現(xiàn)代高校法人治理視野下的法律顧問制度研究

周 一

(無錫南洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院 職業(yè)素質(zhì)教學(xué)部，江蘇 無錫 214081)

一、背景:高校法律顧問建立

1.政策背景

2003年教育部《關(guān)于加強依法治校的若干意見》首次提出，學(xué)校要通過聘請法律顧問或建立法制工作機構(gòu)等形式，加強學(xué)校法制教育與法律服務(wù)。 2012年11月，教育部頒布《全面推進依法治校實施綱要》，明確要求高校設(shè)立專門機構(gòu)，聘請專業(yè)人員作為法律顧問，在學(xué)校的決策、管理過程中要發(fā)揮參謀和助手作用，對學(xué)校的管理措施進行合法性評估、論證。2016年教育部按照十八屆三中全會的決定內(nèi)容發(fā)布了《依法治教實施綱要(2016-2020)》，其中明確指出，高等學(xué)校要有機構(gòu)專門負責(zé)法律事務(wù)和依法治理工作，要聘任專任的法律顧問，建立健全面向師生的法律服務(wù)體系。

各地區(qū)教育行政部門結(jié)合本地區(qū)實際情況，先后出臺了相關(guān)的文件。比如江蘇規(guī)定高校應(yīng)設(shè)立負責(zé)法治工作的專門性機構(gòu)，暫不具備條件的，設(shè)立負責(zé)法治工作的綜合性機構(gòu)。山東規(guī)定，2016年底前全省高校將普遍建立起法律顧問制度，吸收律師和法學(xué)專家組建法律顧問隊伍等。陜西規(guī)定各高校要將法律顧問制度建設(shè)納入考核內(nèi)容。湖北、上海規(guī)定高校應(yīng)當(dāng)聘請精通教育法律法規(guī)、熟悉學(xué)校管理的專業(yè)律師作為常年法律顧問，也可以聘請校內(nèi)具有律師執(zhí)業(yè)資格的教師兼職擔(dān)任法律顧問。福建規(guī)定依據(jù)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》對法律顧問的選任條件進一步細化，對任職年限、條件進一步規(guī)定。

2.數(shù)據(jù)背景

2006年教育部召開的教育部直屬高校依法治校工作經(jīng)驗交流會上，教育部提到“2/3的直屬高校設(shè)置了法律工作機構(gòu)或法律顧問室”[1]。截止2018年12月數(shù)據(jù)，從筆者的調(diào)研情況來看，江蘇、上海、山東、浙江、陜西等地高校法律顧問全覆蓋。從法律顧問設(shè)置來看，公辦本科院校以設(shè)置獨立的法律顧問機構(gòu)為主，同時聘請律師團隊。公辦高職院校、民辦高校以聘請律師為主?？傮w來看，法律顧問的配置與學(xué)校的規(guī)模相適應(yīng)。

二、高校法律糾紛總體情況

隨著高校的規(guī)模發(fā)展，高校遇到的法律問題已經(jīng)從簡單的學(xué)生與學(xué)校的糾紛轉(zhuǎn)向了多元化發(fā)展。高校法律糾紛總體上呈現(xiàn)的特征多樣性、復(fù)雜性、專業(yè)性。

通過中國裁判文書網(wǎng)、無訟、Openlaw、中國庭審公開網(wǎng)公開數(shù)據(jù)檢索，我們發(fā)現(xiàn)，從民事到行政案件繁多。僅2019年全國法院審理高校案件中排名前五位是：侵權(quán)責(zé)任糾紛、合同糾紛、人格權(quán)糾紛、勞動人事糾紛、物權(quán)糾紛。經(jīng)過我們翻看法院的判例以及走訪高校調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校涉訪、涉訴(仲裁)的案件總體數(shù)量不多，但有逐年增加的趨勢。同時呈現(xiàn)兩大明顯的變化，第一,高校不再是單一的被動應(yīng)訴，而是主動應(yīng)訴。高校原告地位的案件明顯增加，但總量仍不及被告地位的案件。這說明高校的法律意識不斷加強，這在高校的知識產(chǎn)權(quán)與合同糾紛中尤為明顯。第二,高校涉訴內(nèi)容明顯擴大、案件影響力逐年增加。高校的案例從學(xué)籍、學(xué)歷爭議到知識產(chǎn)權(quán)、人身損害、合同糾紛、土地轉(zhuǎn)讓、勞動人事爭議、名譽權(quán)、物權(quán)糾紛、反不正當(dāng)競爭等內(nèi)容。其中2例列為法院指導(dǎo)案例，17例列為法院公報案例。

