特色小鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究

摘 要：特色小鎮(zhèn)建設(shè)是推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，帶動農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于保護傳統(tǒng)文化和建筑，促進旅游業(yè)的發(fā)展，有助于生態(tài)環(huán)境保護。特色小鎮(zhèn)建設(shè)必然會面臨土地問題。對不同類型特色小鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，有利于解決土地要素的合理配置問題。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；土地綜合利用；創(chuàng)新合作模式；產(chǎn)業(yè)布局合理

中圖分類號：TV62；TV223 文獻標(biāo)識碼：A

0 引言

當(dāng)前，中國國內(nèi)正在掀起一股特色小鎮(zhèn)的開發(fā)新型理念的熱潮，自政府到群眾、從上而下，政府在引導(dǎo)支持，企業(yè)在積極跟進發(fā)展，旅游群體在消費中推動其走向。正如“忽如一夜春風(fēng)來，千鎮(zhèn)萬鎮(zhèn)” 的情景[1]。土地是最重要的生產(chǎn)資料，是城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化的主載體和基礎(chǔ)平臺，特色小鎮(zhèn)建設(shè)必然會面臨土地問題。對特色小鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，有利于解決土地要素的合理配置問題。

1 特色小鎮(zhèn)簡介

1.1特色小鎮(zhèn)特征

特色小鎮(zhèn)是相對獨立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是將特定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、獨特的資源稟賦、鮮明的旅游特色、特有的居住功能等融合為一個整體的集合體[1]。

1.2 特色小鎮(zhèn)分類

特色小鎮(zhèn)常見的類型有7種：資源稟賦型特色小鎮(zhèn)、新興產(chǎn)業(yè)型特色小鎮(zhèn)、特色產(chǎn)業(yè)型特色小鎮(zhèn)、時尚創(chuàng)意型特色小鎮(zhèn)、生態(tài)旅游型特色小鎮(zhèn)、歷史文化型特色小鎮(zhèn)、金融創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)、交通區(qū)位型特色小鎮(zhèn)、高端制造型特色小鎮(zhèn)、城郊休閑型特色小鎮(zhèn)。

2 特色小鎮(zhèn)土地利用方式[3]

2.1：使用存量國有建設(shè)用地

1.批準(zhǔn)使用：市政道路、公園、綠地、廣場等屬于公共用地，辦理批準(zhǔn)使用手續(xù)，即批準(zhǔn)用于建設(shè)市政道路等，可以發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書，但不用發(fā)劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時也是只登記不發(fā)證。需要注意區(qū)分建設(shè)單位、管理單位與土地使用權(quán)人的不同；2.國有土地劃撥，即行政方式；3.國有土地使用權(quán)出讓；4.國有土地租賃；5.國有土地使用權(quán)作價出資或入股；

除批準(zhǔn)使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣和掛牌四種，作價出資或入股因有明確的使用者，只能通過協(xié)議方式配置。

2.2圈內(nèi)農(nóng)用地辦理轉(zhuǎn)用、征收手續(xù)后依法提供給具體項目

土地利用總體規(guī)劃所確定的城市村鎮(zhèn)建設(shè)用地，被稱為“圈內(nèi)用地”。為實施規(guī)劃，需要占用圈內(nèi)用地，涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；涉及集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地由市、縣人民政府批準(zhǔn)，由市、縣國土資源部門依法供應(yīng)。

2.3圈外單獨選址建設(shè)項目用地

能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地范圍外土地的，經(jīng)批準(zhǔn)可以在圈外單獨選址建設(shè)。涉及農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；涉及集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)；土地供應(yīng)方案在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收時一并批準(zhǔn)。

2.4使用國有農(nóng)用地

建設(shè)需要使用國有農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，依法辦理供應(yīng)手續(xù)，不用辦理征收手續(xù)。

2.5直接使用集體建設(shè)用地

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公益事業(yè)、公共設(shè)施用地；2、村民住宅；3、集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的；4、以集體經(jīng)濟組織為主體開發(fā)建設(shè)公租房、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資入股、聯(lián)營與其他企業(yè)合作開發(fā)此類產(chǎn)業(yè)的；5、在33個農(nóng)村“三塊地”改革試點，集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經(jīng)營性項目；6、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，可依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂；也可通過租賃農(nóng)房或與擁有合法宅基地、農(nóng)房的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶合作改建自住房。

2.6使用國有未利用地

建設(shè)項目可以使用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地，不需修改規(guī)劃，也不用辦理轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，直接批準(zhǔn)用地。

2.7使用集體未利用地

可以參照方案五，直接作為集體建設(shè)用地使用。而國家建設(shè)項目使用集體未利用地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地；不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計劃指標(biāo)，不繳納新增費和耕地開墾費。

2.8使用設(shè)施農(nóng)用地

設(shè)施農(nóng)用地是指設(shè)施農(nóng)業(yè)項目區(qū)域內(nèi)直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)業(yè)項目不同于一般的建設(shè)項目，其用地也不同于一般建設(shè)項目用地，符合要求的設(shè)施農(nóng)用地不屬于建設(shè)用地，按農(nóng)用地進行管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，不作為新增建設(shè)用地管理。附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地有一定比例限制。

