我國商業(yè)銀行法律監(jiān)管的困境及出路

摘要：我國銀行監(jiān)管法律制度的困境包括監(jiān)管乏力、監(jiān)管法律制度不健全、不完善、不協(xié)調(diào)、不周延、可操作性差等問題。針對這些問題：一方面，要健全銀行業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督制衡機制，增強銀行的自我約束能力;另一方面，要建立和完善銀行業(yè)監(jiān)督法律制度，充分發(fā)揮銀行監(jiān)管機構(gòu)的外部監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行;法律監(jiān)管;宏觀調(diào)控

一、 我國商業(yè)銀行法律監(jiān)管的困境分析

我國銀行監(jiān)管法律制度在立法目的、原則和許多制度設(shè)計上存在交叉重疊之處，且內(nèi)容規(guī)定又原則性太強，可操作性差，導致銀行法律監(jiān)管中的監(jiān)管力度和監(jiān)管體系出了問題。

1. 法律監(jiān)管乏力導致銀行腐敗案頻發(fā)。我國銀行監(jiān)管法律制度存在設(shè)計上的漏洞，加之實施不力，難以對銀行工作人員形成有效的約束力，并導致銀行腐敗案頻發(fā)。工商銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、光大銀行等都曾有案件發(fā)生。目前實行的“四級管理、四級經(jīng)營”的管理模式賦予了支行行長非常大的經(jīng)營管理權(quán)，使其能夠直接掌握支行財務(wù)管理權(quán)、核算管理權(quán)、財務(wù)賬目等，加之擁有獨立的人事權(quán)，從而形成了權(quán)力過于集中的局面，成為滋生腐敗的重要原因。目前，國際上通行的銀行內(nèi)部分專業(yè)管理的模式更有利于發(fā)揮分支機構(gòu)內(nèi)部約束機制的作用，應當為我國銀行業(yè)監(jiān)督管理所借鑒。

2. 銀行監(jiān)管法律規(guī)定有失周延。我國銀行監(jiān)管法律規(guī)定原則性較強，這給法律監(jiān)管造成了不小的困難：首先，銀行業(yè)準入制度不完善導致市場混亂。我國《商業(yè)銀行法》所規(guī)定的銀行業(yè)準入條件有很大的不完整、不確定性，這在增加監(jiān)管的靈活性的同時，也為地方政府鉆法律空子留下了可乘之機。其次，銀行業(yè)退出制度不完整直接影響經(jīng)濟穩(wěn)定。銀行作為經(jīng)濟往來的樞紐與社會個體利益攸關(guān)，其破產(chǎn)、撤銷或清算較之普通公司會在更大程度和范圍上影響社會穩(wěn)定，應當對其退出制度做出全面和審慎規(guī)定。但現(xiàn)有法律均沒有對銀行業(yè)的退出制度做出完整的規(guī)定，導致個體利益受損的幾率增加。再次，銀行監(jiān)管機制的缺陷嚴重影響了監(jiān)管職能的發(fā)揮：一是既沒有對監(jiān)管機構(gòu)工作人員的從業(yè)資格做出具體規(guī)定，也沒有對其執(zhí)法程序做出適當安排;二是銀行業(yè)監(jiān)督檢察權(quán)的保障機制不健全，不僅監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容較少，而且職權(quán)行使程序的規(guī)定也較為簡單;三是對境外金融機構(gòu)的監(jiān)管制度不夠完善，監(jiān)管權(quán)的行使較為被動，缺乏主動監(jiān)管措施。最后，銀行內(nèi)部監(jiān)督制衡機制不健全，不利于其增強自我防范風險的能力。

3. 各銀行監(jiān)管法律制度之間有失協(xié)調(diào)。從效力位階上看，我國銀行監(jiān)管法律制度可以分為三級，即以《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為主的基本法律、國務(wù)院的行政法規(guī)和中國人民銀行的部門規(guī)章。由于基本法律的原則性較強，僅為銀行監(jiān)管確立了基本的框架，尚需要具體的實施細則加以補充。但國務(wù)院行政法規(guī)及中國人民銀行的部門規(guī)章并沒有及時做出有針對性的回應，導致基本法律中的委任性規(guī)則無法落實。銀行監(jiān)管中的下位法和上位法之間的銜接不夠緊密，給銀行監(jiān)管的執(zhí)法工作帶來困難。同時，由于相繼出臺的下位法的針對性不足，導致出現(xiàn)對基本法律內(nèi)容的大量重復。此外，由于對某些規(guī)章的關(guān)注度不高，導致早期制定的規(guī)章過于滯后，甚至與后來制定的基本法律出現(xiàn)矛盾，造成了銀行監(jiān)管法律制度之間的失調(diào)。

