我國老年教育管理體制研究及思考

□ 崔 華

【內容提要】本文從我國老年教育管理主要方式的比較與分析進行研究，認為由教育部門牽頭、各部門協(xié)同管理的管理體制是目前老年教育管理體制的首選；確立國家老年教育管理委員會是廣大老年教育工作者最大期盼。筆者還認為僅選擇管理體制還不夠，建議：總結目前我國各地老年教育立法實踐，借鑒我國其他教育法規(guī)，在完善老年教育法律法規(guī)的基礎上，制定一部實用管用的《中國老年教育法》為中國特色的老年教育保駕護航。

30多年來，我國老年教育已經初步形成了多層次、多形式、多學科的教育體系并馳名世界。成就的取得主要源于國家的宏觀管理及與之相適應的微觀管理的互動。但隨著老年教育的日益發(fā)展，現(xiàn)有的老年教育管理體制缺陷逐漸暴露，所以積極探索建立新型老年大學管理體制，構建一個領導重視、形式多元、聯(lián)系密切、管理有序的老年大學管理體制，是推動老年大學健康協(xié)調發(fā)展的根本所在。

我國老年教育管理主要方式的比較與分析

為了討論方便，筆者對我國老年教育宏觀管理方式進行研究，歸納出來三大類型進行比較。

（一）以老干部局、民政局、老齡辦、文化局等部門的“局域性宏觀管理”下的一元化微觀管理方式的比較與分析

以老干局主管為例：由于特殊的歷史原因和形成過程造成了以黨委老干部局主管的格式和方式；歷史的結論，以離退休為對象的老年教育由黨委辦，老干局管理合情合理，為我國老年教育廣泛發(fā)展打下堅實基礎，作出突出貢獻。

優(yōu)勢：一是對老年退休干部的需求比較了解，專業(yè)設置、課程內容安排能較好符合老干部的需要。二是老干部局是黨委的工作部門，由其牽頭總抓老年教育有權威性，工作也有力度。三是依靠現(xiàn)任領導的權力影響和老同志的“余威”及“人脈”關系來解決辦學中的困難和矛盾。四是老干部局本來是為老干部服務的，包括滿足其文化生活的需要，老年教育直接豐富了老干部離退休后的政治、精神和文化生活。

不足之處：主要是市縣兩級老年大學由于定性不明、定位不準、編制不確，難以參照公務員和事業(yè)單位人員進行管理，其中關鍵的是不少老年大學沒有列入當?shù)氐臋C構編制序列，沒有合法的“戶口”，其稅收與以營利為目的的企業(yè)完全相同。再者覆蓋面不廣，管理粗放，基層老年教育難推動。另外，交易費用、制度費用和政治費用相對較高，制度績效較低。

不足分析：一是老干部局不是教育部門，對老年教育發(fā)展規(guī)律不太熟悉，難以從教育規(guī)律的高度引領老年教育的發(fā)展。二是老干部局不是教育部門，難以整合整個大教育資源，統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織協(xié)調老年教育發(fā)展中遇到的各種疑難雜癥。另外，老年教育對象由以離退休干部為主體，拓展到各行各業(yè)的退休人員，區(qū)域由城市擴展到農村，這種管理模式的局限性就日益顯露出來。四是不符合專業(yè)化分工規(guī)律，行政成本較高，管理效率較低。

（二）以辦學主體為主的多元化管理方式的比較與分析

在老年教育創(chuàng)辦初期，多元辦學和多元主管模式是符合老年教育發(fā)展規(guī)律的，符合萌發(fā)探索時期的特點：老年教育可以由政府辦，也可以由企業(yè)、事業(yè)單位辦，還可以由社會力量辦，可以民辦公助，聯(lián)合協(xié)作以發(fā)揮各自的優(yōu)勢。老年大學師資隊伍和管理人員也可以多樣化，除專職人員外，可以聘用離退休人員（聘金低、經驗豐富、責任心強），辦學經費來源也可以多樣化。但從老年教育發(fā)展的進程看，這種管理方式還存在諸多不足，所以它是老年教育由一元化到多元化辦學轉型的過渡形式。

優(yōu)勢：一是能充分調動多種社會力量，利用多種現(xiàn)有資源優(yōu)勢，迅速創(chuàng)辦各類老年大學和老年學校。二是突出了老干部局、老齡辦特別是黨委的強大組織優(yōu)勢及其威信、影響力和廣大離退休干部的積極作用，迅速把老年教育事業(yè)搞上去。三是充分利用各類老年活動服務設施和文化設施，開展各種形式的老年教育。四是鼓勵多種形式辦學，多渠道投入易解決場地、校舍、資金、教師和教材等問題。

不足之處：一是群龍無首，行動不一，整體難成合力。二是政出多門，有的地方以至出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，基層無所適從。三是輪流坐莊，上下不對口，業(yè)務歸口不統(tǒng)一。四是定位模糊，各有側重，難以制定形成統(tǒng)一的老年教育規(guī)劃。五是社會力量辦學按“非學歷社會力量辦學”的規(guī)定，交納營業(yè)稅、所得稅和附加稅，故發(fā)育不完善。六是其中社會自辦的老年教育，由于目前我國文化環(huán)境和制度環(huán)境等客觀條件局限，相比其它體制下的老年大學，制度績效最低。

