海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制

李宇亮,劉 恒,陳克亮

自然資源部第三海洋研究所,廈門 361005

海洋自然保護區(qū)是以海洋自然環(huán)境和資源保護為目的,依法把包括保護對象在內(nèi)的一定面積的海岸、河口、島嶼、濕地或海域劃分出來,進行特殊保護和管理的區(qū)域[1]。改革開放以來,我國沿海地區(qū)社會經(jīng)濟快速發(fā)展,海岸線和近岸海域開發(fā)強度不斷加大,在此背景下,海洋自然保護區(qū)的設(shè)立往往會對當?shù)氐纳钌a(chǎn)帶來一定的制約,使得生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾逐漸浮現(xiàn)。如何協(xié)調(diào)海洋環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾,是建設(shè)和運營海洋自然保護區(qū)無法避免的問題。

與傳統(tǒng)的強制性和懲罰性措施不同,生態(tài)補償作為一類運用經(jīng)濟手段引導(dǎo)利益相關(guān)者行為的制度安排,近年來被政府和學(xué)界普遍認為是解決生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾,防止生態(tài)系統(tǒng)退化的有效方案。廣義的生態(tài)補償概念中,有一類專門針對生態(tài)環(huán)境保護者的補償,這類補償在國內(nèi)通常被稱為“生態(tài)保護補償”[2],國外與之相類似的概念為“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(Payment for Ecosystem Services)”,生態(tài)保護補償?shù)幕驹硎莾?nèi)化環(huán)境保護行為的正外部性,從而鼓勵環(huán)境保護[3-6]。保護區(qū)生態(tài)資源是典型的公共品,其產(chǎn)生的生態(tài)效益具有溢出效應(yīng),表現(xiàn)為明顯的正外部性,因此,許多國家在各類保護區(qū)的建設(shè)和運營中運用了生態(tài)保護補償機制[7-8]。

20世紀90年代以來,一系列關(guān)于生態(tài)保護補償?shù)难芯颗c實踐在我國陸續(xù)開展,范圍涉及森林資源保護[9-10]、草地資源保護[11]、流域水源保護[12-13]以及關(guān)鍵生態(tài)區(qū)保護[14-15]等。同時,國內(nèi)研究人員也基于生態(tài)保護補償?shù)囊暯菍ψ匀槐Ｗo區(qū)生態(tài)補償機制進行了有益探索。劉桂環(huán)等探討了運用生態(tài)補償機制來解決自然保護區(qū)發(fā)展困境的可行性[16]；包玉華和白雪討論了自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)姆杀Ｕ蠙C制[17]；戴其文[18]、陳傳明[19]分別以廣西貓兒山、福建武夷山自然保護區(qū)為例,通過利益相關(guān)者意愿調(diào)查,研究了自然保護區(qū)生態(tài)補償機制的構(gòu)建方法；李果等對自然保護區(qū)增益性補償?shù)目腕w進行了討論[20]。在自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制中,補償標準是核心問題,其直接決定了整個機制的科學(xué)性和可行性,目前,國內(nèi)確定自然保護區(qū)生態(tài)保護補償標準的方法主要有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估[21]、機會成本評估[22]、發(fā)展權(quán)價值評估[23]、生態(tài)足跡評估[24]、條件價值法[25]以及多種方法的綜合運用[26-27],此外,還有學(xué)者提出以獎勵金的形式作為補償標準來保證自然保護區(qū)的運營效率[28]?？偟膩砜?由于制度環(huán)境等原因,中國的生態(tài)保護補償機制無論是框架還是要素與西方國家相比都有較大差異,已實施項目的補償標準普遍較低,主要資金來源為各級政府主導(dǎo)的縱向財政轉(zhuǎn)移支付,并且?guī)缀跛械膶嵺`項目都是基于陸域范圍開展的[29-30]。

