淺談自然保護(hù)區(qū)公眾參與制度

楊府博

一、公眾參與的理論基礎(chǔ)

(一)公共信托理論

20世紀(jì)60年代，薩克斯教授提出了著名的“公共信托理論”，該理論為環(huán)境權(quán)和公眾參與的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。他認(rèn)為，作為大自然對(duì)人類(lèi)的饋贈(zèng)，自然資源不應(yīng)為少數(shù)人“自有財(cái)產(chǎn)”限制使用，而應(yīng)作為大多數(shù)人的“共有財(cái)產(chǎn)”不限制使用，而其對(duì)公共信托理論的合理性分析對(duì)公眾環(huán)境權(quán)同樣適用。像水、清潔的空氣這種環(huán)境要素以及其他特定的生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)為大多數(shù)人所共有，為人類(lèi)所共同享有的環(huán)境權(quán)[1]。薩克斯教授指出，公民對(duì)環(huán)境所享有的權(quán)利外在表現(xiàn)為使用權(quán)。在“公共信托理論”中，國(guó)家的身份是受托人，全體公民作為一個(gè)整體是信托人。國(guó)家對(duì)環(huán)境和自然資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合全體公民的意識(shí)，維護(hù)全體公民的特定利益。為了限制受托人的自由裁量權(quán)過(guò)分?jǐn)U大，信托人有權(quán)參與到環(huán)境和自然資源開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程中，這就是公眾參與權(quán)的積極體現(xiàn)。

(二)環(huán)境權(quán)理論

20世紀(jì)70年代的《聯(lián)合國(guó)人類(lèi)環(huán)境會(huì)議宣言》將人類(lèi)環(huán)境分為兩個(gè)方面，一個(gè)是天然的，另一個(gè)是人為的。到20世紀(jì)80年代，《我們的共同未來(lái)》這一報(bào)告基本上明確了環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，包括個(gè)人環(huán)境權(quán)、代際權(quán)、人類(lèi)環(huán)境權(quán)等權(quán)利。后來(lái)，根據(jù)此三項(xiàng)權(quán)利又派生出目前大多數(shù)學(xué)者較為認(rèn)同的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

筆者較為贊同的是我國(guó)學(xué)者汪勁教授對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益的劃分。他認(rèn)為，公眾環(huán)境權(quán)益包括環(huán)境享受權(quán)、開(kāi)發(fā)利用環(huán)境決策與行為的知悉權(quán)、開(kāi)發(fā)利用環(huán)境決策建言權(quán)、監(jiān)督舉報(bào)權(quán)以及受到侵害的救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)[2]。環(huán)境權(quán)的提出為公眾參與提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

(三)環(huán)境正義理論

20世紀(jì)80年代，在歐美等國(guó)家“環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)”涌起，環(huán)境正義論逐漸出現(xiàn)，但是理論至今也沒(méi)有形成統(tǒng)一的體系，概念方面也沒(méi)有形成統(tǒng)一的定義。但是，環(huán)境正義理論的提出為公眾參與環(huán)境保護(hù)、參與環(huán)境決策提供了理論上的保障。目前，較有代表性的觀點(diǎn)有兩種，一是實(shí)質(zhì)性環(huán)境正義觀，二是程序性環(huán)境正義觀。

1.實(shí)質(zhì)性環(huán)境正義觀

在彼得·S.溫茨《環(huán)境正義論》一書(shū)中，他認(rèn)為分配正義才是環(huán)境正義的第一議題，而環(huán)境正義的焦點(diǎn)所在就是利益與責(zé)任(負(fù)擔(dān))二者怎樣分配的問(wèn)題。具體分配包括發(fā)達(dá)國(guó)家與貧窮國(guó)家之間、富人與窮人之間、現(xiàn)代人與后代人之間對(duì)利益(自然資源)的分配以及對(duì)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)該承擔(dān)什么樣的負(fù)擔(dān)(責(zé)任)。[3]此觀點(diǎn)本質(zhì)上是利益和分擔(dān)的問(wèn)題，能夠一定程度縮小貧富差距、合理分配自然資源以及代內(nèi)代際的公平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.程序性環(huán)境正義觀

為開(kāi)發(fā)利用自然資源和保護(hù)環(huán)境所出臺(tái)的政策、制定的法律，應(yīng)該對(duì)全體公民一視同仁，禁止差別對(duì)待。全體公民應(yīng)積極參與環(huán)境決策，以保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益[4]。程序性正義觀強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公民環(huán)境權(quán)益的保障與維護(hù)，也一定程度強(qiáng)調(diào)公眾參與權(quán)。

二、我國(guó)自然保護(hù)區(qū)公眾參與立法現(xiàn)狀

(一)自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)模糊

由于歷史和現(xiàn)實(shí)等諸多原因，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)界定不清，有的屬于國(guó)家所有，有的屬于集體所有，有的同屬于國(guó)家和集體所有。例如云南西雙版納納板河流域國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)國(guó)有土地占73%、集體土地占27%，而保護(hù)區(qū)的行政管理部門(mén)只能對(duì)國(guó)有土地依職權(quán)盡心管理，無(wú)權(quán)管理集體土地[5]。在自然保護(hù)區(qū)中，集體山林有的是責(zé)任山，有的是自留山，如果將此山林劃入自然保護(hù)區(qū)，那么所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)相分離。

