城管執(zhí)法模式的創(chuàng)新與思考

趙斌

2019年，中國城鎮(zhèn)化率已超過60%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入了騰飛發(fā)展的關(guān)鍵階段。隨著中國城市人口的井噴式增長，城市管理面臨的問題日益突出，城管執(zhí)法成為了備受公眾詬病的職業(yè)行為。城管執(zhí)法人員逐漸被“標(biāo)簽化”和“妖魔化”[1]。2015年，以習(xí)近平同志為組長的深改組，通過了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，確定了理順城管執(zhí)法體制、創(chuàng)新城管執(zhí)法方式、推動執(zhí)法力量下移的新時代城市管理體制改革要求。至今，全國各地結(jié)合自身實(shí)際，在城管執(zhí)法方面不斷進(jìn)行創(chuàng)新改革，探索適合城市發(fā)展的新路子，形成了全國范圍內(nèi)既蘊(yùn)含一定創(chuàng)新意識，又具備一定影響力的三種城管執(zhí)法模式。本文選擇對這三種城管執(zhí)法模式進(jìn)行分析，期望為新發(fā)展階段的城管執(zhí)法體制的改革提供有裨益的鏡鑒。

一、城管執(zhí)法的三種創(chuàng)新模式

（一）城管執(zhí)法物業(yè)化模式

城管執(zhí)法物業(yè)化模式是指政府在除行政執(zhí)法權(quán)、懲罰權(quán)等公權(quán)力之外，把城市管理市容市貌方面的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容剝離出來，通過服務(wù)外包的形式交給具有一定資質(zhì)的物業(yè)公司參與城市管理的新型社會治理方式。此種模式是政府購買公共服務(wù)在城市管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，本質(zhì)上呈現(xiàn)的是政府、市場與社會的角色重構(gòu)問題，構(gòu)建的是政府與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系。2007年10月，廣東深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道開全國城市管理模式之先河，率先引入物業(yè)管理公司進(jìn)行城市日常事務(wù)管理，創(chuàng)造了聞名全國的“西鄉(xiāng)模式”。隨后，成都、長沙、青島、海寧、昆明、嘉興、濰坊、無錫等國內(nèi)數(shù)十座城市紛紛試水物業(yè)化模式，城市管理效果明顯。特別是成都市通過武侯區(qū)物業(yè)化模式的實(shí)踐嘗試取得不錯效果后，目前已向全市12個街道全面鋪開。城管執(zhí)法物業(yè)化模式的主要作用體現(xiàn)在：第一，激發(fā)了市場活力。物業(yè)化模式通過招投標(biāo)方式向社會遴選有一定資質(zhì)和信譽(yù)的物業(yè)公司參與城市管理。一方面，有利于培育良好的物業(yè)市場，激發(fā)物業(yè)市場活力;另一方面，能夠發(fā)揮市場力量的優(yōu)勢，提高管理效率，而這正是國家簡政放權(quán)、“放管服”改革精神的應(yīng)有之義。第二，有利于職能重構(gòu)。物業(yè)化模式通過合同形式為政府和市場構(gòu)建了清晰的權(quán)力邊界，政府從“裁判員與執(zhí)法員”為一體的角色中解放出來，在城市管理事務(wù)中做到“只掌舵，不劃槳”，既不越位，也不缺位，實(shí)現(xiàn)了“小政府、大社會”發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求。第三，減少沖突。在城管執(zhí)法物業(yè)化模式下，物業(yè)管理公司作為城市管理日常項(xiàng)目管理的承包者，是直接與執(zhí)法對象相接觸的受托管理者，在城市管理活動中，能起到很好的緩沖作用，一定程度上避免了城管暴力執(zhí)法或情緒執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式

