農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實踐運行需要明晰的幾個問題

方 文

(浙江科技學院 馬克思主義學院,杭州 310023)

實踐先行、政策指導、法律兜底是中國農(nóng)地制度變革的一般軌跡和路徑[1]。面對城市化工業(yè)化進程推進中城市建設用地供需矛盾凸顯與農(nóng)村宅基地大量閑置和低效利用并存的現(xiàn)實,2015年初中央授權(quán)15個(2017年擴大到33個)農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)開展宅基地制度改革試點,各試點地區(qū)結(jié)合當?shù)貙嶋H開展了行之有效的實踐探索并形成了各具特色的典型模式,如江西余江模式,浙江義烏模式,四川廬江模式等,盡管具體做法各異,但目的都是為了有效盤活和利用閑置農(nóng)村宅基地資源。在總結(jié)提煉前期各試點地區(qū)典型做法和經(jīng)驗的基礎上,2018年《中共中央關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱2018年中央一號文件)指出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”,從而在黨的文獻中正式提出了宅基地“三權(quán)分置”這一概念并將“三權(quán)”設定為所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下這一政策必將對農(nóng)村乃至中國的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。作為一項制度創(chuàng)新,也必然會在具體的實踐運行中面臨與現(xiàn)有政策和相關(guān)法律的沖突和調(diào)適問題。要確保該政策的有序運行并實現(xiàn)其政策目標,首先需要在理論上明晰和解決以下幾個問題,才能為在政策層面指導下的實踐操作提供更具普適性的依據(jù),并為最終上升為立法層面的權(quán)利結(jié)構(gòu)提供有針對性的方向。首先,宅基地“三權(quán)分置”政策提出的背景、目的及其所內(nèi)含的價值功能是什么；其次,作為一項制度創(chuàng)新,其所要解決的核心問題是什么,在實踐運行中將會面臨怎樣的困惑和障礙；最后,應如何構(gòu)建和尋求宅基地“三權(quán)分置”的制度框架和各項權(quán)能實現(xiàn)的路徑。對這些問題的理論思考和探究必將成為確保該政策有序運行及其政策目標實現(xiàn)的基本前提?；诖?本文試圖按照“是什么—為什么—怎么樣”的問題思維邏輯,通過對這些問題的逐層梳理和分析,旨在為宅基地“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建和實踐運行提供相應的對策建議。

1 宅基地“三權(quán)分置”政策推出的背景及其所內(nèi)含的價值功能

1.1 現(xiàn)有宅基地制度設計的功能及其現(xiàn)實運行的困境

諾斯[2]認為“制度通常被定義為一組行事規(guī)則的集合,規(guī)定和約束人的行為,而人的行為又影響經(jīng)濟績效,因此當原有的制度安排和制度結(jié)構(gòu)影響到人們對額外利益的追求時,就必然會產(chǎn)生變革原有制度的要求也即制度創(chuàng)新”。中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度形成于20世紀60年代初,是以“集體所有、無償分配、一戶一宅、限定面積和永久使用”為基本特點的。這一政策設置的初衷就在于保障農(nóng)民基本的居住功能,實現(xiàn)居有所屋。受傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割體制及國家財力的制約,這一制度在保障農(nóng)民的基本生活和維持農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面都曾有不可替代的地位和作用。但是隨著城鎮(zhèn)化的推進和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,城鄉(xiāng)人口流動和遷徙的加速,農(nóng)村常住人口不斷減少,宅基地之對農(nóng)民的功能從更加偏重于居住保障逐漸轉(zhuǎn)向更加偏重于財產(chǎn)價值。而對一般性的財產(chǎn)而言,通過保障其自由交易即通過市場機制就可實現(xiàn)其價值。但對于農(nóng)村宅基地和農(nóng)房,由于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制沿革的歷史承接性和“路徑依賴”,以及在現(xiàn)實中其仍然承擔著對農(nóng)民的基本居住保障性功能,因此現(xiàn)有政策和法律禁止其自由流轉(zhuǎn)(只限定在本集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)),從而使得市場配置宅基地資產(chǎn)的機制失靈?，F(xiàn)實中農(nóng)村宅基地的大量閑置和突破現(xiàn)有政策和法律限制的私下隱形交易成為現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度失靈的典型表現(xiàn)[3],因此是否應該允許農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的自由流轉(zhuǎn)來有效盤活農(nóng)村宅基地這筆數(shù)量龐大的“沉睡”資產(chǎn),發(fā)揮其應有的市場效用和價值,也成為近年來學術(shù)界爭論和探討的熱門話題。在學術(shù)爭論和理論探究尚不見定論,相關(guān)政策法律也未見落地的背景下,如何在既存的法律和政策框架體系下，通過內(nèi)部的制度創(chuàng)設來及時回應實踐的需求，成為宅基地“三權(quán)分置”政策推出的背景和目的。

