借鑒新時代“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化

許巖松

一、前言

黨的十九屆四中全會以來，“治理”成為全國海事系統(tǒng)的關(guān)鍵詞。交通運輸部海事局2020年的工作報告中將“全面推進海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為海事工作的總體要求之一，廣東海事局則以“奮力推進海事治理體系治理能力現(xiàn)代化”作為工作報告標題部署工作任務(wù)?；鶎雍Ｊ绿幾鳛楹Ｊ孪到y(tǒng)負責轄區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管、直接面對行政相對人的一線單位，提升基層海事處治理能力，是推進整個海事系統(tǒng)的治理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。但海事處要提升治理能力，必須先清楚什么是“治理”、現(xiàn)行做法與“治理”之間的差距，以及提升治理能力的途徑等。本文擬從治理的內(nèi)涵開始，分析目前基層海事處存在的不足，借鑒公安系統(tǒng)新時代“楓橋經(jīng)驗”，結(jié)合海事處工作實際，對實現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化進行探索，并提出相關(guān)建議。

二、何謂“治理”

在公共管理領(lǐng)域，治理的概念是上世紀90年代在全球范圍逐步興起的[1]。全球治理委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它包括有權(quán)迫使人們服從正式機構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構(gòu)或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權(quán)力。格里·斯托克指出：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權(quán)威和制裁。治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！盵2]

從上述定義可以看出，治理有別于傳統(tǒng)意義的政府管制。一方面，管制行政的權(quán)威主要來自政府，而治理行政雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并不為政府所壟斷。治理是國家與公民的合作，政府與非政府的合作，公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作，強制與自愿的合作。另一方面，權(quán)力運行的向度發(fā)生變化。管制行政的權(quán)力運行是自上而下的，通過命令、制定和實施政策，對公共事務(wù)實行單一向度的管理。而治理則是一個上下互動的過程，政府、非政府組織以及各種私人機構(gòu)主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，通過共同目標處理公共事務(wù)，所以其權(quán)力向度是多元的，并非純粹自上而下[3]。

黨的十九屆四中全會更準確地把握了治理的內(nèi)涵，并集中體現(xiàn)在社會治理方面。全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全”“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。全會提出的“共建共治共享”體現(xiàn)治理的上下互動的特征，“政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與”則體現(xiàn)治理的合作特征，黨委領(lǐng)導(dǎo)、法治保障、科技支撐則體現(xiàn)了治理的系統(tǒng)性、綜合性。

海事監(jiān)管工作雖說不能和社會治理畫等號，但也具有保持社會穩(wěn)定、維護國家安全的功能，也需要和社會中的一部分（航運界）共同維護水上交通安全，保持水域清潔，其功能、特征和社會治理類似。因此，海事監(jiān)管工作無疑可以借鑒或運用社會治理的原則和方法以實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

三、目前基層海事處與治理現(xiàn)代化目標的差距

近年來，交通運輸部海事局在規(guī)范基層海事處依法行政方面做了大量工作，先后出臺了《海事現(xiàn)場執(zhí)法工作規(guī)范》《海事行政檢查規(guī)定》《海事行政執(zhí)法全過程記錄管理辦法》《海事行政執(zhí)法結(jié)果信息公開管理辦法》等，極大地促進了基層海事處的規(guī)范化管理，海事系統(tǒng)正規(guī)化建設(shè)初見成效。各直屬海事局也非常重視基層海事處的建設(shè)，如廣東海事局在多年前就積極推進“五精海事處”建設(shè)，在“隊伍精干、業(yè)務(wù)精湛、管理精細、裝備精良、文化精美”等方面取得了長足的進步?；鶎雍Ｊ绿庪m在正規(guī)化、專業(yè)化等方面進步明顯，但大部分與治理現(xiàn)代化目標仍存在較大差距。