城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式是指以基層社區(qū)為基點(diǎn)，以創(chuàng)建整潔優(yōu)美的城市環(huán)境為目的，通過城管執(zhí)法人員進(jìn)駐社區(qū)，整合社區(qū)力量，激活社區(qū)人員參與城市管理的動力，探索出城市治理共治、共建、共享新格局，最終實(shí)現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化的過程。此種模式的主要理論支撐有城市治理理論、新公共服務(wù)理論等。目前，上海青浦、四川自貢、浙江寧波、湖南懷化等地根據(jù)發(fā)展實(shí)際已對城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式進(jìn)行了深入實(shí)踐，個別城市經(jīng)過初步探索并發(fā)展出具有地方特色的工作方法，如深圳的“721工作法”[2]、青島的“1122工作法”[3]。城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式的主要特色有：一是城市管理理念更新。傳統(tǒng)城市管理過程中，執(zhí)法部門往往以自上而下的方式進(jìn)行管理，管制色彩濃厚，易激起與執(zhí)法對象的矛盾。城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式變被動執(zhí)法為主動服務(wù)，以精細(xì)化管理理念融入社區(qū)城市管理活動中，強(qiáng)調(diào)服務(wù)為先，倡導(dǎo)公眾參與，易得到社區(qū)群眾的支持，減少矛盾的激化，優(yōu)化城市管理效果。二是城管執(zhí)法方式翻新。簡單、粗暴的執(zhí)法方式一度讓城管執(zhí)法行為標(biāo)簽化，讓城管隊(duì)員處在輿論的風(fēng)口浪尖之上。城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式變城管隊(duì)員運(yùn)動式、突擊式執(zhí)法為常態(tài)化、規(guī)范化執(zhí)法，變剛性執(zhí)法為柔性執(zhí)法，從源頭上緩和執(zhí)法中的矛盾和對立，從而建立起城市管理的長效機(jī)制。三是創(chuàng)新工作平臺作用發(fā)揮。城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)是以社區(qū)為基點(diǎn)開展工作的新穎城市管理工作模式。在社區(qū)設(shè)立的各種社區(qū)工作平臺，如：社區(qū)工作服務(wù)站、城管執(zhí)法工作站等，這些既是城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式的支撐和紐帶，也是政府機(jī)構(gòu)聯(lián)系居民的橋梁。社區(qū)工作平臺建立，不但充分調(diào)動了社區(qū)基層單位（物業(yè)管理公司、社區(qū)中介組織）、居民等參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)踐了“人民城市人民建，人民城市人民管”的城市建設(shè)思想，更是實(shí)現(xiàn)了由原來“問題找上門”到現(xiàn)在“上門找問題”的行為方式的轉(zhuǎn)變，將城管執(zhí)法中的諸多問題最大限度地消除在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)矛盾就地解決，明顯提升了群眾對城管工作的滿意度。

（三）城管執(zhí)法律師駐隊(duì)模式

城管執(zhí)法律師駐隊(duì)模式，是指政府通過購買服務(wù)的方式與律師事務(wù)所簽訂法律服務(wù)協(xié)議，由律師事務(wù)所指派專職律師進(jìn)駐城市管理部門。在城管執(zhí)法過程中，并由駐隊(duì)律師全程提供法律服務(wù)，以達(dá)到城管執(zhí)法過程中的和諧高效[4]。此種模式由深圳市南山區(qū)沙河街道首創(chuàng)，在轄區(qū)以“臟亂差”聞名的白石街試行取得顯著效果后，開始向廣東惠州、順德、廣州等城市推廣，并得到司法部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的肯定和支持。湖北黃岡、鄂州，山東聊城，安徽淮南等地借鑒深圳管理經(jīng)驗(yàn)。在城管執(zhí)法方面推行律師駐隊(duì)模式，探索出了城市管理的新路子，有力破解了城管執(zhí)法的難題。城管執(zhí)法律師駐隊(duì)模式的主要作用有：一方面，以法律為準(zhǔn)繩，培養(yǎng)執(zhí)法人員法治思維，及時避免執(zhí)法人員備受詬病的“情緒執(zhí)法、暴力執(zhí)法、簡單粗暴執(zhí)法”行為的發(fā)生。另一方面，以律師為中介，減少執(zhí)法人員與執(zhí)法對象之間沖突發(fā)生的機(jī)會和概率。同時，以執(zhí)法為契機(jī)，對當(dāng)事人和相關(guān)群眾進(jìn)行普法宣傳教育，以此提高群眾的規(guī)則意識。