1.2 宅基地“三權(quán)分置”政策所內(nèi)含的價值功能

如果說如何有效盤活和優(yōu)化配置閑置宅基地資源及對此問題的理論爭論和立法修改尚未見定論,成為“三權(quán)分置”政策推出的主要目的和背景,那么這一政策本身所具有的價值功能就成為該政策能夠存在和發(fā)揮作用的內(nèi)在基礎。宅基地“三權(quán)分置”這一政策的具體內(nèi)涵就是在堅持宅基地集體所有權(quán)不變的前提下,把現(xiàn)有的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)合一的狀態(tài)分割為“農(nóng)戶資格權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”。正如前所述,這一政策的推出是為了突破現(xiàn)有政策和法律對閑置宅基地和農(nóng)房資產(chǎn)價值實現(xiàn)途徑的封閉性,把不具有身份屬性的社會其他主體引入到對宅基地的利用中來,從而增加宅基地和農(nóng)房資產(chǎn)的市場流動性和開放性,為有效盤活和優(yōu)化配置這一資源開辟新的渠道和途徑。那么是否可以通過修改法律和相關(guān)的政策規(guī)定即允許農(nóng)村宅基地和農(nóng)房直接對外轉(zhuǎn)讓從而實現(xiàn)這一目的？對此問題,學術(shù)界有過眾多的爭論和探討,贊成派和反對派各自都提出了他們的理由。而時至今日,法律之所以不做類似修改的主要癥結(jié)在哪里,這就需要從源頭上去追尋法律調(diào)整所存在的障礙。事實上，學術(shù)界對此問題的爭論忽略了一個基本的前提,即關(guān)于“是否應該允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)直接對外轉(zhuǎn)讓”這一問題的爭論需要區(qū)分“存量宅基地”和“增量宅基地”?！按媪空亍笔侵阜险厣暾垪l件的農(nóng)戶已經(jīng)獲得的宅基地和村集體所有的廢棄閑置宅基地?！霸隽空亍笔侵父鶕?jù)村莊規(guī)劃和用地指標新增的用于農(nóng)戶建房的那部分建設用地。對“存量宅基地”的使用權(quán),應該允許農(nóng)戶直接對外轉(zhuǎn)讓而不應將其只限定在本集體經(jīng)濟組織之內(nèi)。因為這部分宅基地對村集體而言并沒有增加宅基地的供應，只是使用主體的變換,而對轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)戶而言卻可以有效盤活其資產(chǎn),實現(xiàn)財產(chǎn)性收入。對于“增量宅基地”使用權(quán)的對象只能是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)符合條件的農(nóng)戶。對此問題筆者曾在文獻[4]進行過詳細的闡述。如今推出的宅基地“三權(quán)分置”政策可以視為對這一制度設想的規(guī)范化政策表述。其創(chuàng)新之處就在于，在堅持宅基地集體所有制的前提下,通過設定“宅基地的資格權(quán)”,既維護了宅基地集體所有制的制度實現(xiàn)(即生產(chǎn)資料和勞動成果歸部分勞動群眾集體共同占有,是一定范圍的成員公有制),也保障了農(nóng)民的基本生活需要(現(xiàn)階段對農(nóng)戶而言顯然不具備像城市住房那樣以市場競價的方式通過繳納土地出讓金而獲得宅基地使用權(quán)的社會條件)?！叭龣?quán)分置”后的宅基地使用權(quán)是一個去身份化的權(quán)利,是在剝離了“農(nóng)戶資格權(quán)”之后的單純的財產(chǎn)性權(quán)利[5],突破了宅基地利用主體身份的專屬性限制,形成農(nóng)民集體、農(nóng)戶、其他社會主體三方共享宅基地權(quán)利的格局,實現(xiàn)了宅基地之對農(nóng)民的社會保障和實現(xiàn)其財產(chǎn)性價值要求的有機統(tǒng)一。這一政策所內(nèi)含的這種價值功能,既有效破解了宅基地作為承載農(nóng)民社會保障功能的制度設計與現(xiàn)實背景下實現(xiàn)其財產(chǎn)性價值要求之間的矛盾這一難題,也遵循了制度演進的慣性,保障了政策和法律的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