海洋生態(tài)補償研究實踐在我國起步相對較晚,雖然已有一些由政府部門主導(dǎo)的生態(tài)保護補償工作,例如,征收漁業(yè)資源增殖保護費用于保護漁業(yè)資源、利用專項資金支持海洋漁業(yè)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)等,但目前大多數(shù)的海洋生態(tài)補償研究都是與海洋生態(tài)資源開發(fā)利用相關(guān)的[31-33]。此外,一些地方政府的制度實踐也主要以抑制海洋生態(tài)環(huán)境損害為目的,如山東省頒布了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》,江蘇省頒布了《江蘇省國有漁業(yè)水域占用補償暫行辦法》。近年來,國內(nèi)已有學(xué)者開始研究海洋自然保護區(qū)生態(tài)補償機制,于志鵬等估算了廈門海洋珍稀物種國家級自然保護區(qū)的生態(tài)補償標準[34],這個補償標準是根據(jù)海洋生態(tài)損害評估模型估算的,其原理是負外部性內(nèi)部化；鄭冬梅討論了海洋自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體,但沒有提出經(jīng)濟補償標準的具體定量方法[35]。從已有研究成果來看,關(guān)于海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制的制度依據(jù)、制度要素和操作規(guī)程等方面有待進一步研究和探討。

本文在梳理生態(tài)保護補償相關(guān)理論的基礎(chǔ)上,明確了海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制的設(shè)計思路；結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)識別了海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)闹黧w、客體；緊扣生態(tài)系統(tǒng)價值理論,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給消費空間關(guān)系,重點討論了對不同客體的補償標準及其定量方法。以上一系列工作旨在探索性地建立海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制框架,明確其制度要素,為今后的理論研究和項目實踐提供參考依據(jù)。

1 海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)南嚓P(guān)理論

1.1 生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵

從已有的研究與實踐來看,“生態(tài)保護補償”既可作為生態(tài)經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的理論概念,也可被認為是制度實踐方面規(guī)范性的政策手段,因此,本文通過學(xué)術(shù)論文和政府文件相結(jié)合的方式來提煉生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵。

“生態(tài)保護補償”源于“生態(tài)補償”?！吧鷳B(tài)補償”在中國是一個寬泛、復(fù)雜的概念[29-30],總的來說,它可以被認為是自然環(huán)境的自我修復(fù)能力、生態(tài)修復(fù)工程或是環(huán)境保護政策[36]。單從環(huán)境保護政策的角度看,政府和學(xué)界對生態(tài)補償較有代表性的定義可以歸納為:“一種以保護生態(tài)服務(wù)功能、促進人與自然和諧相處為目的,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本,以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排?！盵37-39]此類定義闡述了生態(tài)補償?shù)哪康摹⒁罁?jù)和政策性質(zhì),從中可以明確,生態(tài)補償是以環(huán)境保護為目的的經(jīng)濟規(guī)則,但對于生態(tài)補償制度的主體、客體、補償標準等要素沒有描述性的界定。

2008年2月修訂的《中華人民共和國水污染防治法》和2014年4月修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》相關(guān)條款中都出現(xiàn)了“生態(tài)保護補償制度”這一概念,但沒有給出定義解釋。2013年4月,《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》指出：“生態(tài)補償是對生態(tài)保護者給予合理補償,是明確界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內(nèi)部化的公共制度安排”[40],與多數(shù)廣義的生態(tài)補償定義不同的是,該定義明確將生態(tài)環(huán)境保護者作為補償客體,并認為生態(tài)補償?shù)哪繕耸菍ι鷳B(tài)保護行為產(chǎn)生的經(jīng)濟外部性進行內(nèi)部化,因此,雖然該定義是對廣義生態(tài)補償概念的描述,但從具體內(nèi)容來看,其更偏向于勾勒生態(tài)保護補償?shù)闹贫瓤蚣堋?/p>

2016年3月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)了首個標題中包含“生態(tài)保護補償”名詞的中央層面文件——《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》[41],其中規(guī)定了“誰受益、誰補償”的制度基本原則。同年12月,《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》[42]明確了“使得保護自然資源、提供良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)得到合理補償”的指導(dǎo)思想。以上兩個文件都將生態(tài)保護補償機制明確限定為“生態(tài)受益者”對“生態(tài)保護者”的補償。此后,越來越多的條例法規(guī)和學(xué)術(shù)研究開始使用“生態(tài)保護補償”這一名詞,生態(tài)保護補償也逐漸被認為是獨立的學(xué)術(shù)概念或政策手段,同時,其正外部性內(nèi)部化的制度原理也被廣泛認可。

