我國農(nóng)業(yè)水價改革政策回顧分析

魏巍

摘 要：國家農(nóng)業(yè)水價改革政策包括國務(wù)院及其辦公廳和相關(guān)部委印發(fā)的兩部分。國務(wù)院文件包括水價改革通知、最嚴(yán)格水資源管理意見和農(nóng)業(yè)水價綜合改革意見，相關(guān)部委文件包括貫徹、扎實推進(jìn)、加大力度和加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革等。梳理這兩部分文件的主要內(nèi)容：最嚴(yán)格水資源管理意見設(shè)置了用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條紅線。按照設(shè)置的三條紅線要求，農(nóng)業(yè)水價綜合改革包括建立健全水價形成機(jī)制、財政補(bǔ)貼和獎勵機(jī)制。農(nóng)業(yè)水價改革的最終目標(biāo)是按照完全成本定價。水價改革政策體系的要點包括：國家定價和市場定價相結(jié)合，水價改革不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，夯實水價改革基礎(chǔ)，建立督導(dǎo)檢查考核制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水價;國家政策;改革要點

回顧國家農(nóng)業(yè)水價改革政策頂層設(shè)計工作有利于推動節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展。2004—2016年，國務(wù)院及辦公廳從不同方面、不同時期對農(nóng)業(yè)水價改革做出了一系列的重要部署。改革的緣由是21世紀(jì)，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了關(guān)鍵時期，水資源十分短缺成為制約我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的短板。建設(shè)與發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)是突破障礙解決水資源短缺問題的最重要的途徑;實行農(nóng)業(yè)水價綜合改革是保障節(jié)水農(nóng)業(yè)順利發(fā)展的最重要的舉措。國務(wù)院頂層設(shè)計把綜合農(nóng)業(yè)水價改革作為發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的“牛鼻子”來抓，以國務(wù)院及辦公廳名義印發(fā)了4份文件，確定了農(nóng)業(yè)水價改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、總體原則、基本步驟和保障措施，重點內(nèi)容描述分析如下。

一、國務(wù)院農(nóng)業(yè)水價改革文件

（一）水價改革通知

2004年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》（國辦發(fā)[2004]36號，以下簡稱《水價改革通知》），改善農(nóng)業(yè)水費收取辦法，將農(nóng)業(yè)供水水價納入政府價格管理體系，推廣農(nóng)戶終端水價制度。落實加大農(nóng)田灌溉設(shè)施改造力度，對末級渠系改造進(jìn)行試點。在減輕農(nóng)民水費負(fù)擔(dān)的前提下，實行供水管理體制、水費計量和收費改革，減少管理成本，穩(wěn)步推動計量收費和超定額用水加價收費，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。

《水價改革通知》首次確定了我國水價改革的戰(zhàn)略目標(biāo)——發(fā)揮市場機(jī)制和價格杠桿在水資源配置、水需求調(diào)節(jié)的作用，推進(jìn)水價改革。這一目標(biāo)的提出，標(biāo)志著新中國成立55年以來，水資源管理由國家無償供給轉(zhuǎn)向市場化和商品化的方向邁步，水可以定價使其成為調(diào)節(jié)水資源供給的重要杠桿，這也是水資源市場化配置的重要標(biāo)志。

1998年《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）頒布，明確了水資源產(chǎn)權(quán)歸國家并開征水資源費;2002年《水法》修訂，水資源費征收范圍擴(kuò)大到個人?！端畠r改革通知》包含了農(nóng)業(yè)水價的改革內(nèi)容，其終極目標(biāo)是對農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水實行收費，包括水資源使用費和灌溉成本費。其中，灌溉成本部分要實行“計量收費”，按照使用量收費。