在此情況下，高校有時候可能面臨的不是一個個案，也可能引發(fā)群體性的共同訴訟案件，屆時面臨的可能是一群人或一個群體。其復(fù)雜程度就不言而喻了。

高校已經(jīng)不僅僅是一個教學(xué)單位，學(xué)校各類機構(gòu)不斷增加，比如后勤公司、產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)、醫(yī)學(xué)院、出版社。這些機構(gòu)也勢必帶來一系列的法律問題。而要處理這些法律問題不僅要有一定的法律知識，同樣要有一定的專業(yè)知識。例如處理著作權(quán)糾紛、醫(yī)療事故糾紛、技術(shù)轉(zhuǎn)讓糾紛對于相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識是必備條件。

三、高校對法律顧問的需求變化

高校對法律顧問的需求正在逐步發(fā)生著變化，主要呈現(xiàn)以下幾個方面的變化。

1.從外在要求到內(nèi)在需求變化

高校從一開始設(shè)置法律顧問，僅僅是按上級的要求設(shè)置，是一個從無到有的過程。但隨著依法治校理念的不斷推進，高校逐漸重視法律顧問的功能，法律顧問不再是一個可有可無的機構(gòu)。從目前的調(diào)研情況來看，高校對于法律顧問制度等問題均做了不同的研究和有益的探索，院校之間也就法律顧問的工作進行了多層次的交流。大部分高校在努力尋求一種適合本校發(fā)展的法律顧問模式，希望法律顧問制度為學(xué)院的發(fā)展、建設(shè)起到重要作用。

2.從單一性到多樣性需求的變化

從早期開始，法律顧問的工作內(nèi)容不多，尤其是外聘律師，主要內(nèi)容是處理合同審查、參與訴訟或仲裁案件等。但近幾年來，在深入高校改革過程中不斷有新的問題出現(xiàn)，這也使得高校對法律顧問的工作范圍、職責(zé)、人員組成發(fā)生了需求上的變化，將法律顧問的工作范圍進一步擴大化，比如參與高校重大事項的談判、提供法律意見、普法宣傳與法律咨詢服務(wù)、指導(dǎo)各部門起草、審查合同、規(guī)章制度等。

3.從邊緣性到核心性需求的變化

高校的法律顧問成立初期，更多地是解決高校的糾紛，是一種糾紛解決機制。這種糾紛在整個高校的運作過程中并不時常發(fā)生。在這種情況下，法律顧問是很難發(fā)揮其作用的。但隨著高校的發(fā)展，法律顧問在高校治理中被重新定位，它的功能不再局限糾紛解決機制，同時承擔(dān)著高校在依法治校環(huán)境下運作所必備的法律保障。換言之，高校對法律顧問的需求不再邊緣化，逐步向核心需求靠近。

四、高校法律顧問重定位

1.高校法律顧問總體要求重定位

(1)指導(dǎo)思想。認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，遵循法治建設(shè)規(guī)律和法律顧問工作特點，積極推行法律顧問制度，提高依法治教能力水平，促進依法辦事。

(2)基本原則。堅持正確政治方向。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，選拔政治素質(zhì)高、擁護黨的理論和路線方針政策的法律專業(yè)人才進入法律顧問隊伍。

堅持統(tǒng)籌銜接推進。處理好法律顧問與社會律師之間的交流渠道。擬擔(dān)任法律顧問的人員應(yīng)當(dāng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格。

(3)目標(biāo)任務(wù)。各高校應(yīng)建立健全法律顧問制度，出臺法律顧問設(shè)置、選聘、考核等配套文件，提升法律顧問在高校中的地位，落實法律顧問保障制度，建立高校間法律顧問培訓(xùn)、交流機制，全面形成具有高校自身特色的法律顧問制度。

2.高校法律顧問角色重定位

高校法律顧問層次低這個現(xiàn)象在大部分的高校中普遍存在，這使得法律顧問對高校的各項工作尤其是重大事項的參與性低，對于防范風(fēng)險、化解危機大為不利。究其原因，主要是因為對高校法律顧問的角度定位不清晰造成的，只有在認清高校法律顧問的角色前提下，才能提升高校法律顧問地位。高校法律顧問的角色主要有[2]以下幾種。

