甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀和對(duì)策研究

龔巧玲，卜小麗，丁軍洲，李惠菊

2017年底，我國(guó)60歲及以上的人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2.41億人，占總?cè)丝诘?7.3%，政府部門(mén)已通過(guò)提高戰(zhàn)略意識(shí)、理論素養(yǎng)和決策水平積極應(yīng)對(duì)這一現(xiàn)狀[1]。甘肅省屬于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，截至2017年底，全省60歲及以上人口數(shù)也已超過(guò)424萬(wàn)，占甘肅省總?cè)丝诘?6.17%[2]。老齡化程度的日漸加劇，導(dǎo)致如何養(yǎng)老已成了家庭乃至整個(gè)社會(huì)首要面對(duì)的問(wèn)題，而“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)的日益突出使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，獨(dú)居老人、不能自理老人也在不斷增長(zhǎng)，從而選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的人不斷增加[3]。甘肅省民政廳印發(fā)的《甘肅省“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[4]提出，要建立完善的養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估制度，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才的培養(yǎng)，改善從業(yè)人員流動(dòng)性大、提升職業(yè)素養(yǎng)，該規(guī)劃還提出了到2020年養(yǎng)老護(hù)理員上崗持證率達(dá)到90%的目標(biāo)，由此可以看出政府部門(mén)對(duì)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展決心和重視程度。本文通過(guò)了解甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析目前所存在的問(wèn)題并提出相關(guān)建議。

1 資料與方法

1.1 資料來(lái)源

本研究數(shù)據(jù)來(lái)源于甘肅省各市州2018年上報(bào)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，以甘肅省14個(gè)市(州)的349家在民政廳登記注冊(cè)并正常運(yùn)行的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，主要對(duì)機(jī)構(gòu)和入住老人的基本情況以及服務(wù)人才和服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

1.2 研究?jī)?nèi)容

本研究的主要內(nèi)容包括：①養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本情況，包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、位置及類(lèi)型；②各市州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人的基本情況，包括入住率，老人的年齡、性別、自理能力；③各市州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才情況，具體包括養(yǎng)老護(hù)理員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員；④養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)設(shè)施設(shè)備情況，包括服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量及內(nèi)容、服務(wù)用房及相關(guān)設(shè)施；⑤養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)及政府財(cái)政補(bǔ)貼情況，包括盈利與虧損情況等，分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀中存在的主要問(wèn)題。

1.3 統(tǒng)計(jì)分析方法

使用SPSS 22.0統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，主要使用描述性統(tǒng)計(jì)分析方法，計(jì)數(shù)資料以頻數(shù)、百分比表示。

2 結(jié)果

2.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況

甘肅省共有349家登記注冊(cè)并正常運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中定西市69家、平?jīng)鍪?7家、張掖市35家、天水市34家、慶陽(yáng)市31家、蘭州市27家、武威市26家、甘南藏族自治州22家、酒泉市19家、白銀市18家、臨夏回族自治州13家、嘉峪關(guān)市7家、金昌市6家、隴南市5家。其中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)309家，位于農(nóng)村、城市、郊區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分別為208家、101家、40家，居養(yǎng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最多，占53.87%。見(jiàn)表1。

表1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況 n，%

2.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人基本情況

甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人床位數(shù)共24 436張，共入住12 890位老人，平均入住率為52.75%，其中入住的80歲及以上老人占13.69%，老年人按自理能力分為自理老人(完全自理)、介助老人(半自理)、介護(hù)老人(完全不能自理)，其中介護(hù)老人占12.35%。見(jiàn)表2。

表2 甘肅省各市州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人基本情況 n(%)

2.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才情況

甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有養(yǎng)老護(hù)理員1 912人，其中未持證者715人(37.40%)，養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)資格分級(jí)有四個(gè)級(jí)別為：初級(jí)(國(guó)家職業(yè)資格五級(jí))、中級(jí)(國(guó)家職業(yè)資格四級(jí))、高級(jí)(國(guó)家職業(yè)資格三級(jí))、技師(國(guó)家職業(yè)資格二級(jí))。甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共配備611名專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，其中有護(hù)士298人(48.76%)、心理咨詢(xún)師48人(7.89%)、康復(fù)師94人(15.37%)、醫(yī)生171人(27.98%)。見(jiàn)表3。