不足分析：一是牽頭部門不但要明確，還要盡心盡職。二是牽頭部門更要選準，才能有效協(xié)調其他部門，形成合力。

（三）以老年教育領導小組加教委為主的管理模式的比較與分析

目前，有多家實行這種管理模式，這里僅以上海老年教育工作領導小組為例。

優(yōu)勢：一是由教委牽頭，各部門合作建立老年教育行政管理機制，實現(xiàn)“管辦分離”“事權統(tǒng)一”“管理對口”，符合社會治理原則，利于社會分工。二是有利于利用大教育的豐富資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌規(guī)劃，較好解決學校管理、專業(yè)建設、學科發(fā)展、師資匱乏等一系列問題。三是利于充分利用教育系統(tǒng)的優(yōu)勢，從師資培訓、教學創(chuàng)新、教材開發(fā)等方面入手，大幅度提升老年教育質量水平。四是妥善協(xié)調好各方關系，明確了各方職責，從而理順體制，達到政令暢通，形成部門合力。五是主管的老年教育的交易費用、制度費用和政治費用同樣較低，制度績效卻很高。像天津市有老年教育地方法規(guī)，交易費用、制度費用和政治費用非常低，制度績效也高。六是把上層老年大學和基層老年教育融為一體，實現(xiàn)老年教育“一盤棋”。

不足之處：一是個別教委因任務繁重，面廣量大，對老年教育可能會過問不多、照顧不周。二是個別教委系統(tǒng)對“各方參與、分工負責、協(xié)調發(fā)展”可能被忽視，真正行使其職責的僅僅是教學上的局部管理，未能做到全面統(tǒng)籌管理。三是個別合作單位因非管理主體而缺少工作的主動性、創(chuàng)造性，影響協(xié)作的積極性。

不足分析：一是應不負眾望，勇于擔當，千忙萬忙，牽頭老年教育職責不能忘。二應不辱“牽頭”兩字，平等和諧，群策群力，共謀大事。三是應光耀“教育”兩字，發(fā)揮專長，專家治校，教授治學。四是合作單位應顧全大局，精誠團結，合作共贏。

對建立老年教育科學管理體制的思考

（一）按《規(guī)劃》規(guī)定，由教育部門牽頭、各部門協(xié)同管理的管理體制是目前老年教育管理體制的首選

2016年10月5日國務院辦公廳頒布的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。對于老年教育管理體制作了這樣的規(guī)定：“建立健全黨委領導、政府統(tǒng)籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關部門共同參與的老年教育管理體制。各相關部門要按照職責分工，加強溝通協(xié)調，通過規(guī)劃編制、政策制定、指導監(jiān)督，共同研究解決老年教育發(fā)展中的重大問題。”其關鍵詞為：黨委領導、政府統(tǒng)籌，教育（五個部門排序，教育為首）。所以，《規(guī)劃》對于老年教育領導管理體制規(guī)定是切實可行的。本文研究結果也與此相吻合。當然，其它管理體制在區(qū)域實踐中也有不俗實績，筆者以為，今后體制選擇主要由地方決定，一句話：誰優(yōu)就選誰，不但能“一線到底”，更能“一管到底”。

（二）從終身教育體系完善宏偉目標出發(fā)，確立國家統(tǒng)一領導，地方負責，分級管理老年教育管理體制

因為老年教育是終身教育的重要組成部分，所以，選擇何種體制應從利于終身教育體系構建與完善角度出發(fā)。筆者認為如果條件許可的話，建議確立由中央領導、國務院統(tǒng)籌，教育部牽頭，組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關部門共同參與的中國老年教育管理委員會。委員會主任最好由一位負責教育的副總理兼任，辦公室設在教育部，主任由一位副部長兼任。按照屬地管理的原則，各級負責轄區(qū)內老年教育協(xié)調、管理、指導工作。這種全國老年教育管理體制是三十多年來廣大老年教育工作者的最大期盼，是最理想的老年教育管理體制。

（三）從進一步完善老年教育法律法規(guī)出發(fā)，應制定一部《中國老年教育法》

老年教育在發(fā)展過程中時刻會遇到許多棘手的問題，即使你選擇了最優(yōu)的管理體制，如果缺少有效的法律法規(guī)的保駕護航，也難順利達到勝利的彼岸。

有人說：“中國老年教育無法”。其實，此話說對一半。這里僅舉一斑：2013年重新修訂頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》就是國家層面上的一個重要法律，第七十條明確規(guī)定，“老年人有繼續(xù)受教育的權利”。在此條款中進一步提出，“國家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學校。”“各級人民政府對老年教育應當加強領導，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入?！边@里不僅提供了我國老年教育隸屬國家教育體系的法律依據(jù)，而且從法的角度明確了各級政府的職責。

可見，中國老年教育宏觀政策與明確的法律依據(jù)并不少，為什么一些地區(qū)在具體實施中大相徑庭？原因是那些政策法規(guī)只是原則性規(guī)定，從法的角度來看，目前國家既沒有對老年教育的社會公益性質、管理體制、經費籌措和組織領導等作出具體規(guī)定，也沒有對老年學校的辦學設施、隊伍建設、質量標準等提出具體要求。由于缺乏完整的具體的可操作的法律或條例細則，各地難以設置老年教育完整的基礎機構和相應運行秩序，所以導致了系列難治的頑疾。由此可見，進一步完善老年教育相關法律法規(guī)已刻不容緩。

筆者建議，總結目前我國各地老年教育立法實踐，借鑒我國其他教育法規(guī)，老年教育法律法規(guī)的完善主要表現(xiàn)在必須明確影響其發(fā)展的根本性問題，包括地位性質、政府職責、管理體制、投入保障、發(fā)展規(guī)劃、教育評價與問責、辦學方針等方面下功夫。希望不久將來，能用一部實用管用的《中國老年教育法》，使老年教育有法可依，不以人廢，不以人存，健康協(xié)調發(fā)展，為中國特色的老年教育保駕護航！