2 “三權(quán)分置”政策所要解決的核心問題及實踐運行的障礙

宅基地“三權(quán)分置”破解了其他社會主體對宅基地利用的制度障礙。那么，作為一項制度創(chuàng)新在實現(xiàn)其政策目標的過程中要解決的核心問題是什么？因為僅就“讓其他社會主體參與到對宅基地的利用中來”這一目的而言,社會主體通過租賃農(nóng)房的方式(現(xiàn)有法律和政策禁止宅基地單獨對外出租)也可享有對宅基地的使用權(quán),而且這種方式,不管是作為居住還是經(jīng)營均以不影響周邊農(nóng)戶的生活居住為前提,不為現(xiàn)有政策和法律所禁止。農(nóng)房出租方(農(nóng)戶)與租賃方(社會主體)雙方的權(quán)利義務通過租賃合同得以明確。那么應該如何界定“三權(quán)分置”下社會主體所獲得的宅基地使用權(quán)的權(quán)能性質(zhì)和邊界,它與因租賃農(nóng)房而獲得的宅基地使用權(quán)權(quán)能又有著怎樣的關(guān)系,這是宅基地“三權(quán)分置”政策所內(nèi)含的意蘊及其確保這一政策目標實現(xiàn)所必須明確的問題。

2.1 “三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)權(quán)能性質(zhì)

現(xiàn)有政策將社會主體通過租賃農(nóng)房方式而享有的對宅基地的使用權(quán)設定為債權(quán),這是一種獨立性相對較弱的權(quán)利,既不能為土地的抵押、出租和再流轉(zhuǎn)提供法律上的支持,也難以抑制交易的機會主義行為(北京宋莊畫家村農(nóng)宅交易案的終審宣判就是一個典型的案例)。宅基地“三權(quán)分置”政策的推出就是要將社會主體對宅基地的使用權(quán)設定為物權(quán),從而為宅基地的抵押、擔保和再流轉(zhuǎn)提供法律保障,也可為社會主體提供更強的產(chǎn)權(quán)保護和穩(wěn)定的行為預期。雖然有研究者認為,在中國《物權(quán)法》已經(jīng)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)設定為用益物權(quán)的情況下按照物權(quán)法“一物一權(quán)”的原則,無法在宅基地使用權(quán)上再設定一個物權(quán)。對此陶鐘太朗[6]在分析農(nóng)地“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的理論自洽問題時,借用德國《住宅所有權(quán)法》和《歐盟分時度假合同法》中的分時段居住權(quán)制度,認為不同主體在不同的時間段可以享有對同一物的居住權(quán)或使用權(quán),而該使用權(quán)可以是物權(quán)形態(tài)的權(quán)利。孫憲忠[7]根據(jù)對德國物權(quán)法的研究提出,在德國的物權(quán)中所有權(quán)可以創(chuàng)設地上權(quán),地上權(quán)是用益物權(quán),在地上權(quán)之上還可以設置“次地上權(quán)”,或稱為“下級地上權(quán)”?！按蔚厣蠙?quán)”或“下級地上權(quán)”就是設置在地上權(quán)之上的另一種用益物權(quán)。筆者認為,對中國“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)可以借鑒德國“次地上權(quán)”和歐盟“分時段居住”制度確立其物權(quán)的性質(zhì),從而可為社會主體提供更強的產(chǎn)權(quán)保護。這種保護既有利于穩(wěn)定其行為預期,又有利于以農(nóng)村閑置宅基地和房屋為載體,吸引更多的社會資本和要素進入鄉(xiāng)村,為鄉(xiāng)村振興注入新的活力。因為在鄉(xiāng)村振興的背景下,社會主體參與對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的利用并不僅僅局限于作為居住用房,更多的是用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、開辦民宿等經(jīng)營活動,其為此所投入的成本更大,對產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營預期的保護需求更為強烈。因此,農(nóng)村宅基地和承包地“三權(quán)分置”的物權(quán)化建構(gòu)是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇,無非是在立法技術(shù)上如何進行法律表述的問題[8]。賦予“三權(quán)分置”下社會主體所取得的宅基地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)的權(quán)能也就成為這一政策實踐運行所要解決的核心問題。

