玉溪市推行河長制的做法及問題研究

李院生

(玉溪市水利工程建設(shè)運行管理中心，云南 玉溪 653100)

玉溪市河流眾多，既是江河源頭匯集地，又是滇中湖群的主要分布區(qū)，水系特點十分突出。有中小河流113條， 擁有撫仙湖、星云湖、杞麓湖3個高原湖泊，湖容量為210億m3，占云南省九大高原湖泊蓄水量的69.3%，其中：撫仙湖是全國第二深淡水湖，水質(zhì)一直保持在Ⅰ類，湖容量206.2億m3，占全國淡水湖泊Ⅰ類水的90%，是國家戰(zhàn)略水資源“儲備庫”，河長制的推行為保護河流水質(zhì)、特別是保護撫仙湖水質(zhì)意義重大。河長制湖長制是破解我國水問題、保障國家水安全的重大制度創(chuàng)新，玉溪市按照黨中央、國務(wù)院和省委、省政府總體部署，高位推動、建立制度、加大投入、層層落實責(zé)任，取得了階段性的成效，為今后的河長制推行奠定了良好的基礎(chǔ)。在全面推行河長制的過程中也暴露出一些深層次的問題，本文以問題為導(dǎo)向，剖析問題背后的原因，為下一步的工作提出了改進的對策和建議。

1 主要的做法及取得的成效

1.1 高位統(tǒng)籌推動建立四級河長

玉溪市按照黨中央、國務(wù)院和省委、省政府全面推行河(湖)長制有關(guān)決策部署，市委、市政府切實加強領(lǐng)導(dǎo)，高位統(tǒng)籌推動。市委書記和市長擔(dān)任治理難度最大的撫仙湖和星云湖市級河長，定期和不定期地巡河巡湖，每次巡查后都要召開專題會，并將確定的事項列入市委、市政府督查的事項，他們的親力親為給各級河長履行河長職責(zé)作出了表率。市委副書記、市人大常委會主任、市政協(xié)主席分別擔(dān)任總督察、副總督察，市級38位廳級領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任全市78個河湖庫渠的河長，全市河湖庫渠全部納入四級河長管理?？h、鄉(xiāng)、村也分級分段設(shè)置了河長，全市共在6408個項目上設(shè)置2119名四級河長，部分縣區(qū)還將河長制延伸到村民小組，實現(xiàn)了河長制責(zé)任全覆蓋。2019年，294位市、縣級河(湖)長巡河湖2859次、1793位鄉(xiāng)、村級河(湖)長巡河湖6萬余次，村級河長巡河實現(xiàn)日常化。為了推動河長制工作落實，市級財政每年安排3000萬元的河長制工作經(jīng)費，用于河長制管理體系建設(shè)和辦理河長決定的事項。

1.2 建立和完善河長制的相關(guān)配套制度

出臺了《玉溪市全面推行河長制實施意見》、《玉溪市全面貫徹落實湖長制的實施方案》、《河長制工作方案》和六項制度(會議制度、信息共享制度、信息報送制度、工作督察制度、考核問責(zé)和激勵制度、驗收制度)。在六項制度的基礎(chǔ)上，還出臺了“市級河長巡河辦法、市級部門聯(lián)合執(zhí)法辦法、河長制市級工作督辦辦法和重大問題請示報告辦法”四項制度，形成了“6+4”的制度體系，為河長制責(zé)任落實提供了制度保障。

1.3 建全河長制辦事機構(gòu)

成立了河長制領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，市、縣的河長辦均設(shè)置在水利部門，編辦核定了人員編制和領(lǐng)導(dǎo)指數(shù)，市水利局增加編制5人，含縣處領(lǐng)導(dǎo)1人；縣區(qū)水利局增加編制3～5人，含鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)1人；河長辦負責(zé)協(xié)調(diào)、落實、督查河長確定的事項。河長辦牽頭建立了河長制聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議成員單位主要由政府督查室、公安、發(fā)改、財政、生態(tài)環(huán)境、住建、自然資源局和規(guī)劃、水利等部門組成，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)河長制推行過程中的重要事項。

