我國鐵路運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)狀分析及對策

高 飛

(國家鐵路局 市場監(jiān)測評價中心，北京 100070)

按照國家提出調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)、減少公路運輸量、增加鐵路運輸量的要求，截至2019 年年底，鐵路積極進行運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整。在借鑒運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)研究[1-3]的基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等重點區(qū)域運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整調(diào)研，分析煤炭、鐵礦石、集裝箱等品類運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整進展，分析運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的主要困難和存在問題，提出鐵路推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對策，為運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整推進提供支撐。

1 我國貨物運輸市場結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.1 貨物運輸市場分析

根據(jù)2019 年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，我國全年貨物運輸總量2019 年471 億t，貨物運輸周轉(zhuǎn)量199 290 億t·km，貨物運輸總量和貨物運輸周轉(zhuǎn)量較2018 年均有所下降。目前，我國貨物運輸最主要的運輸方式為公路運輸，占比高達75%以上，并保持波動上漲的態(tài)勢。2017 年、2018 年公路貨運量增幅分別為9.4%和7.4%，2019 年受國家運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整政策影響，下降了約13.2%。

鐵路貨運量2017 年之前呈現(xiàn)下降的趨勢，2017年降本增效、2018 年和2019 年運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整等國家政策的影響下，鐵路貨運量占全國貨運總量的比重有所提高，分別增長了10.1%，9.2%，7.2%，但占總量比例仍然不到10%，有很大的提升空間。2019年全年，全國鐵路累計完成貨物發(fā)送量43.18 億t，同比增長7.3%，其中國家鐵路完成貨物發(fā)送量34.4億t，創(chuàng)歷史新高，同比增長7.8%[4]。

盡管運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效，但交通運輸部2019 年初在《推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整2018 年工作總結(jié)及2019 年工作安排》明確，2019 年全國鐵路貨物發(fā)送量目標(biāo)為較2018 年的40.25 億t 增長3.5 億t，即達43.75 億t。2020 年鐵路貨運增量壓力仍然面臨巨大的挑戰(zhàn)[5]。

1.2 鐵路運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整分析

（1）加快推進鐵路專用線建設(shè)。2019 年9 月，為實現(xiàn)鐵路干線運輸與重要港口、大型工礦企業(yè)、物流園區(qū)等的高效聯(lián)通和無縫銜接，解決鐵路運輸“最后一公里”問題，國家發(fā)展和改革委員會、自然資源部、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進鐵路專用線建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確鐵路專用線重點項目清單，并從新線建設(shè)規(guī)劃、專用線技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出了指導(dǎo)意見，通過簡化接軌條件、壓縮辦理時限、創(chuàng)新運維模式、優(yōu)化運輸服務(wù)等方面優(yōu)化政策環(huán)境。

（2）發(fā)展港口大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”運輸。貨運增量的關(guān)鍵是大宗物資。鐵路通過采取加大運力供給、提升運輸服務(wù)質(zhì)量、降低運輸成本等措施，完成了《推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃》中“2018 年底前，環(huán)渤海地區(qū)、山東省、長三角地區(qū)沿海主要港口煤炭集港改由鐵路或水路運輸”的要求，港口大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”初見成效。

（3）推進鐵路集裝箱運輸。集裝箱運輸是鐵路貨運的發(fā)展方向之一，也是發(fā)展多式聯(lián)運、實現(xiàn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑[6]。近年來，鐵路部門及企業(yè)大力推廣應(yīng)用35 t 集裝箱、45 ft 集裝箱、冷藏集裝箱等，研制經(jīng)濟實用的集裝箱輕型小型吊具，推進公鐵聯(lián)運馱背運輸專用車和運用考核，開通裝備許可審批綠色通道，提高運輸效率。

（4）信息互聯(lián)互通建設(shè)。針對當(dāng)前多式聯(lián)運中涉及到的信息資源共享程度低、交換體系不健全、交換標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公共信息服務(wù)能力薄弱、決策支撐能力不足等突出問題，鐵路企業(yè)積極參與籌建多式聯(lián)運信息交換平臺，主動與港口或物流企業(yè)開展合作，推進個性化應(yīng)用開發(fā)等相關(guān)工作的實施[7]。

