深化醫(yī)療器械審評制度改革，努力提高審評質(zhì)量和效率

2017年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著我國醫(yī)療器械審評審批制度改革真正進(jìn)入了實質(zhì)性改革階段?！兑庖姟访鞔_了未來醫(yī)療器械審評審批制度改革發(fā)展之路，部署了改革戰(zhàn)略規(guī)劃，指明了改革方向，提出了改革措施，以切實保障公眾用械安全有效可及。醫(yī)療器械審評審批制度改革，其核心內(nèi)容就是要解決三個方面的問題：一是在審評審批制度改革過程中如何落實審評科學(xué)的問題；二是如何保障審評質(zhì)量，確保產(chǎn)品安全有效的問題；三是如何提高審評效率，確保產(chǎn)品在法定時限內(nèi)完成審評的問題。這些問題需要通過醫(yī)療器械審評體制機(jī)制上的改革加以解決。

一、調(diào)整組織機(jī)構(gòu)與職能

2018年，按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的部署要求，國家藥品監(jiān)督管理局自身完成了新一輪的機(jī)構(gòu)組建工作，其所有直屬事業(yè)單位在當(dāng)年年底也完成了相應(yīng)職能調(diào)整。依據(jù)國家藥監(jiān)局批復(fù)的醫(yī)療器械技術(shù)審評中心（以下簡稱中心）“三定”，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來的11個調(diào)整至14個，增設(shè)了項目管理部、臨床與生物統(tǒng)計一部、臨床與生物統(tǒng)計二部。其中，項目管理部的設(shè)立，旨在提高審評質(zhì)量和效率，對審評項目進(jìn)行全面管理；臨床與生物統(tǒng)計一部、臨床與生物統(tǒng)計二部的設(shè)立，則是為了落實《意見》精神，強(qiáng)化醫(yī)療器械臨床評價管理，建立以臨床預(yù)期用途、實際使用及風(fēng)險分析為導(dǎo)向的審評制度，通過設(shè)立審評部和臨床部分別進(jìn)行非臨床資料和臨床資料的審評，在確保審評質(zhì)量和效率的前提下，由專業(yè)的部門對相應(yīng)的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行審查，為審評審批決定的科學(xué)合理性提供充分依據(jù)。

中心職能調(diào)整實際涵蓋了三項最主要的內(nèi)容：一是要完成日常審評工作；二是要做好科研工作；三是要參與或者主導(dǎo)開展指導(dǎo)原則的制修訂工作。中心需要不斷地制定和完善指導(dǎo)原則、審評要點和操作規(guī)范，這是審評工作的重要工具，也是監(jiān)管科學(xué)最需要解決的內(nèi)容。

二、調(diào)整注冊申報資料結(jié)構(gòu)與遞交方式

2019年6月24日，國家藥監(jiān)局正式啟用醫(yī)療器械注冊電子申報信息化系統(tǒng)（eRPS），醫(yī)療器械注冊申請人、注冊人可以進(jìn)行線上醫(yī)療器械注冊電子申報，無需再提交紙質(zhì)申報資料。

eRPS系統(tǒng)包括兩方面內(nèi)容，其中：e是指電子申報，即“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路，通過電子申報，可隨時、隨地提交申報資料，為企業(yè)節(jié)省了大量人力、物力和財力。此外，植入的電子申報目錄結(jié)構(gòu)完全采納國際醫(yī)療器械監(jiān)管機(jī)構(gòu)論壇（IMDRF）發(fā)布的醫(yī)療器械注冊申報規(guī)范目錄（RPS ToC），率先與國際接軌。