1.4 強化日常監(jiān)管

一是以推行河長制為契機，全面加強水環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，設(shè)置了覆蓋“三湖”、重要河流和重要水源地的水質(zhì)監(jiān)測點350余個，每日的監(jiān)測頻次達2300余次，為制定”一河一策“提供真實的第一手資料。二是開展了入河排污口排查整治行動，核查入河排污口153個，發(fā)出整改通知書56份，整改率達100%。三是在河湖庫渠明顯位置，設(shè)置河長公示牌1692塊，公布了各級河長名單及河長的電話、水質(zhì)污染行為的舉報電話。四是開展“清水行動”和“清四亂”行動。清理河溝1183條，共2275.87 km，清理庫溏143個，清理人工濕地147.53 hm2。五是完成74個市級和329個縣級“一河一策”方案編制。六是充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等多種形式高頻率宣傳河長制工作，廣泛動員人民群眾關(guān)注、參與、監(jiān)督河長制工作的實施。

1.5 防治并重，創(chuàng)新水污染防治模式

一是嚴格落實水資源論證中確定的生態(tài)流量，保持河道能常年有水，從而保護河道生態(tài)系統(tǒng)。二是改變河道治理模式，從傳統(tǒng)的“三面光”改為生態(tài)河道，降低流速，使河水在流淌過程中能夠得到適當(dāng)?shù)膬艋?，使河道的水生態(tài)得到逐步恢復(fù)。三是實施高效節(jié)水農(nóng)業(yè)和生態(tài)殺蟲，減少農(nóng)業(yè)面源污染。四是生活、生產(chǎn)污水集中收集處理后二次回用，農(nóng)業(yè)回歸水二次利用，減少污水進入河道和湖泊。

1.6 投入巨資，突出重點水源保護

撫仙湖是全國第二深淡水湖，水質(zhì)一直保持在I類，湖容量206.2億m3，占全國淡水湖泊I類水的90%，是國家戰(zhàn)略水資源“儲備庫”。國家高度重視撫仙湖的保護，確保撫仙湖保持Ⅰ類水質(zhì)是河長制工作的重中之重，也是檢驗河長制工作最重要的指標(biāo)。撫仙湖流域面積674 km2，年產(chǎn)水量1.7億m3，蒸發(fā)量0.7億m3，由于每年補給的新水量少，隨時都有被污染風(fēng)險，這給保護工作帶來了極大的挑戰(zhàn)。為了保護國家的戰(zhàn)略水資源，省委書記、市委書記擔(dān)任河長，市委市政府將保護撫仙湖作為玉溪市最大的政治任務(wù)，舉全市之力，投入巨資，采取了一系列行之有效的措施，使撫仙湖始終保持I類水質(zhì)。

一是實施百日攻堅雷霆行動，完成了10方面100個突出問題整改驗收銷號。二是推進“四退三還”(退人、退房、退田、退塘，還湖、還水、還濕地)，建成人工濕地159.67 hm2、湖濱緩沖帶495 hm2、生態(tài)調(diào)蓄帶8.5 km。三是完成14條主要入湖河道水環(huán)境綜合治理和流域內(nèi)238個村落環(huán)境綜合治理。四是投資17億元，實施了“森林撫仙湖”計劃，恢復(fù)面山植被6900 hm2。五是投資112億元，遷出一級保護區(qū)內(nèi)的居民2.8萬人和全部的企事業(yè)單位。六是一級保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)田全部由政府租用，用于種植水稻、蓮藕等對水質(zhì)保護有利的農(nóng)作物，徑流區(qū)其他農(nóng)田實行休耕輪作，政府補貼農(nóng)戶一定的損失。七是到2022年底努力實現(xiàn)取締向撫仙湖取水，將由外流域調(diào)水置換撫仙湖取水。八是關(guān)閉徑流區(qū)企業(yè)20家、砂石場49個、采磷礦點14個。九是每月對徑流區(qū)的主要入湖河道和重點水域進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施解決。十是修建環(huán)湖截污溝收集田間回歸水，通過抽水站將截污溝中的水抽到上游水庫，再由水庫放水灌溉下游農(nóng)田，實現(xiàn)了農(nóng)田回歸水的多次重復(fù)利用，有效減少農(nóng)田面源污染。