4. 監(jiān)管法律制度沒有充分體現(xiàn)宏觀調(diào)控目標。我國《人民銀行法》將宏觀調(diào)控作為自己的目標之一，但在《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)管法》中大量的監(jiān)管職能都是關(guān)于銀行具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管，而較少涉及宏觀調(diào)控、鼓勵競爭、營造市場環(huán)境、風險監(jiān)測及預警機制、銀行業(yè)協(xié)調(diào)機制等內(nèi)容，沒有充分體現(xiàn)銀行監(jiān)管在宏觀調(diào)控中的作用。從中也可以看出，目前我國銀行監(jiān)管法試圖通過對銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)督，來達到穩(wěn)健經(jīng)營和降低風險的目的。同時還特別強調(diào)了對銀行客戶的權(quán)益保護，避免銀行經(jīng)營不善而引起的社會波動，這與我國居民習慣于存款的國情相適應。這種以業(yè)務(wù)監(jiān)管為主的監(jiān)管模式導致監(jiān)管偏頗：缺乏前瞻性、不利于提高銀行的自我防范意識、不利于增強銀行的競爭力、也不利于為銀行業(yè)的發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。此外，由于銀行監(jiān)管機構(gòu)的人力、物力有限，將有限的監(jiān)管力量集中在規(guī)模巨大的銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域，使監(jiān)管顯得捉襟見肘，難以充分發(fā)揮監(jiān)管的作用。監(jiān)管機構(gòu)及人員過多地參與到業(yè)務(wù)監(jiān)管中，也容易使銀行的自主經(jīng)營權(quán)受到妨礙，易于引發(fā)監(jiān)管機構(gòu)及人員的腐敗。在發(fā)展市場經(jīng)濟的大背景下，強調(diào)權(quán)利本位已經(jīng)成為立法潮流，而監(jiān)管權(quán)過多地干預銀行與客戶之間的關(guān)系也容易導致私權(quán)被侵蝕的后果。由此可見，我國監(jiān)管法律制度的模式設(shè)計應當加以修正和完善。

5. 監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)有待提高。由于金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)具有很強的專業(yè)性，尤其是隨著金融創(chuàng)新及金融衍生工具的不斷翻新，要求監(jiān)管人員的知識結(jié)構(gòu)也要不斷更新，這就要求監(jiān)管人員應當具備會計、審計、財務(wù)管理、法律、金融、計算機等豐富的專業(yè)知識，否則將難以勝任監(jiān)管工作，但我國《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》等均未對監(jiān)管人員素質(zhì)做出相應規(guī)定。從實際情況來看，監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能整體偏低，很多從業(yè)人員并不具備相應的專業(yè)知識，專業(yè)對口的監(jiān)管人員為數(shù)極少。這必然導致監(jiān)管人員對銀行業(yè)務(wù)一知半解，不能及時發(fā)現(xiàn)并分析銀行業(yè)存在的問題，也就難以發(fā)揮其應有的監(jiān)管作用。

二、 完善商業(yè)銀行監(jiān)管的路徑

我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的完善：一方面，健全銀行業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督制衡機制，增強銀行的自我約束能力;另一方面，建立和完善銀行業(yè)監(jiān)督法律制度，充分發(fā)揮銀行監(jiān)管機構(gòu)的外部監(jiān)督作用。

1. 提高商業(yè)銀行的自律能力。從縱向來看，我國銀行組織結(jié)構(gòu)可劃分為總行、分行、支行、分理處和儲蓄所，實行縱向垂直領(lǐng)導分級授權(quán)的管理模式。由于分級較多而內(nèi)部監(jiān)督機制不健全，導致支行權(quán)力失控的情況比較嚴重。因此，加強銀行業(yè)的自我約束能力對于防止腐敗具有重要意義。