（二）最嚴(yán)格水資源管理意見

2012年1月12日，國務(wù)院印發(fā)《最嚴(yán)格水資源管理制度意見》（國發(fā)[2012]3號），嚴(yán)格水資源有償使用。調(diào)整水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)和征收范圍，嚴(yán)管水資源費的征收與使用。文件設(shè)置了“三條紅線”：用水總量（水資源開發(fā)利用）控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污三條限制線。要嚴(yán)控水資源消耗總量和消耗強(qiáng)度，實行水資源承載能力剛性約束，把節(jié)約用水貫穿于用水的所有環(huán)節(jié)，保障供水安全，經(jīng)濟(jì)以節(jié)水方式發(fā)展，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)?？刂啤叭龡l紅線”的經(jīng)濟(jì)措施，首先要嚴(yán)格水資源有償使用的執(zhí)行，包括征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)和程序征收，確保應(yīng)收盡收，任何人都無權(quán)減免、緩征或停征水資源費。其次要建立健全有利于節(jié)約用水的體制和機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)水價改革。

（三）農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要

2012年國各院辦公廳出臺《國家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要（2012—2020年）》（國辦發(fā)[2012]55號，以下簡稱《綱要》），推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革?！毒V要》指出，按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水價格形成機(jī)制，合理確定農(nóng)業(yè)水價。在渠灌區(qū)逐步實現(xiàn)計量到斗口，有條件的地區(qū)要計量到田頭;在井灌區(qū)推廣地下水取水計量和智能監(jiān)控系統(tǒng)。重視利用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，探索實行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價、超定額用水累進(jìn)加價的辦法，農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費用由財政適當(dāng)補(bǔ)助。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水價制定、水費計收與使用監(jiān)管，增加工作透明度，堅決制止中間環(huán)節(jié)搭車收費和截留挪用。《綱要》是2012—2020年國家發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的系統(tǒng)性的頂層設(shè)計文件，從全局戰(zhàn)略高度，全面、整體推進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)工作，要求從體制機(jī)制創(chuàng)新上保障節(jié)水農(nóng)業(yè)順利發(fā)展。其中重要的環(huán)節(jié)，就是實行農(nóng)業(yè)水價綜合改革。如上所述，水價綜合改革體現(xiàn)在定價原則、形成機(jī)制和用水計量辦法等方面都做出了詳盡的設(shè)計。

（四）農(nóng)業(yè)水價綜合改革意見

2016年1月29日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)[2016]2號）出臺重要內(nèi)容如下：一是總體目標(biāo)。用10年時間建立健全真實反映供水成本、促進(jìn)節(jié)水和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制;強(qiáng)化農(nóng)業(yè)水價改革及相關(guān)改革措施的融合，將工程配套、價格調(diào)整、財政補(bǔ)貼、技術(shù)推廣和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等舉措統(tǒng)籌銜接。二是打牢農(nóng)業(yè)水價改革基礎(chǔ)。建設(shè)供水計量設(shè)施、改革農(nóng)業(yè)水權(quán)制度、全面提高農(nóng)業(yè)供水效率、效益和用水需求與終端用水等各環(huán)節(jié)的管理水平。三是建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制。實行政府定價和協(xié)商定價，推行分級、分類、分檔制定農(nóng)業(yè)水價。四是建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制。文件提出，資源配置中市場起著決定性作用，政府的作用是保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。價格是市場經(jīng)濟(jì)運行的核心，農(nóng)業(yè)水價的運行機(jī)制沒有形成就必然會形成大水漫灌的局面。這一文件的特色就在于綜合農(nóng)田水利工程節(jié)水、管理節(jié)水、技術(shù)節(jié)水等手段協(xié)同推進(jìn)節(jié)水，但推動的主線是價格改革與建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。該文件的印發(fā)實施對于指導(dǎo)農(nóng)業(yè)水價的改革方向，以市場經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制提高農(nóng)業(yè)水資源利用率有著不可估量的重要意義。

二、國務(wù)院所屬部委農(nóng)業(yè)水價改革文件

發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)部和水利部四部門為貫徹落實國務(wù)院決定，就農(nóng)業(yè)水價改革各項方針政策先后印發(fā)了多份文件做出了具體部署。