(二)管理方式滯后

一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)環(huán)境監(jiān)管和保護(hù)采用的是自上而下的行政主導(dǎo)的監(jiān)管方式(自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)管和保護(hù)也是如此)，即國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)(生態(tài)環(huán)境部)負(fù)責(zé)全國(guó)性的環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管，其他相關(guān)部門(mén)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施分工負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理[6]。此方式會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題。

第一是自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)發(fā)展是否能夠與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展銜接恰當(dāng)。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾一直是長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，我國(guó)自建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，此問(wèn)題就凸顯了出來(lái)。很多自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)發(fā)展與所屬當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)，導(dǎo)致了環(huán)境與發(fā)展、開(kāi)發(fā)與保護(hù)矛盾的加深，使得自然保護(hù)區(qū)所屬地方政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展的積極性不高。

第二是各部門(mén)之間權(quán)限和職責(zé)的重疊和交叉。眾所周知，很多自然保護(hù)區(qū)內(nèi)由于地理位置的原因尚未被開(kāi)發(fā)，區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)較為完整。而且大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)由于規(guī)劃時(shí)就涉及跨區(qū)域的問(wèn)題，所以我國(guó)一直以來(lái)對(duì)跨區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)都是進(jìn)行“分塊”管理，即針對(duì)不同的區(qū)域劃定不同的管轄范圍，分別由不同的行政主管部門(mén)管理，而此種管理方式容易導(dǎo)致各部門(mén)之間權(quán)限和職責(zé)的重疊和交叉。

(三)矛盾激化

一直以來(lái)，自然保護(hù)區(qū)與社區(qū)居民之間的關(guān)系很復(fù)雜，難以找到妥善的解決方式。自然保護(hù)區(qū)中的居民都很大程度依賴(lài)于保護(hù)區(qū)中的自然資源，可以說(shuō)是“靠山吃山，靠水吃水”。現(xiàn)行《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定的各項(xiàng)管理制度實(shí)際上犧牲當(dāng)?shù)鼐用竦睦鎭?lái)?yè)Q取社會(huì)大多數(shù)人從自然保護(hù)區(qū)中受益，這也限制了當(dāng)?shù)鼐用袷褂帽Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源，直接威脅到他們的生存權(quán)，這種方式必定會(huì)激化矛盾。

三、完善我國(guó)自然保護(hù)區(qū)公眾參與制度的建議

(一)明確自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)

1.明確產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)

2019年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其是解決自然資源資產(chǎn)管理突出問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要，其中提出要明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。明確自然資源產(chǎn)權(quán)主體首先要明確自然資源產(chǎn)權(quán)的三種主體結(jié)構(gòu)：一是國(guó)家，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中占支配地位，二是集體，在耕地、草場(chǎng)等農(nóng)業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位；三是企業(yè)等主體，通過(guò)讓渡形式獲得國(guó)家和集體的自然資源的使用權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)。要明確自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)主體，就要充分考慮自然保護(hù)區(qū)歷史和現(xiàn)實(shí)的遺留問(wèn)題，發(fā)揮政府的規(guī)制作用，充分保障自然保護(hù)區(qū)居民的自然資源權(quán)利。

2.設(shè)置地役權(quán)

我國(guó)有些學(xué)者認(rèn)為，可以用地役權(quán)來(lái)明確自然資源產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系。如國(guó)有自然資源中國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體是地役權(quán)人，其可以設(shè)立地役權(quán)，在地役權(quán)合同中明確規(guī)定作為供役地人的集體產(chǎn)權(quán)主體不得從事何種活動(dòng)以及在規(guī)定范圍內(nèi)可以某種活動(dòng)[7]。此種方式在雙方地位平等的基礎(chǔ)上經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致，可以避免雙方之間的沖突。地役權(quán)的設(shè)置是限制而非禁止土地使用權(quán)人、所有權(quán)人、經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利，這有利于調(diào)動(dòng)其積極性，實(shí)現(xiàn)自然資源的合理利用。筆者認(rèn)為，自然保護(hù)區(qū)地役權(quán)設(shè)置也不失為解決自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)不清的一種方式。

(二)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

針對(duì)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)發(fā)展是否能夠與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展銜接恰當(dāng)?shù)膯?wèn)題，我國(guó)很多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠保證社區(qū)居民利用保護(hù)區(qū)域內(nèi)資源的權(quán)利。當(dāng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)脫節(jié)時(shí)，能夠根據(jù)此機(jī)制對(duì)當(dāng)?shù)卣M(jìn)行補(bǔ)償，以便化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這種傳統(tǒng)矛盾，提高當(dāng)?shù)卣慕ㄔO(shè)自然保護(hù)區(qū)的積極性。

(三)走新型社區(qū)管理方式

自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)應(yīng)該是為當(dāng)?shù)鼐用裨旄ｌ?，讓他們獲得更多實(shí)惠，而不是加劇貧窮。筆者認(rèn)為，走新型的政府管理和社區(qū)居民共管的方式，讓社區(qū)居民參與到自然保護(hù)區(qū)管理的過(guò)程中來(lái)[8]?？蓮囊韵聨追矫姹Ｕ险蜕鐓^(qū)居民共管方式的實(shí)現(xiàn)：第一，從法律層面明確公眾參與自然保護(hù)區(qū)管理的方式、途徑、監(jiān)督管理機(jī)制；第二，開(kāi)展生態(tài)旅游，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，減少當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源的依賴(lài)程度；第三，加強(qiáng)宣傳教育，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)保意識(shí)。