（1）完善銀行治理結(jié)構(gòu)。目前，我國的商業(yè)銀行已基本完成了公司制改造，建立了公司化的管理模式，但從現(xiàn)實情況來看，我國銀行公司治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督制衡機制并不理想，“四級管理、四級經(jīng)營”的構(gòu)架導致權(quán)力失控問題比較突出，并成為銀行腐敗案頻發(fā)的重要原因?？蓮膬蓚€方面加強制度建設(shè)：一是建立和完善稽查制度，保障稽查機構(gòu)和稽查體系的獨立性。上下級稽查機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導，避免稽查人員受到行長人事任免權(quán)的影響，確?；槿藛T能夠獨立行使監(jiān)督檢查權(quán);二是明確界定內(nèi)外監(jiān)管的關(guān)系，銀行應當減少對外部監(jiān)管的依賴性，著重完善內(nèi)部監(jiān)管制度，嚴格實施審貸分離制度、內(nèi)部稽查制度、信貸資產(chǎn)質(zhì)量責任制度等，而監(jiān)管機構(gòu)則督促和檢查銀行內(nèi)部監(jiān)督制衡機制的建設(shè)及運行情況。

（2）改善銀行管理體制。銀行公司制改造只是改變了銀行的治理結(jié)構(gòu)，并沒有對其傳統(tǒng)的管理體制發(fā)生影響， 因?qū)蛹壴O(shè)置過多而導致監(jiān)督乏力、信息不暢等諸多問題，降低了監(jiān)管效率。目前，國際上較為通行“扁平化”管理模式，通過減少層級設(shè)置來減少中間授權(quán)環(huán)節(jié)，在提高了監(jiān)管效率的同時還降低了銀行腐敗發(fā)生的幾率。此外，還可以考慮以業(yè)務(wù)類型為主線的“條狀”管理模式，如銀行卡業(yè)務(wù)、外匯業(yè)務(wù)、票據(jù)業(yè)務(wù)等，通過對銀行業(yè)務(wù)的專業(yè)化管理可以提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。

（3）健全銀行管理措施。在全球經(jīng)濟一體化的時代背景下，我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的融合度日漸增強，銀行業(yè)已經(jīng)成為我國市場經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟的重要組成部分，銀行在市場競爭過程中必然要不斷拓寬自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，要求銀行不斷完善防范和控制風險的措施，防止監(jiān)管疏漏給犯罪分子可乘之機。在銀行已經(jīng)普遍運用網(wǎng)絡(luò)開展業(yè)務(wù)的情況下，尤其應當注意網(wǎng)絡(luò)安全及控制、補救措施，避免因監(jiān)管不力可能造成的損害。

2. 健全商業(yè)銀行的他律制度。我國銀行業(yè)出現(xiàn)的諸多問題，固然與商業(yè)銀行的自律機制不健全有關(guān)，但同時也暴露出銀行監(jiān)管法律制度中存在的漏洞、偏差、滯后等問題，需要對相應的法律制度加以完善。

（1）完善銀行業(yè)的準入、退出制度。銀行作為社會經(jīng)濟活動的重要樞紐，是社會資金的最大中轉(zhuǎn)站，因而必須保障銀行業(yè)有健全的的準入、退出制度，否則增加社會經(jīng)濟生活的風險。

其一，從準入制度來看，由于準入制度的法律規(guī)定不健全，商業(yè)銀行法所規(guī)定的準入條件原則性較強，缺乏可以直接作為準入標準的規(guī)定，需要國務(wù)院行政法規(guī)或者中國人民銀行的行政規(guī)章來做出具體規(guī)定，導致準入制度的政策性比較強，缺乏應有的穩(wěn)定性和權(quán)威性。同時，由于對銀行與其他金融機構(gòu)之間的本質(zhì)區(qū)別沒有做出明確規(guī)定，為地方政府及商業(yè)銀行本身違規(guī)設(shè)立金融機構(gòu)從事銀行業(yè)務(wù)留下“活口兒”。因此，應當完善銀行業(yè)準入制度，避免準用性規(guī)則和委任性規(guī)則所帶來的不確定性。