通過eRPS系統(tǒng)的實施，可以實現(xiàn)三個方面的目標(biāo)：一是指導(dǎo)研發(fā)機(jī)構(gòu)、研發(fā)企業(yè)對產(chǎn)品進(jìn)行設(shè)計開發(fā)。企業(yè)所有的設(shè)計開發(fā)過程，最終將全部體現(xiàn)在申報資料中，按照RPS的結(jié)構(gòu)目錄，對所有申報資料進(jìn)行詳細(xì)分類和框架歸納，對企業(yè)設(shè)計開發(fā)起著至關(guān)重要的指導(dǎo)作用。隨著新版《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》以及《醫(yī)療器械注冊管理辦法》的修訂，結(jié)構(gòu)目錄表還會繼續(xù)進(jìn)行調(diào)整，將更加細(xì)化、完善和具體。二是提高申報質(zhì)量。把申請資料按要求進(jìn)行分類、歸納，資料將更加完整和全面，可以有效提升醫(yī)療器械注冊申報的質(zhì)量。同時，與國際接軌，隨著RPS在IMDRF各成員國的推行，企業(yè)在IMDRF中的其他成員國提交醫(yī)療器械注冊申請時，將無需再重新調(diào)整其相應(yīng)申報資料，進(jìn)一步節(jié)約了注冊成本，提高了效率，加快了產(chǎn)品上市進(jìn)度。三是提升申報效率。隨著申報資料的完善，企業(yè)申報效率將會大幅度提高。根據(jù)2019年6月24日實施電子申報至10月31日期間的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，線上電子申報和線下紙質(zhì)資料申報比例已從6～7月的1.1：1.0，快速增長到10月的6.5：1，且仍呈現(xiàn)增長的趨勢，具體見圖1。

三、再造審評流程

圖1 醫(yī)療器械注冊線上電子申報和線下紙質(zhì)資料申報情況

審評流程再造的過程是基于對審評業(yè)務(wù)的風(fēng)險識別，通過調(diào)整優(yōu)化使審評流程更加簡單、科學(xué)，進(jìn)而實現(xiàn)審評質(zhì)量和效率的提升。建立對簡單項目和復(fù)雜項目實施分級的審評制度，合理分配審評資源，針對醫(yī)療器械產(chǎn)品特點，按照審評任務(wù)難易程度，分配不同的審評通道進(jìn)行審評。建立項目智能分配制度，根據(jù)審評員不同資質(zhì)、當(dāng)前任務(wù)完成情況，在兼顧項目分配的專業(yè)性、靈活性和均衡性的同時，審評系統(tǒng)將進(jìn)入中心的注冊申報事項自動分配至相應(yīng)的審評員。建立首次注冊、復(fù)雜許可事項變更和臨床試驗審批項目的立卷審查制度，將審評重心適當(dāng)前移，由審評員在受理環(huán)節(jié)按照立卷審查標(biāo)準(zhǔn)對注冊申報資料的完整性進(jìn)行審核，提高企業(yè)注冊申報的門檻，把好入門關(guān)。建立以臨床為導(dǎo)向的分段審評制度和項目小組審評制度，有效降低、規(guī)避審評技術(shù)性風(fēng)險，強(qiáng)化專業(yè)分段審評，提升審評專業(yè)化和科學(xué)化水平。建立分技術(shù)委員會集體決策制度，統(tǒng)一審評尺度，降低廉政風(fēng)險，對審評員承擔(dān)的首次注冊、復(fù)雜許可事項變更和臨床試驗審批申請的審評結(jié)論以及項目小組審評的補(bǔ)正通知單、復(fù)審事項等重要審評意見，由分技術(shù)委員會定期集體研究，形成審評集體決策意見。同時，通過開展配套審評操作規(guī)范制修訂工作，升級改造審評信息系統(tǒng)，進(jìn)一步固化、規(guī)范審評業(yè)務(wù)流程，提高流程運行的質(zhì)量和效率。2019年6月24日，新的審評信息系統(tǒng)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整、電子申報（eRPS）系統(tǒng)同步上線運行，標(biāo)志著醫(yī)療器械審評審批制度各項改革舉措真正落地實施。

四、強(qiáng)化審評科學(xué)