2.9結(jié)合土地整治、村莊整治安排用地

土地整治是對項目區(qū)內(nèi)田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到項目區(qū)內(nèi)各業(yè)用地的重新布局、安排和產(chǎn)權(quán)調(diào)整。土地整治規(guī)劃方案中包含了整治后的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和各類項目用地調(diào)整（地類調(diào)整和供地安排）。土地整治實施規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)用，應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實施規(guī)劃，相應(yīng)調(diào)整項目區(qū)內(nèi)各類用地產(chǎn)權(quán)和地類，直接為項目區(qū)內(nèi)原用地單位整治后的用地辦理相應(yīng)用地手續(xù)，不再辦理農(nóng)用地審批手續(xù)，也不占用土地利用年度計劃指標(biāo)。安排原用地者用地后的剩余部分，應(yīng)當(dāng)依法辦理供地手續(xù)。

3 不同類型特色小鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)特征

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會經(jīng)濟性進行適合比配，優(yōu)化是在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進行改良目標(biāo)優(yōu)化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益優(yōu)化。本文以杭州市首批特色小鎮(zhèn)土地利用情況，對不同土地利用結(jié)構(gòu)進行對比分析。

杭州首批特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，新興產(chǎn)業(yè)型特色小鎮(zhèn)數(shù)量最多。9個特色小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)總用地面積約5.65萬畝，集體土地3萬畝，國有土地2.6萬畝，現(xiàn)狀仍為集體土地約3萬畝，農(nóng)用地約2.2萬畝，耕地接近1萬畝，如表2。

金融創(chuàng)新型小鎮(zhèn)[5]處于經(jīng)濟迅速發(fā)展的核心區(qū)域以辦公區(qū)、商務(wù)配套區(qū)和生活配套區(qū)三大核心功能區(qū)，包括公募基金、私募基金、信托、券商資管以及銀行、投行、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等相關(guān)金融服務(wù)機構(gòu)；新興產(chǎn)業(yè)型特色小鎮(zhèn)以商務(wù)、軟件設(shè)計、信息服務(wù)、集成電路、大數(shù)據(jù)、云計算、網(wǎng)絡(luò)安全、動漫設(shè)計等互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營和技術(shù)（工程）服務(wù)的企業(yè)。金融創(chuàng)新型小鎮(zhèn)、新興產(chǎn)業(yè)型一般距離城市核心近，土地開發(fā)強度大，建設(shè)用地及國有土地占比大，如圖1，圖2。

生態(tài)旅游型、特色產(chǎn)業(yè)型小鎮(zhèn)，一般遠(yuǎn)離核心城區(qū)，具有獨特的自然資源，以集體經(jīng)濟組織為主體開發(fā)建設(shè)公租房、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資入股、聯(lián)營與其他企業(yè)合作開發(fā)此類產(chǎn)業(yè)，此類特色小鎮(zhèn)占用集體土地比重大，如圖1.建設(shè)用地占比小，建設(shè)用地開發(fā)，集體土地、耕地開發(fā)目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以達到生態(tài)旅游型，特色產(chǎn)業(yè)型特色小鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)目標(biāo)，如圖2。

4 特色小鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化

作為建設(shè)單位，破解特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨的土地配置難題，要從土地利用規(guī)劃上，小鎮(zhèn)建設(shè)模式上尋找突破。

4.1 特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位合理，科學(xué)布局用地規(guī)劃

如文中提到的山南基金小鎮(zhèn)、余杭夢想小鎮(zhèn)等對特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行科學(xué)論證，按照主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特色鮮明、相關(guān)產(chǎn)業(yè)按需配套的原則，合理確定特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)功能布局。一些個別特色小鎮(zhèn)用地規(guī)模過大，產(chǎn)業(yè)定位不夠清晰等問題，將不符合土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地劃出規(guī)劃區(qū)范圍，在此基礎(chǔ)上提出明確的用地需求菜單，落實到城市控規(guī)和土地利用總體規(guī)劃上，科學(xué)劃分相關(guān)功能區(qū)塊，確定用地類型為特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供科學(xué)指引[6]。

4.2 創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)合作模式

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，創(chuàng)新合作模式，采用多樣化的合作模式，如在生態(tài)型、特色產(chǎn)業(yè)型小鎮(zhèn)建設(shè)中，以集體經(jīng)濟組織為主體開發(fā)建設(shè)公租房、鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資入股、與其他企業(yè)合作開發(fā)此類產(chǎn)業(yè)的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經(jīng)營性項目。特色小鎮(zhèn)也可以統(tǒng)一規(guī)劃，不同的項目公司，集體經(jīng)濟組織等分區(qū)域，分功能共同開發(fā)，最終形成一個創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的，具有特色產(chǎn)業(yè)，融合了文化、旅游和社區(qū)功能完整特色小鎮(zhèn)[7]。

5 結(jié)語

特色小鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置，從政策，管理層面有多種方式，作為建設(shè)方，特色小鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)定位合理，科學(xué)布局用地規(guī)劃，加強特色小鎮(zhèn)建設(shè)合作模式，可以有效解決土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目的。

參考文獻

[1]衛(wèi)龍寶，史新杰.特色小鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級：浙江特色小鎮(zhèn)建設(shè)的若干思考與建議[J].浙江社會科學(xué)，2016（3）

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[3]岳曉武，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的土地政策集成運用的思考[J]，南方國土資源，2018年01期

[4].張潔，優(yōu)化土地配置的“小鎮(zhèn)故事”——杭州市首批特色小鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)研[J] 中國土地. 2016（09）

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[6]王紅光，優(yōu)化土地要素配置 推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)[J]，浙江國土資源，2016年07期

[7]金立中，新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)集聚模式創(chuàng)新—杭州特色小鎮(zhèn)發(fā)展研究[D]浙江工業(yè)大學(xué).

作者簡介：

姜超，男，1978年10月生，陜西長安人，高級工程師，主要從事土地綜合開發(fā)和交通項目建設(shè)管理，E-mail：16361273@qq.com