2.2 宅基地“三權(quán)分置”實踐運行可能面臨的問題和困惑

如同農(nóng)地“三權(quán)分置”一樣,宅基地“三權(quán)分置”的實質(zhì)并不是三種具體權(quán)利的并立和對抗,而是三種權(quán)利所對應的三類主體所享有的權(quán)利的并立和對抗[6]。在宅基地“三權(quán)分置”的制度框架下,農(nóng)民集體享有對宅基地的所有權(quán)，具有集體成員身份的農(nóng)戶享有對宅基地申請和使用的資格權(quán)，其他社會主體享有對宅基地的使用權(quán)。要實現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度功能關(guān)鍵就在于塑造三類主體各自的權(quán)利邊界和具體實現(xiàn)形式。雖然2018年中央一號文件將“三權(quán)分置”的具體要求表述為“落實宅基地的集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán),并要求實行嚴格的土地用途管制,不得違規(guī)買賣宅基地,嚴禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建造別墅大院和私人會館”。但是在現(xiàn)實中,宅基地“三權(quán)分置”卻面臨一系列具體操作的困惑和問題。

首先,就“落實宅基地的集體所有權(quán)”而言,權(quán)且不論學術(shù)界對中國現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制存在所有者主體的地位“虛化”和權(quán)利“弱化”問題的爭論[9-11],在現(xiàn)實中作為土地所有者代表的村集體對宅基地的所有權(quán)權(quán)能更多地體現(xiàn)在農(nóng)戶對宅基地的申請審批環(huán)節(jié),而對農(nóng)戶申請成功后即存量宅基地的所有權(quán)權(quán)能卻是嚴重弱化。其原因就在于在中國農(nóng)村土地集體所有制的制度框架下,宅基地是村集體經(jīng)濟組織分配給具有該組織成員身份符合條件的農(nóng)戶無償且無限期使用的專屬福利,雖然中國的物權(quán)法將其定義為是用益物權(quán),但在現(xiàn)實中尤其是在農(nóng)民的主觀認識中其效力已十分類似于所有權(quán)。這可能是因為宅基地的所有權(quán)雖然為集體所有,但地上的房屋是屬于農(nóng)民的個人財產(chǎn),農(nóng)民對此擁有完全的產(chǎn)權(quán),而房地又是不可分的。因此農(nóng)民往往將房屋連同宅基地都視同為其個人所有的財產(chǎn),這也成為在征地拆遷中,對農(nóng)民宅基地和房屋的征收拆遷相比于承包地的征收所引發(fā)的矛盾要突出和復雜得多的根本原因。作為宅基地所有權(quán)人代表的村集體在農(nóng)戶宅基地和房屋征收過程中往往無法參與利益的分配。那么在宅基地“三權(quán)分置”的政策實踐中究竟應該如何塑造和實現(xiàn)農(nóng)民集體對宅基地所有權(quán)的權(quán)能,尤其是對宅基地的處分權(quán)和收益權(quán)(處分權(quán)和收益權(quán)是最能體現(xiàn)所有權(quán)的權(quán)能價值的),這是宅基地“三權(quán)分置”實踐運行中面臨的一個重要問題。

其次,就“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)”而言,宅基地的資格權(quán)是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的“人役權(quán)”,是與成員權(quán)相伴相生的。長期以來,“戶籍”一直是作為劃分城鄉(xiāng)居民身份的主要標準和依據(jù)。但隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和戶籍制度的改革,在現(xiàn)實中因外出經(jīng)商務工、參軍當兵、高考升學甚至就業(yè)工作等常年生活在城市而戶籍仍在原地,或因婚喪嫁娶但原有戶籍并未相應遷移的村民,是否仍該享有宅基地使用權(quán)的申請資格,成為困擾宅基地制度改革的一個現(xiàn)實矛盾,尤其是在各地的城郊結(jié)合部及具有優(yōu)勢資源的地區(qū)(如旅游熱點地區(qū)、商貿(mào)經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū))。究竟該如何確立宅基地資格權(quán)的范圍和認定依據(jù)等也成為現(xiàn)行制度破題的關(guān)鍵。