二、城管執(zhí)法模式存在的主要問題分析

（一）管理與服務(wù)性質(zhì)需融合

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活便利、環(huán)境優(yōu)美是現(xiàn)代城市發(fā)展的重要目標(biāo)，也是政府進(jìn)行城市管理的根本任務(wù)。城市發(fā)展的任務(wù)和目標(biāo)本身就蘊(yùn)含著人們對政府部門在履行城市管理職責(zé)時提供公共服務(wù)的天然要求。現(xiàn)有城管執(zhí)法模式的創(chuàng)新緩和了城管與執(zhí)法對象之間的緊張關(guān)系，但是，在現(xiàn)實(shí)的城市管理活動中，傳統(tǒng)的城市管理控制性理念依然影響著城管執(zhí)法的效果和對城市管理部門的評價?；诔鞘泄芾淼男再|(zhì)及人們對城市管理服務(wù)的需求，在城管執(zhí)法過程中，政府部門還必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改變傳統(tǒng)的管制思維和城市管理價值取向，樹立“寓管理于服務(wù)中”的理念，不斷提高城市管理服務(wù)的水平和能力。

（二）公眾參與力量需加強(qiáng)

公眾參與是現(xiàn)代城市管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是城管執(zhí)法模式創(chuàng)新的核心內(nèi)容。由于城管執(zhí)法內(nèi)容涉及社會生活的方方面面，在城管執(zhí)法過程中，如果沒有公眾的有效參與與配合，城市管理就會寸步難行。因此，公眾參與的深度與廣度直接影響著城市管理的效果。城管執(zhí)法模式的創(chuàng)新凸顯出公眾參與的重大價值，但是公眾參與的力量仍然亟待加強(qiáng)。如城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)模式主張城管與社區(qū)居民進(jìn)行零距離接觸，為居民了解城管職能從而支持城管工作，最終實(shí)現(xiàn)政府“單一管理”向全民“共同參與”城市管理的行為轉(zhuǎn)變提供了重要契機(jī)。但在實(shí)踐中卻存在公眾參與方式匱乏、參與平臺稀少、參與主體動力不足等諸多問題。因此，政府管理部門應(yīng)該在城管執(zhí)法模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)上探求公眾參與的新路徑，為公眾參與提供良好的保障和渠道，擴(kuò)大公眾參與的程度，發(fā)揮公眾參與的力量，促進(jìn)城市民主自治的良性發(fā)展。

（三）監(jiān)督考核機(jī)制需強(qiáng)化

任何設(shè)計良好的制度都需要相應(yīng)的監(jiān)督考核機(jī)制保駕護(hù)航。城管執(zhí)法物業(yè)化模式、律師駐隊(duì)模式都是政府以購買服務(wù)為手段，以服務(wù)合同為依托與市場、社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行的公共服務(wù)委托行為。政府進(jìn)行公共服務(wù)購買后，由于對受托方?jīng)]有進(jìn)行有效的監(jiān)督考核，導(dǎo)致受托方在履行公共服務(wù)時出現(xiàn)行為的“錯位”和“越位”，如媒體曝光的物管人員毆打商販、甚至收取保護(hù)費(fèi)，以及駐隊(duì)律師因利益關(guān)系違反職業(yè)道德的行為事件等，都在一定程度上對政府的公信力造成了不良影響。鑒于公共管理性質(zhì)的特殊性，在公共服務(wù)外包后，必須建立健全監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督考核的力度與強(qiáng)度，防止受托方的行為偏離正常的法治軌道。

三、進(jìn)一步完善城管執(zhí)法模式的思考

（一）注重城管執(zhí)法的為民服務(wù)導(dǎo)向

古希臘先哲亞里士多德曾指出，“人們?yōu)榱松鎭淼匠鞘?，為了生活得更美好而居留于城市?！背鞘惺莾?yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚的地理空間，它以其強(qiáng)烈的磁體功能和容器功能吸引著越來越多的人涌入其中，為人們提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)[5]，并成為人們追求夢想實(shí)現(xiàn)人生抱負(fù)的最佳聚落。城市的本性在于人民性，因而城市的價值取向應(yīng)充分體現(xiàn)人民性的深刻內(nèi)涵。城管執(zhí)法本質(zhì)上是為居民提供優(yōu)美的生活空間和良好的公共秩序。面對城市化進(jìn)程中的虹吸效應(yīng)，在城市管理過程中，城管執(zhí)法部門應(yīng)該注重民生現(xiàn)實(shí)需求，積極回應(yīng)民生現(xiàn)實(shí)關(guān)切，堅守為民服務(wù)初心，在城管執(zhí)法活動中，以實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往為目標(biāo)，尊重人民主體地位，重視人民權(quán)利問題，以柔性管理代替強(qiáng)硬管理，以冷靜理智代替魯莽沖動，以此不斷提升城市管理精細(xì)化水平，創(chuàng)造出城市管理的“溫度”，體現(xiàn)出城管執(zhí)法為民服務(wù)的導(dǎo)向。