2.4 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)設(shè)施設(shè)備情況

2.4.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容情況甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為入住老人提供的服務(wù)內(nèi)容共有14項(xiàng)，其中，提供生活照料服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最多，占(96.56%)，其次是膳食服務(wù)(93.98%)、清潔衛(wèi)生服務(wù)(89.68%)。見(jiàn)表4。

2.4.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施設(shè)備情況甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施用房中，公共服務(wù)用房中滅菌室配備率最低，只有42家(12.03%)配備；戶(hù)外活動(dòng)場(chǎng)地的配備率最高，它們大多位于郊區(qū)或農(nóng)村。

服務(wù)設(shè)備中公共服務(wù)設(shè)備全省只有2家(0.01%)配齊；醫(yī)療康復(fù)設(shè)備中輪椅、血壓計(jì)最為常見(jiàn)，呼吸機(jī)配備率最低；在安全設(shè)備中安全扶手、滅火器配備率最高，但防排煙風(fēng)機(jī)、防火卷簾及簡(jiǎn)易噴淋裝置的配置率最低；老人居住房間設(shè)備中空調(diào)、網(wǎng)絡(luò)、冰箱、洗衣機(jī)配備率較低。見(jiàn)表5。

表3 甘肅省各市州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才情況 n(%)

表5 甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備配備情況 n，%

2.5 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)情況及政府財(cái)政補(bǔ)貼情況

2017年度盈虧情況結(jié)果顯示，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有4家(1.15%)盈利，109家(31.23%)虧損，236家(67.62%)收支平衡。政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼情況調(diào)查顯示，137家(39.26%)未獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼，194家(55.59%)獲得補(bǔ)貼小于1 000元，4家(1.15%)獲得補(bǔ)貼小于10 000元，7家(2.01%)獲得補(bǔ)貼小于10萬(wàn)元，5家(1.43%)獲得補(bǔ)貼小于100萬(wàn)元，2家(0.56%)獲得補(bǔ)貼小于1 000萬(wàn)元。老人所繳入住費(fèi)、企業(yè)投資是大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，其中收取老人的入住費(fèi)是維持日常運(yùn)作的主要資金，而政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持形式主要是精神支持和政策優(yōu)惠，缺乏實(shí)際資金支持。

3 討論

3.1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低、護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較少

甘肅省屬于中國(guó)欠發(fā)達(dá)的西北部地區(qū)，省內(nèi)各個(gè)市州經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展情況不均衡，其中只有張掖市(72.87%)、慶陽(yáng)市(65.67%)、武威市(62.29%)和臨夏回族自治州(67.66%)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率高于60%，而蘭州市作為省會(huì)城市的入住率為41.66%，這可能與老人或其子女的傳統(tǒng)居家養(yǎng)老思維有關(guān)，也可能是對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的認(rèn)知較低，費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重有關(guān)，最終影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率[5]。有研究表明，中國(guó)老年群體的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)與其社會(huì)資本密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)條件是制約老年人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的一個(gè)主要原因[6]，對(duì)貧困失能老人而言，入住機(jī)構(gòu)接受長(zhǎng)期照護(hù)不具備普及性[7]。

349家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有8家(2.29%)，收住的介護(hù)老人較少，只有蘭州市(31.35%)、武威市(11.05%)、白銀市(15.94%)和嘉峪關(guān)市(20.71%)超過(guò)了10%，不能滿(mǎn)足目前失能老人需求，導(dǎo)致大量失能老人無(wú)法享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是未來(lái)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展重點(diǎn)，肖云等[8]認(rèn)為，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的主要原因是家庭照料資源匱乏，如無(wú)配偶、無(wú)子女或者少子女等的失能半失能老人。