1.3 運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整存在問題

（1）地方政府缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。一是地方政府的組織協(xié)調(diào)有待提高。運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及政府部門、多個運輸企業(yè)，單純依靠鐵路運輸企業(yè)難度較大，需要地方政府積極協(xié)調(diào)相關(guān)企業(yè)。二是地方政府的配套政策有待完善。由于運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整不是單純的市場行為，有可能增加企業(yè)調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)的運營成本，因而地方政府應(yīng)出臺相關(guān)的配套政策，推動和促進企業(yè)積極主動調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施配套升級有待進一步加強。隨著運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷推進，基礎(chǔ)設(shè)施能力與運輸需求間的不匹配成為制約運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整推進的一個重要因素。一是港口鐵路集疏能力有待提升?！肮D(zhuǎn)鐵”要求港口鐵路專用線的運量均有一定程度的增加，部分港區(qū)專用線的線路、調(diào)車機、接軌站等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備陳舊，集疏運能力難以適應(yīng)不斷增長的貨運量。二是港口鐵路裝卸車設(shè)施有待升級。部分港口鐵路裝卸車設(shè)施設(shè)備陳舊，設(shè)施設(shè)備數(shù)量和作業(yè)效率均不能滿足貨運需求，成為制約運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整運量任務(wù)的瓶頸。三是企業(yè)專用線建設(shè)和改造升級有待推進?！肮D(zhuǎn)鐵”使礦石等大宗貨物利用鐵路進行疏運至鋼廠等企業(yè)，部分企業(yè)并未建設(shè)專用線，導(dǎo)致末端還需要公路的短接駁，增加了運輸成本和運輸時間。

（3）鐵路運價水平和調(diào)整規(guī)則競爭力有待加強。鐵路運價相對公路競爭力不強，主要有2 個方面：一是運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整前港口的集裝箱集港主要通過公路集卡，回空時往往運價相對較低，采用鐵路疏港時價格競爭力不如公路；二是雖然鐵路貨運組織改革后，推行了運價的浮動機制，但是不同浮動比例操作起來需要一定的流程和手續(xù)。目前鐵路運價較高的多是小批量、不穩(wěn)定貨源，鐵路運價的競爭力仍需提高。

（4）運輸方式之間的運輸組織協(xié)調(diào)有待提高。一是不同運輸方式間的組織協(xié)調(diào)有待提高。目前，不同運輸方式間的聯(lián)運運載單元、快速轉(zhuǎn)運設(shè)備、專用載運機具等方面還相對欠缺，一定程度上影響了聯(lián)運的效率和服務(wù)水平；鐵路與港口之間的信息共享有待提升，鐵路現(xiàn)車、裝卸車、貨物在途、到達預(yù)確報以及港口裝卸、貨物堆存、船舶進出港、船期艙位預(yù)定等鐵水聯(lián)運信息尚未實現(xiàn)互聯(lián)共享。二是鐵路系統(tǒng)內(nèi)組織協(xié)調(diào)有待提高。港區(qū)集疏港的鐵路專用線和地方鐵路與國鐵的干線鐵路之間的銜接有待提升；國鐵集團系統(tǒng)內(nèi)跨鐵路局集團公司組織協(xié)調(diào)有待提升。

（5）推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整政策保障力度有待提升。各級地方政府和有關(guān)部門為推動運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作出臺了多項政策和措施推進“公轉(zhuǎn)鐵”，一定程度上促進了公路運量向鐵路和水運轉(zhuǎn)移。但是存在少數(shù)地區(qū)對落實情況的督查力度不夠，部分政策未能充分落實的情況[8]。

2 鐵路推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整對策分析

2.1 加強組織協(xié)調(diào)和市場監(jiān)測

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整需要地方政府加強組織協(xié)調(diào)政府部門、多個運輸企業(yè)，鐵路企業(yè)應(yīng)成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組摸清運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，細化鐵路貨運量增量方案并推進實施，對運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整能力進行有效保障，最大限度提高運輸能力和生產(chǎn)效率，兌現(xiàn)增量目標(biāo)。此外，鐵路部門及企業(yè)還應(yīng)研究精簡審批事項、簡化審批手續(xù)，充分發(fā)揮市場主體的積極性，進一步完善鐵路運價市場化變動機制，做好市場監(jiān)測，發(fā)揮價格引導(dǎo)資源配置的基礎(chǔ)性作用。完善貨運價格動態(tài)調(diào)整機制，采用精細化，差異化策略動態(tài)調(diào)整。加強鐵路貨運收費管理，清理無用環(huán)節(jié)和收費，與全社會物流市場規(guī)則有機銜接，有效推動物流成本的降低，從而進一步促進運輸結(jié)構(gòu)的有益調(diào)整。

2.2 推進基礎(chǔ)設(shè)施配套升級

針對運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施能力與運輸需求之間的不匹配問題，需要加快推進基礎(chǔ)設(shè)施配套能力升級。一是鐵路企業(yè)應(yīng)對影響港區(qū)鐵路集疏的瓶頸進行改造升級，進一步提升港口鐵路的集疏能力適應(yīng)不斷增長的貨運量；推進企業(yè)專用線建設(shè)和改造升級，針對礦石等大宗貨物疏運末端“最后一公里”，降低運輸成本、減少運輸時間、提高運輸效率，加強與省市地方政府和企業(yè)對接，全力推進鐵路專用線建設(shè)。二是政府部門需要加快制定支持政策，根據(jù)實際情況指導(dǎo)優(yōu)化專用線設(shè)計方案，簡化專用線審批流程，壓縮辦理時間，優(yōu)化專用線與既有路網(wǎng)接軌流程，提高辦理效率，全力為專用線接軌建設(shè)提供便利。三是港口部門應(yīng)對運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中港口內(nèi)不同品類貨物鐵路裝卸車情況進行分析，對運量增長穩(wěn)定但裝卸車設(shè)施能力不足的設(shè)施設(shè)備，增加設(shè)施設(shè)備數(shù)量，提高作業(yè)效率，消除制約運量增長的瓶頸。

2.3 有效提升鐵路貨運服務(wù)質(zhì)量

在運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的攻堅戰(zhàn)中，鐵路企業(yè)應(yīng)努力用高質(zhì)量的服務(wù)贏得客戶、贏得市場。一是補短板。針對部分運能緊張的干支線路和樞紐場站，加快設(shè)施建設(shè)、運力調(diào)配、運輸組織優(yōu)化等工作，通過調(diào)整運行圖、調(diào)整客貨列車比例等途徑，深入挖掘運輸潛力，為鐵路運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整增量行動提供可靠的運力保障，確保“公轉(zhuǎn)鐵”能“接得了、運得好、可持續(xù)”。二是優(yōu)服務(wù)。進一步提升服務(wù)理念，改善服務(wù)水平，提高客戶體驗。著力創(chuàng)新運輸組織模式，推動鐵路運輸企業(yè)向多式聯(lián)運經(jīng)營人轉(zhuǎn)變，提升全程物流服務(wù)水平；針對附加值高、時效性強的白貨，研究打造不同種類等級的快運班列體系，滿足貨主的需要。三是強協(xié)同。主動加強與地方政府和貨主、物流企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，共同研究“公轉(zhuǎn)鐵”舉措，提高運力調(diào)配和運輸組織的針對性、時效性。對于同一家企業(yè)到達的原材料和發(fā)運的產(chǎn)成品，實施物流總包，通過整體打包、量價捆綁、兩端讓利等措施，降低客戶物流成本，同時增加鐵路競爭力，進一步降低企業(yè)客戶兩端物流成本。

2.4 推進海鐵聯(lián)運

鐵路運輸企業(yè)應(yīng)完善路港合作機制，按照“一港一策”的原則，采取多項具體措施加以落實，全力拓展海鐵聯(lián)運市場份額，逐港、逐企制定鐵路運輸解決方案，努力降低全程物流成本，達到運輸能力的提升。通過在運費政策、運營模式、技術(shù)創(chuàng)新等層面采取多種措施，有力推進集裝箱鐵水聯(lián)運的發(fā)展。一是給予運費優(yōu)惠的政策支持；二是開辟無軌站或無水港，將鐵路運輸網(wǎng)絡(luò)與港口航線網(wǎng)絡(luò)組網(wǎng)，以水鐵聯(lián)運模式建設(shè)鐵路綠色物流通道；三是積極研發(fā)鐵海聯(lián)運、鐵水聯(lián)運項目，通過整合公路、鐵路、港口、海運等優(yōu)勢資源，將鐵路集裝箱集港班列納入基本運行圖，固定發(fā)到時刻、固定運行徑路和編組，保證鐵路、海運的運力和時限，配套發(fā)到端優(yōu)質(zhì)汽運短駁服務(wù)等，實現(xiàn)多式聯(lián)運無縫銜接。

鐵路運輸企業(yè)還應(yīng)因地制宜，按照“一企一策”的原則，逐企制定鐵路運輸解決方案，采取多種不同措施，推動煤炭、礦石、鋼鐵等大型工礦企業(yè)提升鐵路運量。一是簽訂運量運能互保協(xié)議，實現(xiàn)互惠共贏方面。各鐵路局集團公司與轄區(qū)內(nèi)大型工礦企業(yè)簽訂戰(zhàn)略合作或運量互保協(xié)議，客戶降低物流成本，鐵路增運增收，實現(xiàn)互惠共贏。二是挖掘客戶潛在物流需求，全力為戰(zhàn)略客戶提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?？删C合采取細分到達車流、優(yōu)化停時考核、加大堆場能力等手段，提高運輸組織效率；在價格優(yōu)惠上，享受適度下浮政策；在運費結(jié)算上，提供銀行承兌支持，進一步加深路企合作。

2.5 推進多式聯(lián)運信息互聯(lián)互通

針對多式聯(lián)運中涉及到的信息資源共享程度低、交換體系不健全、交換標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，公共信息服務(wù)能力薄弱、決策支撐能力不足等突出問題，各鐵路局集團公司應(yīng)積極推進多式聯(lián)運信息互聯(lián)互通。一是積極參與籌建多式聯(lián)運信息交換平臺，主動與港口或物流企業(yè)開展合作，可以通過構(gòu)建鐵路貨物運輸管理信息系統(tǒng)優(yōu)勢，推進個性化應(yīng)用開發(fā)，為客戶提供需求受理、在線查詢、訂單實時跟蹤、在線評價等增值服務(wù)，拓展業(yè)務(wù)范圍，開發(fā)敞頂箱和通用箱等專用箱的接取送達業(yè)務(wù)。二是不斷開發(fā)擴展鐵路貨運統(tǒng)功能，上線 “鐵路物資配送”“物流基地倉配一體化”等功能，進一步完善公鐵聯(lián)運體系建設(shè)。三是積極與機場集團公司、航空公司、郵政快遞公司等物流示范企業(yè)開展合作，成立 “鐵公空?！倍嗍铰?lián)運企業(yè)聯(lián)盟，打造多式聯(lián)運“一體化”平臺，探索實施公鐵聯(lián)運“一票制”、“一條龍”綜合服務(wù)供應(yīng)鏈，推動實現(xiàn)信息流、資金流和物流深度融合。四是對于特種貨物，應(yīng)不斷加強與特貨公司的溝通協(xié)調(diào)力度，提前掌握保溫車計劃到達時間，并與企業(yè)共享信息，及時組織上貨，確?？焖傺b運,減少貨物在站停留時間。

3 結(jié)束語

2020 年是運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整推進的關(guān)鍵一年，需要進一步針對存在問題不斷改進，統(tǒng)籌做好鐵路發(fā)展規(guī)劃編制，提升技術(shù)裝備和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施保障能力，推進鐵路運輸規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)研究，大力推進鐵路專用線建設(shè)，著力解決“前后一公里”瓶頸問題，進一步擴大主要繁忙干線貨運能力，持續(xù)深化貨運價格市場化改革，狠抓減稅降費措施落實，全力承接“公轉(zhuǎn)鐵”運量，確保實現(xiàn)鐵路運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。