其二，從退出制度來看，銀行及其分支機構(gòu)（尤其是外資銀行的分支機構(gòu)）的退出將對社會經(jīng)濟的穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響，但由于現(xiàn)有法律制度并沒有對銀行退出制度做出完善規(guī)定，在銀行破產(chǎn)、撤銷、清算等情況發(fā)生時，存款人及其他債權(quán)人的利益極易受到損害。應當通過退出制度避免政策性規(guī)定所帶來的不確定性及行政權(quán)的不恰當介入?？傊?，只有將銀行準入及退出納入法律調(diào)整，才能保障制度的穩(wěn)定性，更好地維護銀行業(yè)的健康發(fā)展，保護存款人及其他相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。

（2）協(xié)調(diào)銀行監(jiān)管法律制度內(nèi)部關(guān)系。從效力位階上看，我國銀行監(jiān)管法律制度的構(gòu)成可分為三級，即法律、行政法規(guī)和規(guī)章。由于立法經(jīng)驗不足及原則性過強等原因，導致法律制度不健全、法律規(guī)定不協(xié)調(diào)，依法監(jiān)管的意識淡薄，法律更新速度慢，法律條款間的矛盾及脫離實際情況等問題。相應的解決措施包括：一是改變傳統(tǒng)的立法模式。我國的法律一般僅對相關(guān)問題做出框架性規(guī)定，而具體內(nèi)容則通過授權(quán)的方式交由行政法規(guī)或者規(guī)章加以細化。這種立法方式不僅降低了法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性，而且在行政法規(guī)和規(guī)章不能及時配套出臺的情況下，極易導致無法可依的情況發(fā)生。應當增強法律的可操作性，使法律切實成為監(jiān)管依據(jù)。二是增強立法的專業(yè)化水平。應當加強對銀行監(jiān)管法的研究能力，提高立法的專業(yè)化水平，增強立法的針對性，盡量避免對已有法律的簡單重復。三是及時清理滯后的法律規(guī)定。由于管理模式、業(yè)務(wù)創(chuàng)新及金融衍生工具的快速進步，許多早期的法律制度已經(jīng)嚴重滯后于銀行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。不僅不能起到應有的規(guī)范作用，而且還常與新頒布的法規(guī)相矛盾、抵牾，因而應當及時清理或修改不合時宜的法律文件，提高各項銀行監(jiān)管法律制度整體上的協(xié)調(diào)性。四是下位法應當對上位法的原則性規(guī)定及委任性規(guī)定及時做出回應。

（3）明確規(guī)定監(jiān)管人員的從業(yè)資格。我國的銀行監(jiān)管法僅對監(jiān)管人員的從業(yè)資格做了籠而統(tǒng)之的規(guī)定，變相降低了監(jiān)管人員的準入門檻兒。在銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新及各種金融衍生品層出不窮的背景下，銀行監(jiān)管工作對專業(yè)人才比以往任何時候都更具依賴性。因此應當對監(jiān)管人員的從業(yè)資格做出明確而詳細的規(guī)定，并以法律的形式固定下來，為專業(yè)人才的培養(yǎng)提供法律保障，為銀行監(jiān)管工作源源不斷地培養(yǎng)后備人才。

（4）建立存款保險制度。我國《商業(yè)銀行法》第三章“對存款人的保護”僅5個條文，由于太過原則性而無法有效維護存款人的合法權(quán)益。由于法律上沒有關(guān)于存款人保護的詳細規(guī)定，導致銀行監(jiān)管機構(gòu)及銀行業(yè)協(xié)會在保護存款人合法權(quán)益方面職責不清，存款人僅能憑借存折或者銀行卡來主張權(quán)利，一但出現(xiàn)銀行存款被盜或者丟失的情況，銀行往往以各種借口推卸責任。因此，應當借鑒國際上較普遍采用的存款人保險制度，加強存款人權(quán)益保護。