3.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才極度缺乏

養(yǎng)老護(hù)理員作為養(yǎng)老服務(wù)的一線工作人員，也是老人的主要照顧者，其數(shù)量和質(zhì)量決定著老人的生活質(zhì)量[9]。本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甘肅省養(yǎng)老護(hù)理員未持證率達(dá)37.40%，其中定西市(53.66%)、平?jīng)鍪?60.98%)、甘南藏族自治州(69.70%)和臨夏回族自治州(59.26%)的未持證率高于50%，沒(méi)有一個(gè)市州達(dá)到低于10%的要求，這與養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)制度不完善、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏有關(guān)。此次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，除了蘭州市、白銀市和臨夏回族自治州等5個(gè)市州少數(shù)為高級(jí)護(hù)理員和技師外，其余市州無(wú)此類(lèi)人才，這可能與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、護(hù)理員待遇不同有關(guān)。研究顯示，養(yǎng)老護(hù)理員社會(huì)地位低、工資福利待遇差、發(fā)展空間窄，是導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理質(zhì)量難以保證，也是機(jī)構(gòu)難以招聘到穩(wěn)定、年輕的護(hù)理員的重要原因[10]。

老人的養(yǎng)老服務(wù)需求多樣化，要求社會(huì)為其提供不同類(lèi)別和水平的專(zhuān)業(yè)人才，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)技術(shù)人員數(shù)量沒(méi)有強(qiáng)制要求，在《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》[11]中只是建議養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配備社會(huì)工作者、營(yíng)養(yǎng)師等。本研究發(fā)現(xiàn)，僅有少部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配備了專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，其中護(hù)士和醫(yī)生的配有率比康復(fù)師和心理咨詢(xún)師高，能配齊這4種專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只有18家(5.16%)。專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員配置齊全不僅能體現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，還能切實(shí)保障入住老人身心健康，提高生活質(zhì)量。

3.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)功能不足、服務(wù)設(shè)施設(shè)備不完善

目前大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的還只是基本日常生活服務(wù)項(xiàng)目，例如生活照料服務(wù)、膳食服務(wù)、清潔衛(wèi)生服務(wù)等，這是對(duì)老人的需求情況了解較少，而導(dǎo)致的服務(wù)功能不足。楊發(fā)祥等[12]認(rèn)為，機(jī)構(gòu)老年人疾病照護(hù)供需略微失衡，這可能與老年人體質(zhì)日趨下降、健康問(wèn)題更為突出有關(guān)；機(jī)構(gòu)老人有較高的情感慰藉需求，這與子女探望較少，致使老年人缺乏家庭溫暖有關(guān)?？傊?，目前老年人在疾病照護(hù)、康復(fù)服務(wù)、精神慰藉等方面的需求不斷提升，而滿(mǎn)足率卻相對(duì)較低。

服務(wù)設(shè)施用房和服務(wù)設(shè)備的配備齊全率很低，無(wú)法滿(mǎn)足老人生活需求，尤其是康復(fù)設(shè)備、文化娛樂(lè)用房、安全設(shè)備等方面，這些服務(wù)設(shè)施關(guān)系著機(jī)構(gòu)老人的生活質(zhì)量和生命安全，亟需得到完善。蔣朝暉等[13]認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保障的是基本生活需求，對(duì)于更多、更高的養(yǎng)老需求還要通過(guò)市場(chǎng)化方式來(lái)補(bǔ)充，但目前甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化水平落后，應(yīng)重視未來(lái)養(yǎng)老市場(chǎng)化的發(fā)展。

3.4 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)情況不佳、政府扶持力度有待加強(qiáng)

養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)、高投入但收益低的行業(yè)，本次調(diào)查中機(jī)構(gòu)盈利的只有4家(1.15%)，未獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼的有137家(39.26%)，其中大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府扶持力度較小。陳友華等[14]認(rèn)為，政府每年出臺(tái)大量的發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持政策并未真正得到落實(shí)。扶持政策多為原則性、宏觀性指導(dǎo)，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)會(huì)涉及較多部門(mén)的利益，而不同部門(mén)之間缺少有效的銜接及調(diào)節(jié)機(jī)制，“碎片化”現(xiàn)狀不斷影響政策的落實(shí)[15]。因此，需要大力加強(qiáng)對(duì)扶持政策的理解和職責(zé)監(jiān)管[16]，從而改善政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持效果。