(1)智庫。高校法律顧問應(yīng)當(dāng)擔(dān)任高校的法律智庫，為高校的發(fā)展提供法律支撐與保障、為重大事項出具法律意見、防范與化解法律風(fēng)險、探索高校依法治教、依法治校的新路徑，承擔(dān)高校法律顧問課題研究。

(2)監(jiān)督員。高校法律顧問應(yīng)當(dāng)對高校在學(xué)法、知法、守法、用法方面進行全面監(jiān)督。重點圍繞法治建設(shè)、規(guī)章制度起草、重大事項決策、群體性事件處理、師生權(quán)益保障、處置涉訪、涉訴、涉嫌違法犯罪案件等。

(3)服務(wù)者。高校法律顧問應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，提供多樣化、專業(yè)性的法律服務(wù)。主要包括有法律咨詢、參加校內(nèi)各類糾紛調(diào)處組織，參與調(diào)解、仲裁、訴訟等活動，化解矛盾糾紛。

(4)教育者。高校法律顧問應(yīng)當(dāng)承擔(dān)校內(nèi)的普法教育工作。遵循“誰立法，誰普法”原則，充分利用網(wǎng)站、APP、微信公眾號、講座、微課等渠道以案釋法，形成以日常普法與重大法制節(jié)日普法相結(jié)合的方式，開展多種普法宣教活動。

3.高校法律顧問設(shè)置重定位

法律顧問在高校中的設(shè)置并不相同[3]。筆者從公辦本科、民辦本科、公辦高職、民辦高職各15所高校進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公辦本科院校6所、公辦高職2所設(shè)置獨立的機構(gòu)，比如“法律顧問室”“法律事務(wù)辦公室”。公辦本科7所、公辦高職4所、民辦本科1所掛靠在校長(院長)辦公室、政策法規(guī)處。其余高校均無設(shè)置獨立部門或掛靠部門，也無專人負責(zé)，僅從社會招聘律師或聘任校內(nèi)法學(xué)專業(yè)教師。同時法律顧問機構(gòu)人員數(shù)量過少、經(jīng)費不足、任務(wù)繁重等問題也較為突出。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，法律顧問獨立設(shè)置并由專人負責(zé)是有其必然性的，完會委托律師或校內(nèi)法律專業(yè)教師并不能實現(xiàn)法律顧問的功能。一方面社會律師完全沒有高校教學(xué)與工作經(jīng)驗的話，對高校的運作不了解，在處理法律事務(wù)時會力不從心，只能處理一些普通法律事務(wù)。筆者見過一些律師函、法律意見書對于高校的問題沒有精準(zhǔn)把握，顯然法律顧問工作沒有做到位。同樣法律專業(yè)教師則是因為教學(xué)科研任務(wù)比較繁瑣，處理法律事務(wù)只能利用空余時間。對于緊急事務(wù)可能因為上課或不在校內(nèi)而無法及時處理。另一方面法律顧問的角色與定位，僅靠律師或?qū)I(yè)教師已經(jīng)無法完成，必須要有專門的部門與人員才能勝任。

筆者認為高校法律顧問的設(shè)置應(yīng)當(dāng)做如下嘗試。

(1)法律顧問是高校法律事務(wù)的總歸口部門，法律顧問的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立設(shè)置。在機構(gòu)層級上應(yīng)當(dāng)不低于校長(院長)辦公室，可由院領(lǐng)導(dǎo)直接管理。暫不具備條件的，可掛靠在有關(guān)部門下，但必備設(shè)有相應(yīng)的崗位。

(2)法律顧問的人員應(yīng)當(dāng)以專職為主，兼職為輔[4]?？蛇x聘雙師型人才(律師+教師)參與工作，同時招聘一定數(shù)量的熟悉高校工作的社會律師。人員數(shù)量、任職資格應(yīng)與學(xué)校規(guī)模、法律事務(wù)數(shù)量相匹配。將具備國家法律職業(yè)資格作為有關(guān)人員準(zhǔn)入條件。

(3)高校應(yīng)建立法律顧問保障機制。從法律顧問運行、技術(shù)、人員、經(jīng)費等各方面形成全方位的保障。比如利用校內(nèi)大數(shù)據(jù)，探索開發(fā)法律顧問的應(yīng)用平臺，提高工作效率。向教育部、司法部、全國人大等部門提議將公職律師制度擴大到高校層面，解決工作人員身份、職稱晉升等問題。