1.工作理念的差距

目前，大部分基層海事處執(zhí)法人員已經(jīng)樹立了依法行政的理念，“法無授權(quán)不可為”的概念已經(jīng)深入人心，正當程序原則已經(jīng)成為執(zhí)法人員的行動指南。在“東方之星”客船翻沉事故后，“盡職履責”也成了執(zhí)法人員的口頭禪。為消除轄區(qū)事故隱患，一些執(zhí)法人員甚至提出“最嚴格的監(jiān)管就是最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。

這些理念對規(guī)范海事執(zhí)法行為、查處海事違法行為、促進轄區(qū)水上交通安全形勢穩(wěn)定起到了積極作用。但法律法規(guī)通常是規(guī)范人們行為的最低要求，要真正實現(xiàn)本質(zhì)安全，需要的不僅僅是水上交通從業(yè)人員不違法，還有積極落實安全主體責任，主動采取措施促進航運安全。如何促進航運企業(yè)落實安全主體責任？嚴格監(jiān)管、嚴厲處罰倒逼企業(yè)落實主體責任是目前基層海事處的重要抓手，也是基層海事處行之有效的經(jīng)驗。部分航運企業(yè)為了追求低成本、高效益，不惜采取超載、超航區(qū)、配員不足等違法行為，基層海事處的嚴格監(jiān)管、嚴厲處罰對這些公司無疑起到了震懾作用。但還有部分航運企業(yè)并無違法行為，但其安全狀況也不盡人意。究其原因，這些企業(yè)并不認為安全比效益重要，只是為了避免海事機構(gòu)重點盯防而盡量不違反法律法規(guī)。海事執(zhí)法人員去檢查，基本都符合要求，即便有缺陷，也會按照海事執(zhí)法人員的要求糾正。海事執(zhí)法人員也滿足于這些企業(yè)沒有違法行為，從而將監(jiān)管重點轉(zhuǎn)向那些經(jīng)常違法的船舶及企業(yè)。因此，按目前監(jiān)管思路，基層海事處再努力，最好的結(jié)果也僅僅是讓所有的航運企業(yè)不違法，將安全標準置于底線水平，離高水平的治理當然尚有很大差距。

反思基層海事處目前的監(jiān)管理念，實際上仍有改進空間。如“最嚴格的監(jiān)管就是最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”“法無授權(quán)不可為”，這些理念實際并不完善，主要缺陷是將監(jiān)管等同于服務(wù)，未區(qū)分管制及服務(wù)行為。姜明安在《行政法與行政訴訟法》一書中指出：“我們在實踐中處理服務(wù)與規(guī)制的關(guān)系時，要特別防止兩種偏向：其一，將規(guī)制與服務(wù)截然區(qū)分；其二，將規(guī)制等同于服務(wù)，認為規(guī)制即服務(wù)，加強規(guī)制就是加強服務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府，必須對政府的規(guī)制職能與服務(wù)職能加以區(qū)分，強調(diào)減少規(guī)制，增加服務(wù)，在實施規(guī)制時強調(diào)服務(wù)的宗旨，并輔以相應(yīng)的服務(wù)措施?！薄胺ㄖ螌Ψ?wù)職能的法定要求顯然不應(yīng)像對規(guī)制職能一樣嚴格，任何規(guī)制行為都必須有行為法依據(jù)，但部分服務(wù)行為（如行政救助、向相對人提供市場信息）可以沒有行為法的依據(jù)。”對于“盡職履責”理念，按計劃依法履行海事監(jiān)管職責是否就是盡職？姜明安指出：“政府的機構(gòu)、編制、職能及行駛職能的權(quán)力、手段是有限的，政府為人民服務(wù)是無限的，因為公民的物質(zhì)和精神需求的增長是無止境、無限的，服務(wù)型政府就是要通過政策和善治，不斷去滿足公民的需要?！币虼?，對于海事服務(wù)職能，并不能滿足于法律規(guī)定的職責。