（一）貫徹農(nóng)業(yè)水價綜合改革意見

2016年5月28日，發(fā)改委等四部門印發(fā)《貫徹國務(wù)院農(nóng)業(yè)水價綜合改革意見》（發(fā)改價格[2016]1143號），提出具體的實施方案。建立健全工作機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，督促檢查，協(xié)調(diào)解決改革中出現(xiàn)的重大問題。建立農(nóng)業(yè)水價綜合改革監(jiān)督檢查和績效評價機(jī)制，推動各項任務(wù)落到實處。

《貫徹國務(wù)院農(nóng)業(yè)水價綜合改革意見》要求夯實農(nóng)業(yè)水價改革基礎(chǔ)，安裝完備的取用水計量設(shè)施?？茖W(xué)合理分配農(nóng)業(yè)水權(quán)，用水總量和定額管控與當(dāng)下用水總量及將來農(nóng)業(yè)用水需求、區(qū)域農(nóng)業(yè)用水總量管控指標(biāo)、流域水量分配方案及節(jié)水指標(biāo)相適應(yīng)，適度從緊灌溉用水。在水資源緊缺地區(qū)、地下水超采地區(qū)，農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制和農(nóng)業(yè)水價要最先及時調(diào)整到位，條件具備后提高到完全成本水平。這一文件的特點之一是，強(qiáng)調(diào)在水資源匱乏地區(qū)要率先啟動水價改革并提高到完全成本水平。強(qiáng)調(diào)緊迫性。特點之二是，水價改革用監(jiān)督檢查和績效評價機(jī)制督辦。強(qiáng)調(diào)落實力度，狠抓任務(wù)完成。特點之三是，在定額內(nèi)用水的提價部分由財政補(bǔ)貼，節(jié)約用水給予獎勵。強(qiáng)調(diào)不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原則，只是超定額用水部分不再予以補(bǔ)貼，并逐步實行累進(jìn)加價制度，用經(jīng)濟(jì)杠桿提高農(nóng)民的節(jié)水意識。

（二）扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革

針對《貫徹國務(wù)院農(nóng)業(yè)水價綜合改革意見》落實不利的情況，如對水價改革重要性重視不夠、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度小、水務(wù)管理體制改革不利、沒有資金籌集整合等主要問題，2017年6月6日，發(fā)改委等五部門印發(fā)《關(guān)于扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》（發(fā)改價格[2017]1080號），強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)水價改革。建立健全水價形成機(jī)制。明確農(nóng)業(yè)水價成本核定、價格制定原則和方法。綜合供水成本、水資源豐沛稀缺狀況、農(nóng)戶承受水價上漲能力、財政補(bǔ)貼長效建立機(jī)制等因素，制定農(nóng)業(yè)水價改革方案，合理適時調(diào)整水價幅度，逐步調(diào)整提高農(nóng)業(yè)水價到運營維護(hù)成本水平，最終提高到完全成本水平。改革同步建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制，財政補(bǔ)貼定（限）額內(nèi)用水的提價部分，節(jié)約用水省出的費用適度獎勵給農(nóng)戶;不再補(bǔ)貼超定（限）額用水，逐步推行累進(jìn)加價制度。要求北京市力爭2020年完成改革任務(wù)。

《扎實推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的通知》這一文件的附件為《農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法（試行）》，包括評價內(nèi)容與指標(biāo)、評價方法與程序等。評價指標(biāo)結(jié)果必須納入糧食安全省長責(zé)任制考核、最嚴(yán)格水資源管理制度考核。這應(yīng)該是最扎實、責(zé)任最明確的落實措施文件。

