。立法先行是日韓等國促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)興旺的有效經(jīng)驗(yàn)。早在20世紀(jì)五六十年代，日本、韓國便已開始了以產(chǎn)業(yè)振興為核心的鄉(xiāng)村振興運(yùn)動(dòng)［9］。各省要結(jié)合地方實(shí)際，把握地方特色和緊迫需求，合理選擇地方立法項(xiàng)目，依法、科學(xué)、民主立法，切實(shí)提高立法質(zhì)量。各省各區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在一定差異，在進(jìn)行地方立法過程中要充分開展立法調(diào)研工作，確保立法精細(xì)化與實(shí)操性。比如，陜南地區(qū)多山地，難以規(guī)模化經(jīng)營，要加強(qiáng)在生態(tài)環(huán)保、旅游業(yè)以及高附加值產(chǎn)業(yè)方面的立法，通過打造綠水青山收獲金山銀山。關(guān)中地區(qū)平原面積較大，農(nóng)村土地較廣，要推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)土地確權(quán)方面制度的落實(shí)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)?；?jīng)營。陜北農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境較差，要著重在生態(tài)環(huán)保、礦產(chǎn)資源開發(fā)、農(nóng)牧業(yè)等方面立法，合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺立法與制度供給相統(tǒng)一、與政策體系銜接、與黨和國家戰(zhàn)略規(guī)劃呼應(yīng)、與黨內(nèi)規(guī)章協(xié)調(diào)［10］。

其次，要厘清政府各部門參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的權(quán)責(zé)關(guān)系。實(shí)踐中，由于權(quán)責(zé)不明晰，政府在執(zhí)法過程中陷入擔(dān)心不作為與亂作為的尷尬境地。法律要厘清各部門在助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺過程中應(yīng)有的權(quán)責(zé)，避免陷入尷尬境地。在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的過程中，既要避免基層陷入阿倫特筆下只知盲目服從，缺乏思考判斷而產(chǎn)生“平庸的惡”，也要避免無視法律行為造就“極端的惡”［11］，在法治國家建設(shè)框架下，需要對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，讓政府在產(chǎn)業(yè)興旺過程中站好每一班崗。

再次，法律規(guī)定體現(xiàn)政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“引鳳還巢”，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。西北地區(qū)不同于南方地區(qū)家族文化，南方地區(qū)常見的祖宗祠堂在北方地區(qū)比較少見。功成名就之人返鄉(xiāng)助力產(chǎn)業(yè)興旺的人數(shù)有限，以家族血緣為紐帶構(gòu)建的鄉(xiāng)土文化在北方鄉(xiāng)村表現(xiàn)得不如南方發(fā)達(dá)地區(qū)明顯。比如浙江屠甸鎮(zhèn)的章、吳、朱氏等大家族，通過興辦企業(yè)帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕娭赂?，雖并未長期居住在當(dāng)?shù)?，但在村中?dān)任重要職務(wù)，享有極高威望。在北方鄉(xiāng)村地區(qū)，這種家族觀念、故土感情正在逐漸弱化，年輕人不愿回到鄉(xiāng)村。法律要發(fā)揮指引作用，將“引鳳還巢”的有關(guān)政策法定化，吸引人才回流，助力產(chǎn)業(yè)興旺。對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人士或者外來投資者提供便利政策，在農(nóng)村金融貸款方面給予大力支持。

最后，重視村規(guī)民約的法治化建設(shè)。村規(guī)民約深受鄉(xiāng)土傳統(tǒng)影響，有的著重勸誡，有的著重處罰，有成文的，也有不成文的。重點(diǎn)在于不要讓村規(guī)民約停留在口號(hào)層面，要借助村規(guī)民約來推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺。要對(duì)村規(guī)民約中不合法的內(nèi)容進(jìn)行糾正廢除，加強(qiáng)備案審查，由專業(yè)法律人員指導(dǎo)村規(guī)民約制定。2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民和村集體之間的紐結(jié)便有所松懈，村社集體難以有效通過“一事一議制度”發(fā)動(dòng)群眾。隨著鄉(xiāng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)的分離，村社集體土地所有權(quán)不斷弱化，農(nóng)民的土地權(quán)利不斷增強(qiáng)［12］。面對(duì)村集體地位弱化與被動(dòng)的局面，需要通過強(qiáng)化村規(guī)民約來彌補(bǔ)，加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的法治化建設(shè)。村規(guī)民約不宜過于冗長，要盡可能簡潔明快，深入人心，規(guī)定明晰的“懲戒措施”，切實(shí)和村民利益掛鉤。

（二）合理配置法律資源

首先，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的法律服務(wù)差距。加大人財(cái)物等法律資源的投入力度，資源向貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，滿足鄉(xiāng)村群眾實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺過程中的法律供給需求。有條件的地區(qū)要充分利用互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)解決交通不便、地域壁壘等問題。在山地、高原等人口分散、密度較小的鄉(xiāng)村地區(qū)，選取村中賢能之士進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)、講解，爭取把問題解決在村上。定期收集群眾在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺過程中存在的法律困惑或疑難問題，村上不能解決的逐級(jí)統(tǒng)一解決。定期開展法律知識(shí)大講堂，邀請(qǐng)法律工作者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)普法，有條件的地方可以邀請(qǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與法律保障方面的專家學(xué)者進(jìn)行重點(diǎn)疑難問題講解。