那么，要達到治理能力現(xiàn)代化，基層海事處執(zhí)法人員應(yīng)樹立哪些理念呢？本文認為至少應(yīng)樹立以下三個理念：一是以人民為中心的理念，要求以追求人民的最大福祉為宗旨，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標；二是服務(wù)的理念，以向人民、社會提供服務(wù)（公共物品）為基本內(nèi)容；三是共建共治共享的理念，形成社會協(xié)同、公眾參與共同追求水上交通安全的局面。

2.工作方法的差距

基層海事處在長期的安全監(jiān)管實踐中摸索出許多有效的工作方法，對穩(wěn)定轄區(qū)安全形勢起到了重要作用。如在查處船舶超載違法行為時，某海事處摸清了轄區(qū)超載船舶主要利用夜間漲潮時段乘潮進港的活動規(guī)律，定下了“夜間突擊、流域協(xié)作、打時間差、連續(xù)打擊”的行動策略，保持轄區(qū)在較長一段時間內(nèi)嚴打超載船舶的高壓態(tài)勢，令超載船舶無所遁形。在查處船舶非法載運海砂工作中，某海事處采取“七個強化，一個嚴肅”措施，即強化信息核查、強化軌跡核查、強化單據(jù)核查、強化現(xiàn)場核查、強化夜間核查、強化守候核查、強化通報核查，發(fā)現(xiàn)違法行為嚴肅處理，始終保持對載運海砂船舶監(jiān)管的高壓態(tài)勢。在查處快艇非法載客工作中，某海事處采取“管、堵、宣、查、疏”工作方法，即推動地方政府牽頭“管”、督促屬地管理岸上“堵”、促成相關(guān)單位聯(lián)合“宣”、協(xié)同兄弟單位水面“查”、推動濱海旅游促進“疏”的方法制止快艇非法載客。在查處“三無”船舶工作中，某海事處形成“違法行為必處罰，無證駕駛必移送，‘三無’船、跨航區(qū)航行內(nèi)河船必強制”的“三必”執(zhí)法新常態(tài)，極大地震懾了“三無”船舶。

但這些工作方法能否徹底消除安全隱患，確保轄區(qū)水上交通安全呢？如查處超載船舶的工作，某海事處的夜間執(zhí)法能否保持常態(tài)？若保持常態(tài)，白天海事處工作如何安排？基層海事處如何安排人手本就緊缺、定崗定編的執(zhí)法人員？若不保持常態(tài)，而超載船也有AIS系統(tǒng)，可以根據(jù)海事巡邏船的動態(tài)采取行動，在無夜間執(zhí)法的時段冒險航行。對于海砂監(jiān)管工作夜間核查能否保持常態(tài)也是一樣存在疑問。對非法載客以及“三無”船的監(jiān)管，目前還未有海事處宣稱通過嚴格監(jiān)管完全消除了這類違法行為。

我們在肯定上述嚴格監(jiān)管的工作方法基礎(chǔ)上，是否還有其他更好的方法呢？“治理”這一理念則為我們提倡了新的工作思路，提供了更多的方法，如公民參與、公民合作以及說服、指導(dǎo)、協(xié)商等基本方法。

3.工作效果的差距

隨著海事系統(tǒng)信息化手段的提高，VTS、AIS、CCTV、智慧海事、海事之眼等的運用，基層海事處執(zhí)法效率不斷提升，如廣東海事局2019年全年實施行政處罰2.1萬宗，同比2018年增加37.6%；2018年行政處罰總量較2017年同比上升38.10%，而2017年較2016年同比上升了5.48%。當然，處罰數(shù)量的逐年上升還和基層海事處主動作為、加大執(zhí)法力度以及上級密集開展的專項執(zhí)法行動有關(guān)。