最后,就“適度放活宅基地使用權(quán)”而言,放活使用權(quán)是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的核心,也是盤活農(nóng)村閑置宅基地資源的關(guān)鍵。從前期宅基地制度改革的試點實踐來看,為突破現(xiàn)有法律“宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)”這一限制,部分試點擴展了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍,例如云南大理市將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍擴展至同一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、辦事處轄區(qū)內(nèi)符合宅基地申請資格條件的農(nóng)村村民;湖南瀏陽市、青海湟源縣、新疆伊寧市等則將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍擴展至縣(市)域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟組織成員。義烏作為中國最早推出宅基地“三權(quán)分置”改革試點的地區(qū),不僅允許農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)在義烏市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓,同時對農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓出去的部分宅基地在登記時將整宗地界定為綜合類集體建設用地,對應的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)也轉(zhuǎn)變成了社會主體的集體建設用地使用權(quán)。地方政府為受讓方頒發(fā)以房屋所有權(quán)和集體建設用地使用權(quán)為內(nèi)容的不動產(chǎn)權(quán)證,轉(zhuǎn)讓后使用最高年限為70年,并要求受讓人與村級組織簽訂宅基地有償使用合同并一次性繳納土地所有權(quán)收益金等。通過這種權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)換后再轉(zhuǎn)讓的方式,不僅突破了宅基地使用權(quán)主體的封閉性,同時賦予了“三權(quán)分置”改革下的宅基地使用權(quán)具有可抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利；那么，這與現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建設用地使用權(quán)相比又有著怎樣的關(guān)系,該如何實現(xiàn)所有權(quán)對使用權(quán)權(quán)能的制衡以及所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)之間的權(quán)能制衡,應如何完善不動產(chǎn)登記和發(fā)證制度等都是在實踐中將要面臨的困惑和問題。農(nóng)村土地制度改革一直是三農(nóng)問題的焦點,宅基地制度改革是農(nóng)村土地制改革的重要內(nèi)容。2019年2月19日由新華社受權(quán)發(fā)布的《中共中央國務院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》(簡稱2019年中央一號文件)，尤其是2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的《中華人民共和國土地管理法》修正案等都對農(nóng)村土地制度改革提出了目標和要求。為此,宅基地“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地制度改革的一項制度創(chuàng)新,既要立足既存的法律體系(因為在仍然保留宅基地集體所有制和農(nóng)戶宅基地資格權(quán)專屬性的制度前提下,“三權(quán)分置”并沒有完全顛覆現(xiàn)有的宅基地兩權(quán)分置制度框架,而是在既存制度和法律體系下的適度創(chuàng)新或變革),又要根據(jù)制度變革的目標和要求尋求宅基地“三權(quán)分置”政策目標實現(xiàn)的制度供給和妥適的法律表達。

3 宅基地“三權(quán)分置”的制度設計及權(quán)能實現(xiàn)的路徑選擇

3.1 明確所有權(quán)主體并賦予其完整的所有權(quán)權(quán)能

針對《土地管理法》第八條和第十條的相關(guān)內(nèi)容對農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的具體規(guī)定存在著主體指代不明、權(quán)屬模糊的問題,“三權(quán)分置”的宅基地制度改革首先需要在法律上明確宅基地所有權(quán)主體及其法律地位,通過立法或修改相關(guān)法律等方式確定宅基地所有者主體及其相應的權(quán)利和義務。其次應結(jié)合宅基地制度改革的現(xiàn)實和趨勢,賦予所有權(quán)主體完整的所有權(quán)權(quán)能。隨著城市化和工業(yè)化的推進,農(nóng)村宅基地市場化流動和配置的機會增多,村集體對宅基地所有權(quán)權(quán)能的行使也開始由村內(nèi)向村外延伸,即由原來主要體現(xiàn)在對村內(nèi)農(nóng)戶宅基地的申請審批、調(diào)換和監(jiān)督等延伸到因宅基地入股、聯(lián)營、轉(zhuǎn)讓和宅基地復墾的土地指標置換等而引起的村集體之外。為此,應賦予宅基地所有權(quán)主體對宅基地的處分權(quán)和收益權(quán),強化所有權(quán)對使用權(quán)的統(tǒng)轄作用,加強對土地的用途管制和宅基地使用者的監(jiān)管,切實保障宅基地所有權(quán)主體在宅基地資產(chǎn)市場化流轉(zhuǎn)和配置中的收益權(quán),允許集體經(jīng)濟組織有權(quán)參與宅基地征收過程中一定比例的收益分享,從而既有利于增加村級集體經(jīng)濟收入來源,也有利于更好地體現(xiàn)和行使所有權(quán)權(quán)能。