以上綜合治理措施創(chuàng)造出了“高原湖泊保護模式”，為全國的湖泊保護提供了可借鑒的經(jīng)驗。

2 存在的問題

2.1 河長制的宣傳工作有待進一步加強

河長制政府層面特別重視，但媒體主動宣傳的力度不夠，沒有形成常態(tài)化，社會的關(guān)注度、參與度不夠。目前還處于政府部門強勢推動的階段，對推行河長制的重大意義沒有形成社會共識。

2.2 河長辦的職能發(fā)揮不充分

河長制工作涉及政府的多個政府職能部門，需要有一個執(zhí)行力很強的機構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，作為河長制的執(zhí)行機構(gòu)河長辦設(shè)在水利部門，在推行河長制的過程中受到多方面制約。其原因主要有以下二方面：一是由于水利部門是業(yè)務(wù)部門，在政府部門中屬于干活的部門，要協(xié)調(diào)其他政府職能部門難度比較大，河長制的事成了水利部門的事。二是機構(gòu)改革后我市水政執(zhí)法隊伍已劃到市自然資源局和規(guī)劃局，要處置涉河的違法行為，面臨無專業(yè)執(zhí)法隊伍的尷尬局面。

2.3 部分河長履職不到位

一是部分河長對全面推進河長制的長期性、艱巨性認識不到位，對生態(tài)文明建設(shè)、全面打響水污染防治的要求理解還不夠深刻、把握還不夠全面、貫徹還不夠徹底，缺乏持續(xù)發(fā)力、久久為功的系統(tǒng)考慮。二是部分河長自覺履行河長責(zé)任的主動性不夠，每年只是按規(guī)定次數(shù)巡河，沒有深入實際進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題也不跟蹤督促責(zé)任單位整改。

2.4 水生態(tài)保護的法律法規(guī)執(zhí)行不到位

涉及水生態(tài)保護的法律有環(huán)境保護法、水污染防治法、水法、水土保持法等多部法律法規(guī)，造成水生態(tài)環(huán)境惡化的原因之一就是貫徹相關(guān)法律法規(guī)不到位，職能部門存在重審批輕監(jiān)管的情況。例如：礦山開發(fā)建設(shè)項目，報批時都要編制環(huán)境影響評價報告和水土保持方案，報告中有治理措施、治理目標(biāo)，由于行政部門的日常監(jiān)管不到位，造成了大量的水土流失，嚴重污染了水質(zhì)。目前國家在投入巨資對關(guān)停、廢棄的礦山進行恢復(fù)治理。

2.5 水生態(tài)保護的投入不足

河道是水生態(tài)系統(tǒng)的血管，按河長制的要求，現(xiàn)階段需要治理的河道比較多，這需要投入大量的資金。由于市縣區(qū)財政困難，每年投入河道治理的資金不足，問題一直得不到解決。其次是由于河道日常管護資金無保障，治理工程難于發(fā)揮設(shè)計效益，損毀現(xiàn)象時有發(fā)生，河道日常保潔難于持續(xù)。

3 對策和建議

3.1 加大宣傳力度，引導(dǎo)全民參與

保擴水生態(tài)是關(guān)乎社會可持續(xù)發(fā)展和人類生存的大事，需要全社會的關(guān)注和參與。一是動員媒體將保護水生態(tài)作為日常宣傳報道重要內(nèi)容之一。二是利用“世界水日”“中國水周”宣傳推行河長制的重要意義。三是采取形式多樣的宣傳方式向廣大的農(nóng)村進行宣傳，提高廣大人民群眾的環(huán)保意識。四是全心全意依靠人民群眾，向社會公開河長制工作信息，接受社會監(jiān)督，形成全社會廣泛參與的河長制工作新格局。