（三）加大力度推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革

針對不落實“先建機(jī)制、后建工程”要求、改革認(rèn)識不到位、不建立改革臺賬、不細(xì)化實施計劃、不健全改革激勵機(jī)制等一系列影響改革推進(jìn)的問題，2018年6月22日，國家發(fā)改委等四部門印發(fā)《關(guān)于加大力度推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革工作的通知》（發(fā)改價格[2018]916號），提出了2018年繼續(xù)不斷加大推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革力度，狠抓改革重點區(qū)域，如缺水和地下水超采地區(qū)，要求抓緊制定水價調(diào)整方案，合理適時把握農(nóng)業(yè)水價上漲幅度，農(nóng)戶承受能力相對較強(qiáng)的水資源匱乏地區(qū)和地下水超采區(qū)要將水價一步到位提高到運行維護(hù)成本水平，適時提高到完全成本水平。

《關(guān)于加大力度推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革工作的通知》中強(qiáng)調(diào)，要“先建機(jī)制、后建工程”，調(diào)高農(nóng)業(yè)水價是核心，用獎補(bǔ)機(jī)制減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為保障，以工程和計量設(shè)施建設(shè)為前提，以“總量控制、定額管理”為節(jié)約用水的剛性目標(biāo)，以工程管護(hù)機(jī)制為重要依托，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，形成促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的政策綜合力，打破單兵突進(jìn)徘徊不前的局面。文件要求北京市新增改革實施面積8萬畝。

（四）加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革

針對2018年部分地區(qū)不重視農(nóng)業(yè)水價改革，不安裝計量設(shè)施，對改革目標(biāo)不清楚、本地區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不掌握、確定的最終水價漲幅面積不足等影響改革深入推進(jìn)的突出難點問題，2019年5月15日，國家發(fā)改委等四部門印發(fā)《加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革》（發(fā)改價格[2019]855號），要求健全節(jié)水激勵機(jī)制;綜合推動農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制、用水管理機(jī)制等四項機(jī)制建立。主要抓2019年的計劃落實，完善改革工作績效評價制度，包括改革提價實施面積、供水計量設(shè)施配套數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)用水總量控制底數(shù)、田間工程管護(hù)、水價形成機(jī)制制度執(zhí)行情況、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵等數(shù)項重點改革內(nèi)容。要求北京市新增改革實施面積8萬畝。

三、農(nóng)業(yè)水價改革文件簡要分析

長期以來我國農(nóng)業(yè)用水大水漫灌，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)水價過低，無法反映水資源匱乏狀況。國務(wù)院及相關(guān)部門出臺的八個有關(guān)農(nóng)業(yè)水價改革的文件，對建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)、保護(hù)水資源和維護(hù)國家糧食生產(chǎn)安全具有戰(zhàn)略意義。

2004—2019年的15年間，關(guān)于農(nóng)業(yè)水價改革的政策體系機(jī)制設(shè)計，以問題為導(dǎo)向不斷豐富完善，形成了一套完整、綜合配套的水價政策體系，有以下幾個簡要要點。

一是國家定價和市場機(jī)制定價相結(jié)合，既發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，也使市場在配置資源方面逐漸起到?jīng)Q定性的作用。

二是建立農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制與獎勵補(bǔ)貼相結(jié)合，初步目標(biāo)是水價達(dá)到運行維護(hù)成本水平，最終目標(biāo)是達(dá)到完全成本水平。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)水價提高與用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵相結(jié)合，不增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三是農(nóng)業(yè)水價改革與配套措施相結(jié)合。包括完善供水計量設(shè)施、建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度、供水設(shè)施（農(nóng)田水利設(shè)施）建設(shè)和用水需求管理，夯實水價改革的基本條件及基礎(chǔ)。

四是部門落實文件與監(jiān)督檢查機(jī)制相結(jié)合。2017—2019年，發(fā)改委等四部門落實國務(wù)院水價改革文件以問題為導(dǎo)向，年年抓落實，并出臺了問責(zé)的監(jiān)督檢查考核機(jī)制，特別是把監(jiān)督檢查與省長責(zé)任制考核和最嚴(yán)格水資源管理制度考核掛鉤，有效地提高了農(nóng)業(yè)水價的改革效率和進(jìn)度。

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