3.2 堅持集體自治與國家立法相結(jié)合,嚴格落實資格權(quán)

宅基地“資格權(quán)”既是農(nóng)民作為宅基地所有權(quán)人——“農(nóng)民集體”的一份子而享有的“自物權(quán)”,也是農(nóng)村宅基地區(qū)別于城市商品房權(quán)利主體的一個前提條件。針對目前以“戶籍”作為成員身份確定和變動的傳統(tǒng)依據(jù)受到加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求的挑戰(zhàn)這一客觀現(xiàn)實,需要重新完善集體成員權(quán)的確定和變動規(guī)則。第一,堅持集體自治與國家立法相結(jié)合的原則,嚴格落實宅基地的資格權(quán)。一是要通過立法層面的原則性規(guī)則設立資格權(quán)取得的一般標準[5](如立法規(guī)定具有相同條件的集體組織男女成員應具有平等的宅基地申請資格權(quán),例如入贅女);二是要尊重各地根據(jù)當?shù)氐膶嶋H而做出的自治性規(guī)定(例如有些地方規(guī)定,外嫁女如果丈夫是農(nóng)村戶籍,就沒有在本集體組織申請宅基地的權(quán)利)。對成員資格取得的一般原則應考慮戶籍、基本生存保障和自然人身份三個事實要素[12]。第二,通過建立戶籍與社會保障號相結(jié)合的方式來確定宅基地使用權(quán)申請的資格權(quán)。中國現(xiàn)有宅基地制度設計的主要功能就在于對農(nóng)民的基本保障,那么當以戶籍為依據(jù)的本集體組織成員已經(jīng)享受城市社會保障待遇時也就喪失了宅基地申請的資格權(quán)。做出這一制度設想的法理和現(xiàn)實根據(jù)在于一方面隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展和農(nóng)村各項社會保障制度的建立,農(nóng)村居民也大多享有醫(yī)療、養(yǎng)老等相關(guān)的社會保障。但另一方面,中國現(xiàn)有的農(nóng)村與其所在地區(qū)的城鎮(zhèn)居民在社會保障上享有的標準還存在一定的差別(某種程度上可能正是基于農(nóng)民享有無償?shù)耐恋厥褂脵?quán))。因此通過戶籍與社會保障號相結(jié)合的方式作為判定是否享有宅基地使用權(quán)申請資格權(quán)的依據(jù),就可以較好地杜絕各種在宅基地申請和利用權(quán)利中的投機性行為[13]。

3.3 借鑒城市房產(chǎn)的運作經(jīng)驗設置宅基地使用權(quán)權(quán)能規(guī)則

將“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)設定為物權(quán),并賦予其可抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能,對參與分享宅基地使用權(quán)的社會主體而言,其所享有的權(quán)益也已經(jīng)十分類似于城市住宅建設用地使用權(quán)。例如四川瀘縣的共建共享模式,其具體做法是:在符合規(guī)劃和總量管控的前提下,由社會資本一方提供資金,由農(nóng)戶一方提供宅基地,雙方合作共建共享居住、商住或經(jīng)營用房;對出資方按照雙方協(xié)議獲得的那部分房產(chǎn),地方政府為其進行房屋所有權(quán)和集體建設用地使用權(quán)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,在使用期內(nèi)(商業(yè)40年,住宅70年)允許抵押、轉(zhuǎn)讓和租賃。在這種方式下出資方取得的那部分房產(chǎn)其權(quán)益已經(jīng)類似于城市房產(chǎn)。此外,各地推行的宅基地換房,對農(nóng)戶在退出原有宅基地后所獲得的城鎮(zhèn)房產(chǎn)在達到一定年限(一般為5年)和補繳相關(guān)的稅費后允許其自由轉(zhuǎn)讓和交易。這一做法也類似于城市經(jīng)濟適用房的運作規(guī)則?？梢?“三權(quán)分置”下作為“次級用益物權(quán)”的宅基地使用權(quán)更多地有著類似于城市住房建設用地使用權(quán)的權(quán)能特點。因此,在現(xiàn)有城市住宅建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度已較為成熟的背景下,可以通過與城市住宅建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的比較,并結(jié)合中國農(nóng)村宅基地制度的特殊性來設計“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)權(quán)能規(guī)則。