3.2 充分發(fā)揮河長辦的職能

河長制是新時代防治水污染的有效行政手段，水生態(tài)保護涉及很多方面的工作，這需要涉及到的所有政府職能部門通力合作，形成強大的行政合力，河長制才可能持續(xù)的取得成效。如果河長辦設(shè)在市政府辦，這有利于發(fā)揮河長辦的綜合協(xié)調(diào)職能，使相關(guān)職能部門形成合力，有力推進河長制的各項工作。

3.3 進一步壓實河長的責(zé)任

河長制的本質(zhì)是“責(zé)任制”，要進一步壓實河長責(zé)任，發(fā)揮河長的組織協(xié)調(diào)作用。一是將河長的工作列入政府督查范圍，實行跟蹤督查和領(lǐng)導(dǎo)約談制度。二是將河長的履職情況納入年度考核，與獎勵掛鉤，與領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任掛鉤。

3.4 強化河湖臺賬管理，對河湖實施精細管理

按照“一河一策”、“一河一檔”的要求，建立問題、措施、任務(wù)和責(zé)任清單，全面構(gòu)建河湖庫渠信息數(shù)據(jù)庫。通過大數(shù)據(jù)分析，創(chuàng)新治理模式，引入治理新理論、新技術(shù)，制訂精準方案，實現(xiàn)靶向治理。

3.5 加大鄉(xiāng)村環(huán)境整治力度

河道大部分分部在鄉(xiāng)村，部分鄉(xiāng)村的生產(chǎn)生活垃圾直接倒入河道，生活廢水直接排入河道，嚴重污染了水源，破壞了水生態(tài)系統(tǒng)。一是國家正在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將鄉(xiāng)村人居環(huán)境綜合治理納入鄉(xiāng)村振興的主要工作之一。二是借這次防御新冠肺炎的機會，大力宣傳環(huán)境保護的重要性，宣傳如果破壞生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生的后果，從而提高群眾保護生態(tài)環(huán)境的自覺性。

3.6 壓實政府職能部門履行保護環(huán)境的職責(zé)

按照“放管服”的要求，加強事中、事后監(jiān)管。監(jiān)督開發(fā)建設(shè)項目認真履行環(huán)境保護職責(zé)，嚴格落實環(huán)境影響評價報告、水土保持方案中的各項保護治理措施，嚴厲打擊破壞環(huán)境的違法行為，對日常監(jiān)管不到位的職能部門進行問責(zé)處分。只要政府職能部門都能夠履職到位，我國的水生態(tài)環(huán)境在不久的將來會有很大的改觀。

3.7 創(chuàng)新生態(tài)保護投入機制

一是建立生態(tài)補償機制。對為保護生態(tài)而限制發(fā)展的上游地區(qū)給予政策上的傾斜，受益地區(qū)對保護地區(qū)給予補償。二是開發(fā)與保護掛鉤。政府在供給開發(fā)商土地時，將周邊的河道治理列入開發(fā)商的保護責(zé)任范圍，治理成果由開發(fā)商管理使用一定年限。三是引入社會資本開發(fā)治理河道，治理成果歸投資者管理使用。四是生態(tài)保護屬于公益事業(yè)，要以政府投入為主。應(yīng)將生態(tài)建設(shè)和維護的資金列入年度財政預(yù)算，形成持續(xù)的生態(tài)保護財政投入機制。

4 結(jié) 語

河(湖)長制工作才開始起步，按照新時代對河長制的要求，河長制的制度體系建設(shè)、工作機制建立都處于探索階段，要樹立打“持久戰(zhàn)”、久久為功的思想，發(fā)動群眾，依靠群眾，打牢群眾基礎(chǔ)，依靠科技手段積極探索治水思路和治水手段，早日實現(xiàn)“河暢、水清、堤固、岸綠、景美” 。