（二）發(fā)揮城管執(zhí)法的合作共治力量

城市管理是對城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等領(lǐng)域公共事務(wù)的綜合管理，更是與城市中的各方主體利益緊密聯(lián)結(jié)，需要依靠所有利益主體共同努力才能提升城市管理實(shí)效。城市管理能力提升，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。黨的十九大報告指出，要不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。社區(qū)作為城管執(zhí)法活動的重要區(qū)域，在城市管理中發(fā)揮著重要的作用。因此，在城管執(zhí)法活動中，政府一方面要改變管制思維，以社區(qū)為基本載體，積極依托社區(qū)工作平臺和社區(qū)自治力量，建立共管共治共享的工作機(jī)制，營造共建共治共享的城市管理新格局;另一方面要勇于探索政府與居民、市場、社會合作的多種方式，在城市管理領(lǐng)域大力發(fā)揮居民、市場與社會組織的作用，充分發(fā)揮公眾參與的力量，提升城市管理的專業(yè)化、協(xié)同化水平。

（三）落實(shí)城管執(zhí)法的監(jiān)督問責(zé)制度

在新時代的城市管理實(shí)踐中，作為城管執(zhí)法中的模式創(chuàng)新，城管執(zhí)法物業(yè)化和城管執(zhí)法中的律師駐隊(duì)模式，對于扭轉(zhuǎn)城管被妖魔化的負(fù)面形象，提升城管部門公信力發(fā)揮了重要作用。但是由于這兩種模式均是通過政府購買公共服務(wù)手段以合同約定的形式完成的公共服務(wù)外包，因此必須加強(qiáng)對第三方的監(jiān)督考核問責(zé)制度建設(shè)。在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》文件中，中央明確要求要“建立城市管理問責(zé)制度”。為消解城市管理中的矛盾與沖突，解決城市管理中的短板，不僅要制定具體詳細(xì)的考核辦法，加強(qiáng)對第三方的培訓(xùn)與考核，讓第三方熟知城市管理內(nèi)容和城市管理規(guī)范，以規(guī)范的考核制度保證正確的行為規(guī)范和中立的角色定位;也要加強(qiáng)對第三方力量的監(jiān)督，保證第三方力量在城管執(zhí)法過程中的公立公正，并實(shí)行錯誤懲罰和問責(zé)機(jī)制。只有做好有效的監(jiān)督監(jiān)管，充分發(fā)揮群眾和社會各界的監(jiān)督力量，時刻保證第三方力量在城市管理過程的法治軌道上前行，才能打造具有中國特色的“城市之治”。

四、結(jié)語

城市管理絕不僅是城管部門自身的事情，作為城市中的一份子，每個人都有維護(hù)城市整潔容貌的責(zé)任，建設(shè)文明優(yōu)美之城還需要全體社會成員的共同參與。對于目前中國的672座城市來說，由于資源稟賦、歷史傳承、政治環(huán)境、區(qū)位條件等各方面的不同，城管執(zhí)法模式也沒有固定之規(guī)。因而，在城市管理領(lǐng)域?qū)⒊枪軋?zhí)法體制改革與國務(wù)院簡政放權(quán)、“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能等要求相結(jié)合，創(chuàng)新城管執(zhí)法模式勢在必行。

基金項(xiàng)目：重慶市教委人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“重慶市城市管理行政執(zhí)法問題改革創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：18SKGH127）階段性成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]閆巖，毛鑫.失真的鏡像—對優(yōu)酷視頻中“城管vs商販”沖突的內(nèi)容分析[J].新聞與傳播研究，2015（2）：71-88.

[2]王涵.深圳：城市管理機(jī)制長效化[N].中國城市報，2017-07-24.

[3]朱元慶.城市管理何以走進(jìn)社區(qū)服務(wù)執(zhí)法[N].科技日報，2017-11-22.

[4]劉歡.城管執(zhí)法中的律師駐隊(duì)模式研究[D].西南政法大學(xué)，2018：1.

[5]楊宏山.轉(zhuǎn)型中的城市治理[M].中國人民大學(xué)出版社，2017：17.

作 者：重慶文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師

責(zé)任編輯：劉小僑