近年來，中心逐步厘清審評各環(huán)節(jié)概念，統(tǒng)一科學(xué)審評理念，加快開發(fā)新工具和方法用于科學(xué)評估產(chǎn)品的安全、有效、質(zhì)量和性能。中心在鼓勵醫(yī)療器械創(chuàng)新、臨床試驗審批、推進(jìn)臨床急需醫(yī)療器械注冊上市以及罕見病等理念模糊與制度建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)建章立制，理順了審評要求，制修訂《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查程序》《醫(yī)療器械臨床試驗設(shè)計指導(dǎo)原則》《用于罕見病防治醫(yī)療器械注冊審查指導(dǎo)原則》等多項規(guī)范性文件，并經(jīng)由國家藥監(jiān)局對外發(fā)布。組織制定了280項指導(dǎo)原則，97項操作規(guī)程，以及翻譯轉(zhuǎn)化歐美醫(yī)療器械指導(dǎo)性文件895項。近期，中心又公開了一項審評技術(shù)要點，即《深度學(xué)習(xí)輔助決策醫(yī)療器械軟件審評要點》，這是全球首個相關(guān)產(chǎn)品的技術(shù)審評要點，并應(yīng)邀于2019年9月在俄羅斯召開的IMDRF第16次管理委員會會議上宣講。

具體來說，開展審評科學(xué)研究就是要開展醫(yī)療器械審評相關(guān)理論、技術(shù)發(fā)展、趨勢及法律問題的研究，通過對前沿技術(shù)和創(chuàng)新產(chǎn)品的先期介入和研討，對國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的跟蹤研究和分析評價，保證技術(shù)審評不落后于醫(yī)療器械新技術(shù)發(fā)展水平，確保在熱點以及新興領(lǐng)域提前形成相關(guān)審評要求，應(yīng)對科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展趨勢下對審評工作帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，包括五個方面的內(nèi)容：①審評科學(xué)的研究；②國家有關(guān)課題的研究；③前沿技術(shù)前瞻性的跟蹤；④國際政策的分析；⑤參加IMDRF相關(guān)工作。

五、有效運行審評質(zhì)量管理體系

依據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（國務(wù)院令第680號）《國務(wù)院關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》（國發(fā)〔2015〕44號）的要求，參考國家標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系要求（GB/T19001）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，中心建立了適用于各部門的質(zhì)量管理體系，并成功運行一年有余。審評質(zhì)量管理體系的有效運行，是圍繞審評工作的全過程，基于風(fēng)險管理的理念，通過實施質(zhì)量管理體系所需的管理職責(zé)、程序、審評的實現(xiàn)過程和資源的有效配置，把審評的各個階段的工作過程加以有效的控制，識別風(fēng)險，采取措施防控影響到審評質(zhì)量和廉政的風(fēng)險。同時，中心在各項審評審批職能執(zhí)行過程中，運用各種手段對各部門、各流程進(jìn)行監(jiān)測，建立糾正和預(yù)防措施（CAPA）系統(tǒng)，并依據(jù)實際工作進(jìn)一步優(yōu)化，以更好地識別、預(yù)防和消除已經(jīng)發(fā)生或潛在的不合格問題，持續(xù)改進(jìn)質(zhì)量管理體系。

回顧醫(yī)療器械審評審批制度改革之路，審評科學(xué)是關(guān)鍵要素，只有通過不斷制定并應(yīng)用審評工具，才能逐步將科學(xué)審評理念引向深入，加速提升審評科學(xué)進(jìn)程。同時，審評質(zhì)量和效率是改革目標(biāo)，這既是科學(xué)管理的標(biāo)尺，也是實現(xiàn)產(chǎn)品安全有效可及的重要保障。改革已進(jìn)入深入?yún)^(qū)，只有敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，真抓實干，才能根本解決存在于審評體制機(jī)制中存在的突出問題和瓶頸問題，確保各項改革舉措落地見效，審評質(zhì)量和效率才能得到有效提升，進(jìn)而惠及公眾健康安全，惠及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。