但看到成績的同時，也要反思一個問題，即基層海事處這么多年來持續(xù)加大執(zhí)法力度，為什么查處的違法行為尚在持續(xù)上升？以交警查酒駕為例，若交警的查處力度大，應(yīng)該是剛開始查處的比較多，過一段時間酒駕行為得到整治后應(yīng)越來越少才符合正常的執(zhí)法規(guī)律?；鶎雍Ｊ绿幵讲樵蕉嗟默F(xiàn)象可能由以下幾種情況導(dǎo)致：第一種情況是基層海事處對違法行為的整治一直處于開始階段，可能再過一段時間違法行為將變少；第二種情況是海事處對違法行為的查處未起到處罰應(yīng)有的作用，違法者并不因此減少違法行為；第三種情況是海事處像割韭菜一樣，哪種違法行為多就集中力量查處哪種，而放松了其他違法行為的查處，導(dǎo)致抑制了這種違法行為，其他的違法行為又上升。無論哪種情況，基層海事處都付出很大努力，但效果并不理想。究其原因，在于基層海事處和航運企業(yè)并未形成合力，海事處在全力檢查，部分航運企業(yè)卻疲于應(yīng)付，未主動落實安全生產(chǎn)主體責任。

要使工作效果更好，航運企業(yè)必須主動落實安全生產(chǎn)主體責任?；鶎雍Ｊ绿幫ㄟ^檢查、處罰倒逼企業(yè)落實主體責任可以取得一定效果，但若結(jié)合“治理”的合作、互動、參與方式，則更易被航運企業(yè)理解，從而自覺落實安全生產(chǎn)責任。

四、新時代“楓橋經(jīng)驗”借鑒

目前，基層海事處離治理能力現(xiàn)代化尚有不少差距，如何縮小差距向治理能力現(xiàn)代化邁進呢？掌握治理的理念、方法雖然有助于實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，但目前治理的理念、方法過于原則，運用起來并不容易。十九屆四中全會為我們指明了方向，即堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”以達到治理能力現(xiàn)代化。

1.“楓橋經(jīng)驗”的起源及發(fā)展

20 世紀 60 年代中華人民共和國成立不久，社會主義建設(shè)正面臨極為復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢。黨把對農(nóng)民進行社會主義教育作為一項重要工作，決定發(fā)動一次以社會主義教育為主要形式的覆蓋全國城鄉(xiāng)范圍的運動，活動目標是要把絕大多數(shù)“四類分子”改造成社會主義新人。1963 年 6月，位于浙江諸暨的楓橋地區(qū)作為浙江省社會主義教育運動的試點，通過以擺事實、講道理為主的做法，創(chuàng)造出了“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠和發(fā)動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少、治安好”的成功做法，把絕大多數(shù)“四類分子”改造成為社會主義新人。對此，毛澤東同志做出“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”的重要批示。自此，“楓橋經(jīng)驗”開始在全國政法戰(zhàn)線樹立旗幟，在全國推廣開來。[4]

隨著時代的發(fā)展變化，“楓橋經(jīng)驗”也經(jīng)歷了不斷豐富和完善的過程，其影響力不斷擴大。從60年代經(jīng)驗誕生，在“文革”中首創(chuàng)并提出“三個區(qū)別”，到改革開放初期給四類分子摘帽提出“兩個沒有”；自 80 年代首創(chuàng)“綜合治理”，到 2003年“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的做法推向全國，再到新時代成為完善社會治理體系、提升社會治理能力的樣板。“楓橋經(jīng)驗”從最初在社會治安領(lǐng)域發(fā)揮重要作用逐步擴展到政治、社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等多個領(lǐng)域。[5]