其次，培養(yǎng)一批專業(yè)化的法律工作隊(duì)伍。結(jié)合實(shí)際，要為西北部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供長效、實(shí)用的法律服務(wù)資源，主要還是要以村為基礎(chǔ)，以培養(yǎng)村中法律能人為重點(diǎn)，帶動(dòng)村民遵法、守法、信法、用法，真正通過法律手段為產(chǎn)業(yè)興旺提供保障。以村為基礎(chǔ)，取之于村，用之于村，從村中挑選知識(shí)水平較高、德行兼?zhèn)渲诉M(jìn)行法律培訓(xùn)，政府可以聘請(qǐng)其為專職或者兼職法律服務(wù)人員。同時(shí)也鼓勵(lì)高校、律所等社會(huì)力量開展公益性法律服務(wù)，在提供法律服務(wù)的同時(shí)，也帶動(dòng)一批高素質(zhì)、專業(yè)化的法律人才。通過這種公共法律服務(wù)和私人法律服務(wù)相結(jié)合的方式，為鄉(xiāng)村帶去法律服務(wù)的同時(shí)，也能造就培養(yǎng)一批法律服務(wù)工作隊(duì)伍，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

（三）營造良好的法治發(fā)展環(huán)境

確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺，必須要營造一個(gè)健康良好的法治發(fā)展環(huán)境。首先，嚴(yán)厲打擊村中涉黑涉惡勢(shì)力，依法懲治非法信訪行為，凈化村中不良風(fēng)氣，杜絕驕奢浮躁、慵懶散漫、等靠要等現(xiàn)象。城市化的發(fā)展對(duì)中國鄉(xiāng)村傳統(tǒng)熟人社會(huì)產(chǎn)生了一定沖擊，但是中國幾千年來形成的濃濃鄉(xiāng)土文化，仍舊難以輕易觸動(dòng)。在西北鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)土文化依舊影響深遠(yuǎn)。抬頭不見低頭見的鄉(xiāng)村社會(huì)格局里，要為產(chǎn)業(yè)興旺營造良好的法治環(huán)境，最及時(shí)有效的方法之一便是抓典型、樹榜樣。對(duì)于村中違法亂紀(jì)，屢教不改的人，一定要通過法治手段予以打擊，在鄉(xiāng)村中樹立典型。

其次，要將村中各項(xiàng)制度落到實(shí)處，深入人心。事實(shí)上，全國各地在構(gòu)建“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系中，通過探索或借鑒，都或多或少地施行了很多方法，但就實(shí)際效果而言，并不理想。陜西省也不例外，幾乎各地都有類似道德評(píng)議團(tuán)、法治大講堂等之類的探索實(shí)踐，但是實(shí)際效果卻并不盡如人意。究其原因，很大程度上是因?yàn)檫@些制度沒有得到很好地落實(shí)，沒有深入人心。鄉(xiāng)村社會(huì)中的人情因素是阻礙制度落實(shí)的一個(gè)重要原因，西北偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，這種因素更是根深蒂固。費(fèi)孝通先生早在《鄉(xiāng)土中國》一書中便認(rèn)為鄉(xiāng)土社會(huì)中法律無從發(fā)生［13］，現(xiàn)在看來或許過于決絕，但也絕非無用之言。以道德評(píng)議團(tuán)來說，很多人不愿意做這種“得罪人”的事情，制度便很難落到實(shí)處。要為產(chǎn)業(yè)興旺營造一個(gè)良好的法治發(fā)展環(huán)境，就必須將村中各項(xiàng)依法形成的制度落到實(shí)處，深入人心，村中各項(xiàng)事務(wù)做到公平、公正、公開，排除人情干擾。

最后，要協(xié)調(diào)好幾對(duì)關(guān)系，減少鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中可能會(huì)產(chǎn)生的矛盾。首先，就城鄉(xiāng)關(guān)系而言，西北部農(nóng)村與城市發(fā)展之間的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)不明顯，城市經(jīng)濟(jì)難以直接帶動(dòng)廣大農(nóng)村發(fā)展，在城市發(fā)展過程中，要加強(qiáng)城市反哺農(nóng)村的力度；其次，就政府與市場(chǎng)的關(guān)系而言，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，市場(chǎng)對(duì)資源的決定性作用力度不足，政府要充分發(fā)揮調(diào)控作用，加大對(duì)農(nóng)村金融的扶持力度，解決農(nóng)村貸款難、貸款貴問題，推動(dòng)農(nóng)村群眾就地創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。同時(shí)，政府也不宜通過政策限制農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價(jià)，要盡可能通過市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府再通過補(bǔ)貼的方式予以平衡；再次，就發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系而言，要正確把握二者之間的平衡，不能為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的暫時(shí)發(fā)展而犧牲群眾的長遠(yuǎn)利益，特別是在黨、國家以及社會(huì)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境等高度關(guān)注的情況下，更要探索出可持續(xù)發(fā)展道路，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺。