《浙江省黨政機關(guān)電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》解讀

梁紹紅/浙江省檔案局

高 樂/浙江省檔案館

最近，浙江省檔案局制定出臺了《浙江省黨政機關(guān)電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》（以下簡稱“《辦法》”），對全省黨政機關(guān)電子公文歸檔流程、歸檔要素、歸檔功能需求及技術(shù)實現(xiàn)路徑、電子化單套歸檔的基本條件等提出具體要求。《辦法》的制定出臺，對于加強全省黨政機關(guān)非涉密電子公文歸檔與電子檔案保管、利用和移交等工作，具有重要指導意義。本文就《辦法》制定出臺的背景、特點和主要內(nèi)容等進行解讀，并就如何貫徹執(zhí)行好《辦法》提出建議。

一、《辦法》制定出臺的背景

今年4月，國務院頒布了《國務院關(guān)于在線政務服務的若干規(guī)定》（國務院令第716號），其中第十二條規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力?！边@條規(guī)定明確了行政機關(guān)政務服務活動中電子化單套歸檔與管理的路徑，同時明確了電子檔案的法律和行政效力?！饵h政機關(guān)電子公文處理工作辦法》規(guī)定了電子公文的要素、電子公文系統(tǒng)及歸檔處理工作要求，明確了電子公文同紙質(zhì)公文具有同等效力。從全省來看，隨著“最多跑一次”改革向部門間辦事延伸，以及政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型深入推進，電子公文歸檔問題日益突出，迫切需要加強檔案信息化建設的頂層設計，將檔案信息化建設融入黨政機關(guān)信息化建設總體要求，加快推進以電子化為主的歸檔模式，加強黨政機關(guān)電子檔案安全、規(guī)范、高效管理。此外，近年來國家相繼出臺了《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《機關(guān)檔案管理規(guī)定》《國家檔案局關(guān)于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》等多個在電子公文和電子檔案管理工作領(lǐng)域具有重要意義的業(yè)務標準和政策文件。

在這樣的背景下，2014年省檔案局出臺的《浙江省省直單位電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》已不能適應新的管理理念和要求，在實際執(zhí)行中也發(fā)現(xiàn)了不少問題。為貫徹落實國家有關(guān)新規(guī)定、新要求，進一步加強電子公文歸檔與電子檔案管理工作，省檔案局結(jié)合全省實際制定了本《辦法》。

二、《辦法》的主要內(nèi)容與特色

《辦法》共五章三十條。第一章“總則”，闡明了《辦法》制定的依據(jù)、相關(guān)概念、適用范圍、遵循的原則，其中第五條和第六條明確了機關(guān)公文辦理部門、機關(guān)信息部門、機關(guān)檔案部門、檔案行政管理部門以及國家綜合檔案館在電子公文歸檔、電子檔案管理和移交接收中的職責分工。其中，《辦法》明確了如下重要概念的定義：一是電子公文，《辦法》所稱的電子公文指以電子數(shù)字形式擬制、辦理、管理的黨政機關(guān)公文；二是電子檔案，《辦法》所稱的電子檔案專指歸檔后的電子公文；三是元數(shù)據(jù)，《辦法》所稱的元數(shù)據(jù)指描述電子公文和電子檔案內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景和管理過程的數(shù)據(jù)?！掇k法》要求，電子公文歸檔與電子檔案管理過程中應遵循其形成和利用規(guī)律，堅持“統(tǒng)一管理、全程管理、準確規(guī)范、便于利用、安全可靠”原則。《辦法》強調(diào)，機關(guān)應建立電子公文歸檔與電子檔案管理制度，明確職責分工，切實做好電子公文歸檔與電子檔案保管、利用和移交等工作；各級檔案行政管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)電子公文歸檔與電子檔案管理工作的監(jiān)督指導，負責對本級機關(guān)移交的重要電子檔案進行接收和備份，并指導本級機關(guān)做好電子檔案移交進館工作。

第二章為“電子公文歸檔”，基于以電子化單套歸檔為主和前端化、網(wǎng)絡化、自動化的歸檔理念，對電子公文歸檔的流程、內(nèi)容要求、系統(tǒng)功能、辦理時間等提出具體要求。如第八條明確電子公文歸檔的初步整理與組件、數(shù)據(jù)交換、清點與數(shù)據(jù)檢測、數(shù)據(jù)導入、歸檔登記等流程，并將歸檔配置準備納入電子化歸檔的重要一環(huán)，即在實施歸檔前，在電子公文系統(tǒng)預歸檔模塊中對檔案分類方案、文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表進行預配置，實現(xiàn)電子文件組成材料及元數(shù)據(jù)自動采集和存檔，形成規(guī)范的歸檔信息包并交換到電子檔案管理系統(tǒng)。第九條明確了電子公文系統(tǒng)預歸檔模塊的自動采集、初步整理、技術(shù)檢測、歸檔交換、統(tǒng)計管理等基本功能需求，為各單位在電子公文系統(tǒng)建設時同步開發(fā)歸檔功能提供了指引。為確保歸檔電子文件質(zhì)量，避免歸檔后出現(xiàn)大量不合格的歸檔信息包，《辦法》對預歸檔環(huán)節(jié)“四性”檢測功能提出要求。第十二條對電子公文內(nèi)容及組成要素提出要求。對于大家比較關(guān)注的電子印章，《辦法》從利于今后電子檔案長久保存和利用角度，要求以圖像形式保留版式文件中電子印章，去除電子印章數(shù)字簽名信息；對于沒有配備電子印章的單位，規(guī)定可以暫用蓋章紙質(zhì)文件的數(shù)字化掃描件代替。第十五條從保障電子檔案內(nèi)容原始性的角度提出要求，如對歸檔后的歸檔信息包確需補充、更新材料，應保留原歸檔信息包及技術(shù)驗證文件，并按嵌套存儲結(jié)構(gòu)生成新的歸檔信息包，確保電子檔案內(nèi)容全程可追溯。第十六條明確電子公文以電子形式單套歸檔保存的四個基本條件，確保電子檔案來源的可靠安全及其形成、歸檔、管理的規(guī)范化。

第三章為“電子檔案保管與利用”，對機關(guān)檔案部門電子檔案管理制度、存儲設備、系統(tǒng)功能、備份檢測和檔案利用等提出要求，明確電子檔案管理系統(tǒng)（或數(shù)字檔案室）應符合《電子檔案管理系統(tǒng)基本功能規(guī)定》，并參照數(shù)字檔案室建設相關(guān)要求執(zhí)行。

第四章為“電子檔案移交”，對電子檔案移交作了原則性要求，提出具體移交、接收細則由各級檔案館根據(jù)實際自行制定。

第五章為“附則”，對《辦法》未盡事宜作兜底性規(guī)定，并廢止了2014年出臺的《浙江省省直單位電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》。

《辦法》在貫徹落實國家電子文件、電子檔案管理原則要求的基礎(chǔ)上，突出了前瞻性、操作性、適用性，具有如下特色。

第一，強調(diào)電子公文的歸檔職能前移，厘清了歸檔管理職責?！掇k法》的執(zhí)行主體是黨政機關(guān)?！掇k法》明確了機關(guān)公文處理部門、檔案室、信息化部門及綜合檔案館在電子檔案形成和管理各環(huán)節(jié)的職責，重點優(yōu)化、簡化、細化了電子公文歸檔和電子檔案管理流程，解決了原辦法中機關(guān)內(nèi)部職能不清、館室職能定位模糊等問題，盡量避免職能交叉和重復勞動，做到各司其職、前后銜接、密切配合，并有利于規(guī)范電子檔案形成質(zhì)量、確保電子檔案安全。此外，《辦法》還順應當前信息系統(tǒng)建設集約化、一體化趨勢，按照“建用分開”的思路，提出“有條件的地方可由國家綜合檔案館建設統(tǒng)一的電子公文歸檔、交換與電子檔案管理平臺，實現(xiàn)館室一體化管理”。

第二，充分考慮機關(guān)檔案工作實際，具有較強的可操作性?！掇k法》立足我省黨政機關(guān)檔案工作現(xiàn)狀，針對原辦法執(zhí)行中存在的一些問題，充分借鑒和吸收了我省政務服務事項歸檔中一些好的做法，強調(diào)電子化歸檔工作的便利性、可操作性，盡量減少電子公文歸檔中人工參與環(huán)節(jié)。如《辦法》按照“最簡化、易實施”的思路，在歸檔元數(shù)據(jù)項目設置、文件存儲格式等方面，盡量“過濾”不常用、非必要的技術(shù)選擇路徑，并以示例方式予以指引。如《辦法》明確了電子公文系統(tǒng)具體歸檔功能需求，對歸檔流程、歸檔要素等作出詳細說明，并在附錄中以技術(shù)規(guī)范的形式對歸檔信息包的組織結(jié)構(gòu)、元數(shù)據(jù)方案、技術(shù)檢測方案等進行說明和示例，具有很強的可操作性。

第三，注重借鑒和吸收新理念、新要求，具有一定的創(chuàng)新性。如，《辦法》借鑒我省政務服務事項的歸檔要求，提出了預歸檔和歸檔數(shù)據(jù)交換概念，以及以歸檔信息包為單位的組織管理對象、以歸檔前配置為核心的自動化歸檔實施路徑等創(chuàng)新思路。又如，《辦法》針對電子公文形成、歸檔和電子檔案管理三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，首次提出了電子化單套歸檔和保存的四個基本條件，讓電子公文單套歸檔有了可實施、可操作的具體路徑。此外，《辦法》還針對電子公文歸檔后補充、替換文件材料等實際需求，創(chuàng)新性地提出了電子檔案的嵌套存儲結(jié)構(gòu)，既保證了電子公文歸檔的原始性，又具有較強的操作性。

三、對貫徹落實《辦法》的幾點建議

為做好電子公文歸檔和電子檔案管理工作，各黨政機關(guān)在貫徹落實《辦法》時，應著重從以下四個方面著力。

一是加強組織領(lǐng)導，明確職責分工。實施電子公文歸檔和電子檔案管理是一項系統(tǒng)工程，涉及的人員和信息系統(tǒng)較多，需要各部門的參與和配合。這就需要加強領(lǐng)導、轉(zhuǎn)變觀念，將此項工作融入黨政機關(guān)數(shù)字轉(zhuǎn)型總體要求，將職責落實到各部門和人員。

二是突出前端管理，優(yōu)化歸檔流程。要確保歸檔電子公文的規(guī)范性、可靠性，關(guān)鍵要抓好電子公文辦理的前端管理?！掇k法》將電子公文歸檔分為預歸檔、交換和正式歸檔三個階段，并明確了每個階段的具體任務和要求。各黨政機關(guān)在貫徹落實《辦法》時，既要執(zhí)行好規(guī)定動作，又要結(jié)合本單位實際，進一步優(yōu)化歸檔流程。

三是明確技術(shù)路線，完善系統(tǒng)功能。電子公文歸檔離不開電子公文系統(tǒng)的軟件功能支撐。對于電子公文系統(tǒng)預歸檔模塊的開發(fā)，應重點把握好五個方面：其一，電子公文及其相關(guān)要素的自動采集應完整齊全，并符合規(guī)定的存儲格式，加密文件材料應解密后歸檔；其二，應嚴格按照規(guī)定的存儲結(jié)構(gòu)，對歸檔信息包進行整理打包；其三，歸檔元數(shù)據(jù)應盡量由軟件系統(tǒng)從公文辦理前端自動采集，確保規(guī)范、完整，必要的字段不遺漏；其四，在正式歸檔前，應能自動對歸檔信息包的“四性”進行自檢，盡量避免歸檔后出現(xiàn)退回、返工現(xiàn)象；其五，應盡量采用在線歸檔與交換方式，實現(xiàn)文檔一體化管理。

四是統(tǒng)籌“兩種資源”，做到“兩個結(jié)合”。在開展電子公文歸檔與電子檔案管理時，應以數(shù)字檔案館室建設為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌好傳統(tǒng)載體檔案和電子檔案“兩種資源”，在電子公文系統(tǒng)建設時應統(tǒng)籌考慮歸檔需求，并與數(shù)字檔案室、館室一體化系統(tǒng)做好技術(shù)銜接。要處理好電子公文系統(tǒng)建設與數(shù)字檔案室建設的關(guān)系，在數(shù)字檔案室建設中貫徹落實好《辦法》要求，把檔案數(shù)字化成果接收的重心轉(zhuǎn)移到“增量電子化”上來，把檔案數(shù)字化成果管理的重點轉(zhuǎn)移到電子檔案資源管理上來。