（5）建立高效的銀行監(jiān)管模式。在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營并快速發(fā)展的背景下，分業(yè)監(jiān)管的制度安排無法有效監(jiān)管金融市場，甚至由于監(jiān)管的重疊和空白而導致無法及時識別、化解金融風險，從而使風險進一步累積成系統(tǒng)性風險，最終釀成金融危機。20世紀80年代～90年代，國際金融監(jiān)管的主流趨勢是由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管過渡。我國銀行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)由原來的分業(yè)經(jīng)營發(fā)展為混業(yè)經(jīng)營，如光大、中信等集團公司的混業(yè)經(jīng)營均獲得了快速發(fā)展，但其監(jiān)管模式卻仍處于分業(yè)監(jiān)管的狀態(tài)：以銀監(jiān)會為主的金融業(yè)監(jiān)管機構(gòu)包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國務(wù)院審計和監(jiān)察等部門。諸多監(jiān)管機構(gòu)之間信息溝通不暢、職能交叉等降低了監(jiān)管效率，不能完全適應混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實狀況。盡管三大監(jiān)管機構(gòu)之間建立了“金融監(jiān)管聯(lián)席會議”（2000年）并簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》（2003年），但仍然無法解決分業(yè)監(jiān)管相對于混業(yè)經(jīng)營而言的局限性。應當在現(xiàn)有銀行監(jiān)管機構(gòu)及協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上建立專門的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，使各分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的信息溝通和共享常態(tài)化、制度化，使銀行監(jiān)管工作與金融機構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營相適應。

（6）加強銀行監(jiān)管國際合作。在全球經(jīng)濟一體化的背景下，銀行業(yè)務(wù)也從國內(nèi)業(yè)務(wù)發(fā)展為國際業(yè)務(wù)，各國銀行之間在結(jié)算、轉(zhuǎn)賬、投融資等方面的業(yè)務(wù)聯(lián)系越來越緊密，彼此之間的影響力也越來越大。一個銀行的經(jīng)營不善可能會引起其他關(guān)系銀行的連鎖反應。因此，加強銀行監(jiān)管的國際合作具有非常重要的意義。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計，截止2011年6月底，我國銀監(jiān)會已經(jīng)與世界上44個國家和地區(qū)的銀行監(jiān)管機構(gòu)簽署了雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄和監(jiān)管合作協(xié)議。目前，《巴塞爾協(xié)議》、《金融服務(wù)協(xié)議》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》等國際協(xié)議或協(xié)定對各國銀行監(jiān)管法律制度具有較大的影響，《有效銀行監(jiān)管的核心原則》對于建立和完善我國的銀行監(jiān)管法律制度具有重要參考價值。我國銀行監(jiān)督機構(gòu)在參與國際合作過程中要注意制度建設(shè)，為參與國際合作提供法律根據(jù)，并不斷吸收借鑒國際經(jīng)驗，完善現(xiàn)有的銀行監(jiān)管法律制度。

三、 結(jié)論

銀行作為社會經(jīng)濟生活的樞紐對社會生產(chǎn)和生活發(fā)生著全面的影響作用，因而必須加強對銀行業(yè)的監(jiān)督管理以保持社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，保護相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。為此我國先后制定了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律及一系列行政法規(guī)和規(guī)章。在銀行監(jiān)管法制不斷健全的同時，銀行監(jiān)管機構(gòu)也逐步向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，專業(yè)素質(zhì)不斷提高。目前我國銀行監(jiān)管已經(jīng)形成了以銀監(jiān)會為主導的包括中國人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國務(wù)院審計和監(jiān)查部門等多部門的監(jiān)管體系，監(jiān)管制度也在不斷建設(shè)和完善之中。但由于我國銀行監(jiān)管法律制度正處于初創(chuàng)階段，仍存在許多不完善之處，與發(fā)達國家之間仍有較大差距，應當在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷加以完善。當前應著力解決的問題包括增強銀行的自律能力、建立銀行風險評估及預警機制、危機處理機制和存款保險制度、完善監(jiān)管技術(shù)手段和監(jiān)管方式、規(guī)定監(jiān)管人員從業(yè)資格、加強監(jiān)管法律體系建設(shè)等諸多方面。此外，隨著國際交流與合作的不斷加強，應當加強對外資銀行的監(jiān)管力度，加強監(jiān)管機構(gòu)的國際合作能力等方面的制度建設(shè)。

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基金項目：黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目專項任務(wù)項目（廉政建設(shè)）“司法審判過程中的廉政風險防控研究”（項目號：12542030）;黑龍江省哲社專項項目“中國傳統(tǒng)法律制度的現(xiàn)代化研究”（項目號：13D001）。

作者簡介：朱順（1975-），男，漢族，黑龍江省東寧縣人，大慶師范學院法學院講師，中國人民大學法學院博士生，研究方向為法史、法理。

收稿日期：2014-11-27。