第一,以確權(quán)登記為基礎,明確對應的權(quán)利主體及其性質(zhì)。活權(quán)必須先確權(quán)。為區(qū)別資格權(quán)人與非資格權(quán)人的宅基地使用權(quán),在宅基地確權(quán)登記時,可以為非資格權(quán)人頒發(fā)以集體建設用地使用權(quán)連同地上房產(chǎn)為內(nèi)容的不動產(chǎn)權(quán)證,并規(guī)定自該宅基地首次流轉(zhuǎn)始70年的使用期。對于資格權(quán)人的宅基地使用權(quán)則沒有使用期限,可以為其頒發(fā)宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證。

第二,當社會主體所獲得的宅基地使用權(quán)和農(nóng)房在宅基地使用權(quán)存續(xù)期內(nèi)發(fā)生再次流轉(zhuǎn),就可以借鑒城市商品房交易的規(guī)則辦理相應的過戶轉(zhuǎn)讓手續(xù)并繳納相關(guān)的稅費。同時應向集體經(jīng)濟組織繳納土地出讓金。因為就宅基地“三權(quán)分置”政策推出的初衷而言,是以閑置的農(nóng)村宅基地和農(nóng)房為載體,為鄉(xiāng)村振興注入資本、人才等要素并給予其相應的產(chǎn)權(quán)保護,而不是為了給社會資本提供借此炒房的機會。如果在宅基地使用權(quán)存續(xù)期內(nèi)發(fā)生房屋拆遷和征收,拆遷征收款的歸屬和分配往往成為在現(xiàn)實中農(nóng)戶和社會主體交易雙方矛盾爭議的焦點甚至引發(fā)相關(guān)的法律訴訟,也成為社會主體所取得的宅基地和農(nóng)房權(quán)益保護的最大障礙。對此,筆者認為土地補償費應歸集體和農(nóng)戶,以體現(xiàn)宅基地所有權(quán)和資格權(quán)權(quán)益,但同時農(nóng)戶也因綜合農(nóng)房轉(zhuǎn)讓的價格或雙方對此的協(xié)議給予社會主體適當?shù)难a償,地上建筑物的補償應歸社會主體所有以切實保障其權(quán)益。

3.4 建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制

農(nóng)村宅基地供應的有限性與資格權(quán)人增長性的矛盾必將影響農(nóng)村宅基地資格權(quán)人在宅基地使用上的公平性。在目前對農(nóng)村居民尚不具備像城市居民那樣建立住房公積金的條件下,通過建立存量宅基地轉(zhuǎn)讓收益專戶,對具有宅基地使用權(quán)資格權(quán)而又沒有申請到或自愿放棄宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶以一定的補貼,類似于城市住房公積金和貨幣補貼,這樣既有利于節(jié)約集約利用農(nóng)村宅基地,又有利于為在城市落戶的農(nóng)戶提供一定的購房補助以加速其市民化的進程,同時這也是農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的具體體現(xiàn)。當然,對這部分用于對享有資格權(quán)而沒有實際占有使用權(quán)的農(nóng)戶補貼的專項基金,其具體標準和補償范圍需要根據(jù)專戶資金的動態(tài)數(shù)據(jù)并經(jīng)三分之二以上村民代表會議通過。

4 結(jié) 語

宅基地“三權(quán)分置”制度設計的目的就是要突破現(xiàn)有法律對宅基地使用權(quán)人的封閉性,將其他社會主體引入到對宅基地的利用中來以有效盤活閑置宅基地,同時要保障“三權(quán)分置”中各權(quán)利主體權(quán)能的完整性和獨立性。為此,一是通過立法和修改相關(guān)法律明確宅基地所有權(quán)主體及其法律地位,賦予其完整的所有權(quán)權(quán)能;二是堅持集體自治與國家立法相結(jié)合的原則,嚴格落實宅基地的資格權(quán);三是需在立法上將社會主體對宅基地的使用權(quán)設置為“次級用益物權(quán)”,并且在結(jié)合農(nóng)村宅基地制度歷史和現(xiàn)實的基礎上,借鑒城市商品房運作的規(guī)則和經(jīng)驗,合理設置“三權(quán)分置”下的宅基地使用權(quán)權(quán)能規(guī)則,同時建立合理的存量宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制以體現(xiàn)宅基地資格權(quán)和所有權(quán)的權(quán)能價值。