2.新時代“楓橋經(jīng)驗”的運用

因“楓橋經(jīng)驗”最初從社會治安領(lǐng)域起源，各地基層公安機關(guān)很早就開始摸索、實踐，已經(jīng)取得了豐碩成果。如浙江省諸暨市公安局在創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”活動中認為：堅持以人民為中心，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，是“楓橋經(jīng)驗”的價值取向；“楓橋經(jīng)驗”的實質(zhì)和功用就是抓早抓小、化解矛盾，這是防范和化解社會風險的良策，也是社會治理現(xiàn)代化的基本要求；基層公安機關(guān)創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”，就是要通過警力下沉、警務(wù)前移，落實到基層、融入到群眾，實地了解群眾的所需所想，自覺從群眾利益出發(fā)開展工作，使工作成效更多更直接地惠及百姓，就是要深入推進平安建設(shè)，持續(xù)健全完善社會治安防控體系，依法嚴厲打擊侵犯人民群眾合法權(quán)益的各類違法犯罪活動，努力提供高質(zhì)量平安服務(wù)保障，不斷提升人民群眾安全感、滿意度。諸暨市公安局總結(jié)如下經(jīng)驗：一是堅持黨建引領(lǐng)，傳承紅色基因。二是堅持預(yù)防在先，化解風險隱患。三是堅持重心下移，筑牢平安基石。在全市未設(shè)派出所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和治安復(fù)雜區(qū)域建立警務(wù)工作站，開展24 小時亮燈工程，把警力延伸到最基層。同時，開展“進百企聯(lián)千村訪萬戶”大走訪活動，發(fā)動全警下基層，延伸治安觸角。開展培育百個平安類社會組織、物建千名平安專業(yè)人員、建立萬人義警隊伍“百千萬”工程。四是堅持貼心服務(wù)，踐行為民宗旨。五是堅持剛?cè)岵?，提升?zhí)法公信。[6]

金華市公安局在創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”打造平安共同體過程中，總結(jié)出以下經(jīng)驗：一是堅持紅色領(lǐng)航，以“黨建 + ”引領(lǐng)新時代“楓橋經(jīng)驗”新航向。探索出“黨建 + 群防群治”，打造共治共管的治安“綜合體”；“黨建 + 重點人員管理”，打造基層穩(wěn)控的“橋頭堡”；“黨建 + 矛盾調(diào)處”，打造就地化解的“穩(wěn)壓器”；“黨建 + 技防建設(shè)”，打造 24 小時不眨眼的“監(jiān)控網(wǎng)”；“黨建 + 服務(wù)群眾”，打造老百姓家門口的“派出所”。二是堅持底線思維，以“風險清單”引領(lǐng)重大風險防范化解。三是堅持基層善治，以“無案村”增強新時代“楓橋經(jīng)驗”新肌體。整合民警、警務(wù)聯(lián)動員、網(wǎng)格員、社會力量等四支隊伍服務(wù)“無案村”創(chuàng)建。組織開展進村入戶“訪民情”，征集點子“集民意”，爭當“首席安全官”單位場所“大清查”。四是堅持科技驅(qū)動，以“大智移云物”煥發(fā)新時代“楓橋經(jīng)驗”新活力。緊扣“云上公安、智能防控”大數(shù)據(jù)警務(wù)戰(zhàn)略，最大限度地推動科技元素與新時代“楓橋經(jīng)驗”的有機融合、無縫對接。[7]

3.新時代“楓橋經(jīng)驗”的借鑒

他山之石，可以攻玉。公安系統(tǒng)雖然與海事系統(tǒng)工作職能不同，但海事系統(tǒng)素有“水上交警”之稱，其維護水上交通秩序、保障水上交通安全的職能與公安交警保障道路交通安全的職能類似，因此，海事系統(tǒng)更適合借鑒、轉(zhuǎn)化公安系統(tǒng)的新時代“楓橋經(jīng)驗”。綜合公安系統(tǒng)新時代“楓橋經(jīng)驗”的運用成果，本文認為海事機構(gòu)可以借鑒以下做法。

一是堅持黨建引領(lǐng)，紅色領(lǐng)航。黨建多年的寶貴經(jīng)驗、優(yōu)良傳統(tǒng)是“楓橋經(jīng)驗”的實質(zhì)，如以人民為中心、密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務(wù)等。因此，堅持黨建引領(lǐng)就是將黨多年的治理經(jīng)驗運用在社會治理中。

二是堅持相信和依靠群眾，與群眾互動、合作。如諸暨市公安局開展培育百個平安類社會組織、物建千名平安專業(yè)人員、建立萬人義警隊伍“百千萬”工程。金華市公安局探索出“黨建 +群防群治”，打造共治共管的治安“綜合體”，組織開展進村入戶“訪民情”、征集點子“集民意”、爭當“首席安全官”、開展單位場所“大清查”等。