4 對(duì)策及建議

4.1 落實(shí)政府的扶持政策，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率

對(duì)于政府引導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)的適合老人保險(xiǎn)產(chǎn)品，應(yīng)鼓勵(lì)老人進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，這也是降低養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)壓力、滿(mǎn)足“老有所養(yǎng)”需求的一個(gè)較好選擇[17-18]。2016年，政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[19]，選擇了河北、廣東、四川等試點(diǎn)地區(qū)，該指導(dǎo)意見(jiàn)是應(yīng)對(duì)人口老齡化、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，甘肅省雖不是試點(diǎn)地區(qū)，但也可以結(jié)合實(shí)際情況對(duì)該制度進(jìn)行借鑒；政府將各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的土地政策，各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)此應(yīng)積極申請(qǐng)，改善機(jī)構(gòu)環(huán)境，完善設(shè)施建設(shè)；對(duì)社會(huì)舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)政策規(guī)定，任何部門(mén)不得增加收費(fèi)項(xiàng)目和金額，建議建立專(zhuān)項(xiàng)檢查，對(duì)違反規(guī)定的相關(guān)部門(mén)或個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)格追究、依法處理；政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)加大資金投入，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改制，促進(jìn)其服務(wù)能力的提升，循序漸進(jìn)地提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)整體的數(shù)量和質(zhì)量，從而提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率。

4.2 建立入住老人評(píng)估制度，保障特殊老人的養(yǎng)老服務(wù)

每位老人都應(yīng)公平地享受養(yǎng)老服務(wù)，但是許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)拒收失能半失能的老人，使這部分老人的養(yǎng)老無(wú)法得到保障。2015年甘肅省民政廳印發(fā)的《甘肅省養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估暫行辦法》明確指出，對(duì)于“三無(wú)”老人、失能老人、低保老人等，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“愿進(jìn)全進(jìn)”的原則，保障這部分特殊老人及時(shí)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期在其網(wǎng)站公布養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位信息和咨詢(xún)投訴電話，并對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住情況進(jìn)行不定期檢查，在床位空余時(shí)不得拒絕符合條件的老人入住，對(duì)于違反規(guī)定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步降低自理床位比例，增加失能、半失能的床位，規(guī)定自理床位比例不超過(guò)50%，保障特殊老人能順利入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

4.3 建立激勵(lì)制度，吸引養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才

養(yǎng)老服務(wù)人才緊缺一直是該行業(yè)的關(guān)鍵問(wèn)題。王鳳等[20]認(rèn)為，以大中專(zhuān)院校開(kāi)設(shè)養(yǎng)老職業(yè)教育專(zhuān)業(yè)為依托，以在職培訓(xùn)為基礎(chǔ)，以大學(xué)本科和研究生教育為補(bǔ)充，將學(xué)歷教育和在職培訓(xùn)相結(jié)合，培養(yǎng)多層次養(yǎng)老服務(wù)人才，是從根本上解決人才缺乏問(wèn)題的關(guān)鍵。雖然相關(guān)人才在不斷培養(yǎng)，但工資福利、工作環(huán)境以及職業(yè)發(fā)展等因素使得人才流動(dòng)性較大[21]。對(duì)此，國(guó)家發(fā)布了對(duì)大中專(zhuān)院校相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生返還全額學(xué)費(fèi)等優(yōu)惠政策；對(duì)持有證書(shū)的養(yǎng)老護(hù)理員，根據(jù)工作年限，提供申請(qǐng)公租房的機(jī)會(huì)；對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，采用與公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等的考核、職稱(chēng)評(píng)審政策等，保障了養(yǎng)老服務(wù)人才的利益，但落實(shí)相關(guān)政策還需結(jié)合法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)的積極配合。只有落實(shí)好相關(guān)政策才能逐步提高養(yǎng)老服務(wù)人才的福利待遇以及職業(yè)發(fā)展前景，最終才能將培養(yǎng)的相關(guān)人才不斷吸引到養(yǎng)老服務(wù)崗位上，為養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展壯大做貢獻(xiàn)。