(4)高校之間可建立高校法律顧問聯(lián)盟，定期交流分享各高校法律顧問的工作經(jīng)驗，創(chuàng)辦有關(guān)的期刊雜志、出版有關(guān)書籍，建立考察學(xué)習(xí)、協(xié)作、輪崗機制等，提升各高校法律顧問的理論與業(yè)務(wù)水平。

4.高校法律顧問職責(zé)重定位

法律顧問擔(dān)負依法治校的重要作用，法律顧問不僅僅是化解高校風(fēng)險的一個機構(gòu)，更多地承擔(dān)高校法律保障、法治監(jiān)督、法律服務(wù)、法治教育等多元化的職責(zé)?，F(xiàn)代高校法人治理下的高校法律顧問承擔(dān)的職責(zé)主要有以下幾大類。

(1)提供法律意見。其主要場景有：重大事項決策、重大事務(wù)、重大決定風(fēng)險評估，對外合同簽訂以及合同相對方盡職調(diào)查，招投標(biāo)活動、民辦高校并購、上市等。同時高校應(yīng)當(dāng)規(guī)定提供法律意見是所有上述事務(wù)的前置條件。

(2)參與、指導(dǎo)規(guī)章草案和規(guī)范性文件的起草、論證。

(3)參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或合同。

(4)為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)，引導(dǎo)校內(nèi)有關(guān)人員處理相關(guān)案件，在合法的情況下解決糾紛。

(5)參與處理學(xué)生處分、教師解聘、行政復(fù)議、調(diào)解、訴訟、仲裁等法律事務(wù)。

(6)監(jiān)督高校各部門是否存在不依法辦事情形。在重大事項告之、征求意見、民主決策、處分等環(huán)節(jié)重點監(jiān)督。

(7)開展普法律咨詢、普法服務(wù)。定期為高校師生提供法律咨詢、普法服務(wù)。

(8)開展高校法律顧問課題研究與交流。

五、美國高校的做法與借鑒

美國高校正在推行總法律顧問制度。在總法律顧問制度框架下設(shè)立相關(guān)的機構(gòu)。其架構(gòu)主要是以總法律顧問辦公室為主。高?？偡深檰栟k公室，是指高校依法自主設(shè)置的以總法律顧問為代表，專門給高校提供法律服務(wù)，全面負責(zé)高校法律事務(wù)工作，統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理高校決策、教學(xué)、科研和管理中法律事務(wù)的職能部門[5]。盡管美國總法律顧問辦公室的架構(gòu)會有所不同，但其地位與運行值得我們借鑒與學(xué)習(xí)。

1.總法律顧問地位極高?？偡深檰栆话阌筛毙ｉL、校董兼任?？偡深檰柕臎Q策層次比較高，這樣更有利于法律事務(wù)的處理，不會出現(xiàn)令行不達的現(xiàn)象。國內(nèi)高校的設(shè)置上可以考慮提升相應(yīng)的層級。

2.總法律顧問專業(yè)分工明確。由于高校的法律事務(wù)越來越復(fù)雜，在總法律顧問辦公室下面均設(shè)有專業(yè)顧問，比如學(xué)生事務(wù)法律顧問、知識產(chǎn)權(quán)法律顧問、勞動法法律顧問等。擔(dān)任的人員不僅是通才還是各專業(yè)內(nèi)的頂尖人才。目前我們由于人員數(shù)量問題還做不到這一點，但隨著法律專業(yè)化的發(fā)展，要求專業(yè)化是未來之趨勢。

3.總法律顧問工作重點是“事前防范”。總法律顧問工作分“事前防范”與“事后補救”，而其工作重點放在前者。這樣的定位是準(zhǔn)確的，而我們現(xiàn)有的部分高校仍然是后者。我們應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，把工作做在前面。

結(jié)語

現(xiàn)代高校的治理離不開依法治校、依法治教。在此大背景下探討法律顧問制度有一定的必要性與現(xiàn)實意義，雖然前文對法律顧問制度進行了分析，但僅僅是一些淺顯的理論與實務(wù)。而在現(xiàn)實中各高校情況囿于人員、經(jīng)費、政策等問題發(fā)展并不都很順利。在國家層面上缺少頂層設(shè)計，在地方層面上缺少有力保障，在學(xué)校層面上缺少全員支持，開展高校法律顧問工作顯得底氣不足。高校除了向有關(guān)部門進行呼吁以外，更多地是要立足本校實際，從現(xiàn)有的條件出發(fā)，探索多元化的高校法律顧問模式[6]，走出一條適合高校自身特色的法律顧問之路來。