三是堅持預(yù)防為主，消除風險隱患。如諸暨市公安局不斷提高基層派出所防范化解風險的能力，金華市公安局則以“風險清單”引領(lǐng)重大風險防范化解。

四是堅持依法治理，提升執(zhí)法公信力。增強執(zhí)法人員法治意識，提高依法行政水平，對違法行為依法嚴厲查處，保持高壓震懾態(tài)勢。

五是堅持聚焦基層，綜合治理。如諸暨市公安局堅持重心下移，筑牢平安基石；金華市公安局則以基層善治開展綜合治理。

六是堅持服務(wù)群眾，踐行為民宗旨。堅持以人民為中心的根本立場，不斷提高服務(wù)群眾的能力和水平。

七是堅持科技驅(qū)動，提高信息化水平。如諸暨市公安局實施智慧警務(wù)，金華市公安局則推出大數(shù)據(jù)警務(wù)戰(zhàn)略。

五、實現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化的建議

借鑒“楓橋式公安派出所”經(jīng)驗，結(jié)合基層海事處工作實際，本文認為可以從以下方面提升基層海事處治理能力，逐步實現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化。

1.轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)從“管制”到“治理”理念的過渡

基層海事處在長期的監(jiān)管實踐中，已經(jīng)摸索出一套成熟的監(jiān)管措施，這些措施確保了水上交通安全形勢的穩(wěn)定。但近年來全國各地發(fā)生的重大事故表明，水上交通安全形勢離人民對美好生活的向往尚有一定的差距。海事部門在監(jiān)管工作中投入大量人力、物力，采取了各種措施，運用了各種先進設(shè)備，有些海事處甚至實施“5+2”“白+黑”工作法，但重大水上交通事故仍時有發(fā)生。這說明海事監(jiān)管工作已經(jīng)到了瓶頸期，要突破瓶頸，就必須轉(zhuǎn)變思路，監(jiān)管理念從以往的管制型向治理型轉(zhuǎn)變。改變以往單向度的行政執(zhí)法，樹立“共建共治共享”的治理理念，形成行政相對人參與、主動承擔安全主體責任的局面。

2.發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，樹立以人民為中心意識

黨建內(nèi)涵很廣，可以在各個方面發(fā)揮作用。如可以發(fā)揮黨員責任意識，劃定黨員責任區(qū)，讓黨員在網(wǎng)格化管理中負責一個網(wǎng)格的安全或一個航運企業(yè)的安全指導(dǎo)、協(xié)商等；可以發(fā)揮黨建共建的功能，和航運企業(yè)、港航單位共建，共同研究改進水上交通安全對策，促進水上交通安全；可以發(fā)揮黨建宣傳作用，組織黨員對從業(yè)人員進行安全宣講；可以發(fā)揮黨建的批評與自我批評作用，收集行政相對人改進工作的意見；可以發(fā)揮黨建的監(jiān)督作用，鼓勵群眾對黨員進行監(jiān)督，促進基層海事處依法行政、高效廉潔。

3.改變工作方式，善于走群眾路線、做群眾工作

改變以往單一的檢查、巡查、審核等自上而下的工作方式，堅持走群眾路線，深入群眾，依靠群眾，服務(wù)群眾，影響群眾，提高群眾的安全意識及守法意識，自覺履行安全主體責任。

如建立轄區(qū)水上交通安全微信群，將惡劣天氣、水文等信息與從業(yè)人員共享，提醒從業(yè)人員做好安全措施；將水上交通事故典型案例推送在微信群，警示從業(yè)人員吸取事故教訓(xùn)，提高安全技能，避免類似事故發(fā)生；將交通管制、航行警告等信息及時發(fā)布在群中，指導(dǎo)從業(yè)人員安全航行、正確避讓；發(fā)布最新的安全法規(guī)信息，提高從業(yè)人員的守法意識；收集從業(yè)人員有關(guān)安全航行的建議、投訴，及時發(fā)現(xiàn)、排除事故隱患，確保航行安全等。

推動建立群眾性組織，如成立社會監(jiān)督員隊伍，讓海事監(jiān)管多一支民間監(jiān)管力量；成立志愿者救助隊伍，培育海上應(yīng)急救助隊伍。

培育水上從業(yè)人員協(xié)會、組織，發(fā)揮協(xié)會培訓(xùn)、自律作用，實現(xiàn)水上安全自治，如鼓勵成立游艇俱樂部，由俱樂部對游艇定期安全檢查，對游艇駕駛員進行培訓(xùn)等；成立帆船協(xié)會，提高帆船從業(yè)人員航行技能以及安全意識。

執(zhí)法過程中也可考慮讓從業(yè)人員參與，如對公司安全審核過程中，可以邀請其他公司安全管理人員觀摩、學習。安全檢查過程中，也可聽取船方的意見，共同消除事故隱患。執(zhí)法過程外，可以采取走訪、座談的形式，聽取相對人的意見，同時針對相對人的薄弱環(huán)節(jié)進行安全提醒。

出臺監(jiān)管或服務(wù)措施前，應(yīng)主動征求相對人意見，讓相對人充分參與，使措施更加合法、合理，做到執(zhí)法為民。

4.做好風險評估，消除事故隱患，提高應(yīng)急處置能力

要實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”的“矛盾不上交”，就要扎實地做好隱患排查工作。應(yīng)定期對轄區(qū)水上交通安全情況進行風險評估，對各類安全風險進行分級、分類管理，對高等級的風險優(yōu)先調(diào)用監(jiān)管資源進行防范、消除，同時經(jīng)常性對轄區(qū)各類事故的應(yīng)急預(yù)案進行演練，提高自身應(yīng)急處置能力，做到不發(fā)生或少發(fā)生事故，一旦發(fā)生事故能將損失降到最低。

在風險評估時應(yīng)緊密依靠群眾，依靠當?shù)氐母酆狡髽I(yè)，共同發(fā)現(xiàn)存在安全風險的薄弱環(huán)節(jié)，如對港口危險品船風險評估過程中，危險品碼頭經(jīng)營人、船公司、引航員實際上比一般海事執(zhí)法人員更有發(fā)言權(quán)，更清楚什么環(huán)節(jié)、什么部位、什么程序存在安全隱患；在應(yīng)急演練時，也應(yīng)該將港航企業(yè)納入演習范圍，共同提高應(yīng)急處置能力。

5.堅持依法治理，提高執(zhí)法公信力

治理并非放松監(jiān)管。對一些嚴重的違法行為，如超載、超航區(qū)等違法行為，應(yīng)利用CCTV、AIS等電子監(jiān)控設(shè)備，提高違法行為的發(fā)現(xiàn)率，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴格查處，提高相對人違法成本，提高執(zhí)法威懾力，遏制違法行為發(fā)生；可以充分發(fā)揮社會監(jiān)督員作用，鼓勵群眾舉報違法行為，形成共管共治局面，讓違法行為無處藏身。當然，對于一些違法行為，在嚴格查處的同時，要做到疏堵結(jié)合，如海島的非法載客行為，應(yīng)配合當?shù)卣嘤?guī)的旅游觀光企業(yè)，滿足市場需求，從而間接地堵住非法載客渠道，達到依法治理的效果。

在堅持依法治理的同時，一方面應(yīng)著重培養(yǎng)基層海事處執(zhí)法人員法治意識，提高其依法行政能力，對于管制行政行為，要做到“法無授權(quán)不可為”，防止濫用職權(quán)；另一方面應(yīng)采取多種形式，加大對行政相對人的法治宣傳，讓行政相對人自覺守法。

6.善用綜合治理，形成海事治理合力

對于職責交叉的海事監(jiān)管領(lǐng)域，應(yīng)善用綜合治理方法。如內(nèi)河住家船、“三無”船舶的治理，海事部門單打獨斗較難取得理想效果，可以利用實施“河長制”的契機，發(fā)揮地方政府治理優(yōu)勢，借助公安、漁政、交通、水利、城管部門的力量，達到徹底治理的目的。

對于屢禁不止的違法行為，可以運用信用管理手段，降低違法者的信用等級，讓其在申請銀行貸款、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)方面處處受限，其船舶在水域航行時處處被查，促使違法者自覺糾正違法行為，養(yǎng)成遵紀守法意識，達到綜合治理的目的。

對于低標準船，可以公布低標準船違法信息，與貨主、碼頭、航運市場形成合力，共同淘汰該類船舶。

7.主動作為，提升海事服務(wù)質(zhì)量

基層海事處在提供服務(wù)方面應(yīng)主動作為，方便群眾，以最大限度提高群眾滿意度為目標。積極實施各地推行的“一網(wǎng)辦理”“并聯(lián)辦理”，讓相對人少跑路，跑少路，減輕相對人負擔。對于誠信公司或安全管理較好的公司，應(yīng)開通綠色通道，讓其辦理各項業(yè)務(wù)更加便捷。

基層海事處應(yīng)重視做好安全信息服務(wù)，將惡劣天氣信息及時發(fā)送給從業(yè)人員，提醒其做好相關(guān)防范工作；對于首次進入轄區(qū)的船舶，主動提供橋梁高度、水深、航道以及事故多發(fā)點、漁船密集點等信息，提醒其安全航行、注意避讓；及時發(fā)布航行通警告、交通管制信息，讓船舶提前防范各類風險。

基層海事處應(yīng)提供良好的通航環(huán)境服務(wù)。一是要通過VTS服務(wù)，合理安排船舶進出港，控制交通流密度，提醒船舶注意避開危險。二是要加強巡航巡查，檢查航標是否正常，發(fā)現(xiàn)并消除礙航物，制止船舶航行違章行為，為船舶提供良好的航行環(huán)境和秩序。對于高速客船航路，要檢查是否有漁網(wǎng)、漂浮物等，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要及時通報公司、船舶，并予以清除。三是要定期對通航環(huán)境進行評估，努力改善通航環(huán)境，減少事故發(fā)生。

在開展各類海事執(zhí)法行動的同時，也要做好相關(guān)服務(wù)，如在安全檢查發(fā)現(xiàn)缺陷后，要幫助船舶一起解決問題，研究解決方案，方便船舶就近修理；在水上交通事故調(diào)查過程中，應(yīng)認真查找事故真正原因，和當事人探討形成管用、可行的安全管理建議，防止類似事故再次發(fā)生。

8.加強科技投入，提高信息化水平

目前，海事信息化建設(shè)取得長足進步，VTS、AIS、CCTV、智慧海事等將海事監(jiān)管能力提高到新的水平，但相比公安交警，海事信息化水平仍有待提升。海事信息化建設(shè)應(yīng)該從兩個方面進行：一是提高監(jiān)管監(jiān)控水平，建設(shè)類似道路交通的監(jiān)控系統(tǒng)，系統(tǒng)能自動監(jiān)控，讓違法者無所遁形，提高違章行為的查處率，也提高駕駛?cè)藛T遵守航行規(guī)則的自覺性。二是提高服務(wù)質(zhì)量，真正做到“一網(wǎng)辦理”“全城通辦”，盡可能方便群眾，服務(wù)群眾。

六、結(jié)束語

海事治理才剛起步，離治理體系和治理能力現(xiàn)代化尚有較大差距。如何縮小差距，逐步實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是目前擺在海事系統(tǒng)面前的重要課題。方向不對則容易南轅北轍，差距越來越大；方法不對則只能望洋興嘆，一直在路上。本文借鑒公安系統(tǒng)新時代“楓橋經(jīng)驗”對實現(xiàn)基層海事處治理能力現(xiàn)代化進行探索，希望能對海事治理工作有所促進。