綜上所述,雖然目前國內(nèi)對生態(tài)保護補償機制的概念還沒有統(tǒng)一定義,但已有的生態(tài)保護補償理論研究和實踐規(guī)范都體現(xiàn)了共同的目標和原理。本研究認為,生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵至少包括3個方面：(1)生態(tài)保護補償?shù)哪繕耸潜ＷC持續(xù)不斷的生態(tài)效益供給,即不斷地在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基線以上額外地提供生態(tài)效益；(2)生態(tài)保護補償?shù)幕驹硎钦獠啃詢?nèi)部化；(3)生態(tài)保護補償機制應(yīng)該緊扣生態(tài)價值理論、公共品理論、外部性理論進行設(shè)計,避免與行政收費、扶貧政策以及拆遷補償?shù)然煜?/p>

1.2 海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)乃悸?/h3>

基于生態(tài)保護補償?shù)母拍顑?nèi)涵,進一步結(jié)合我國海洋自然保護區(qū)的自然、社會屬性來梳理海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)乃悸?從而為機制設(shè)計提供系統(tǒng)、清晰的理論基礎(chǔ)。

從政策目標來考慮。海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)淖顑?yōu)目標是在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基線以上實現(xiàn)額外生態(tài)效益的持續(xù)供給。這個目標要分兩個階段實現(xiàn),首先,海洋自然保護區(qū)的設(shè)立會犧牲一部分群體的利益,要對這些群體付出的代價進行補償；其次是自然保護區(qū)的運營,此階段對生態(tài)環(huán)境保護者的補償要帶有一定的激勵性,這樣才能保證額外的生態(tài)效益供給。因此,要實現(xiàn)海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)恼吣繕?必定不能采取“一刀切”的補償標準。

從海洋環(huán)境的自然屬性來考慮。海洋環(huán)境具有整體性、流動性和立體性,所以海洋生態(tài)系統(tǒng)是一種復(fù)雜性高、關(guān)聯(lián)性強的公共品,海洋自然保護區(qū)也不像陸地自然保護區(qū)可以通過物理隔離形成相對獨立的生境,其區(qū)域范圍內(nèi)的行為責任和利益相關(guān)者也相對難界定。因此,海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制不能簡單地套用陸地的模式,必須充分考慮補償區(qū)域的自然環(huán)境特征和海陸相互作用。

從自然保護區(qū)的區(qū)域特殊性來考慮。自然保護區(qū)是生態(tài)效益高產(chǎn)區(qū),并且其產(chǎn)生的生態(tài)效益表現(xiàn)出明顯的外溢效應(yīng)和代際效應(yīng)。一方面,自然保護區(qū)產(chǎn)生的生態(tài)效益大多是與保護區(qū)外的群體共享的；另一方面,當代人設(shè)立的保護區(qū)必然能造福子孫后代。由此,僅僅靠市場機制來完成自然保護區(qū)正外部性的內(nèi)部化是很難實現(xiàn)的。

從我國制度環(huán)境來考慮。中國的自然資源產(chǎn)權(quán)具有明顯的公有和集體所有特征,多數(shù)自然資源的產(chǎn)權(quán)主體是國家或集體[30]。此外,中國和大多數(shù)發(fā)展中國家一樣,人均經(jīng)濟水平不高,這種情況下,公眾對于生態(tài)環(huán)境的支付意愿和支付能力都可能比較低[43]。

2 海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制設(shè)計

2.1 補償主體

從兩個方面來討論海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制的補償主體。

一方面,國家是海洋生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)主體?！吨腥A人民共和國憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《中華人民共和國海域使用管理法》也有明確規(guī)定：“我國海域?qū)儆趪宜?國務(wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。”法律規(guī)定國家是海洋生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)主體,自然保護區(qū)的建設(shè)運營提高了海洋生態(tài)資源的質(zhì)量,國家作為其產(chǎn)權(quán)主體,是直接受益者。

另一方面,國家是公眾代理人。海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng),其生態(tài)效益的供給與消費具有明顯的溢出效應(yīng),相應(yīng)的受益群體也因此具有不確定性(可能是一個縣、市、省甚至全國的公民),可以將這些不特定多數(shù)人享有的利益界定為公共利益,由國家作為公眾代表來為這些公眾利益付費[44]。

從以上兩個方面來看,依照“受益者付費”原則,國家應(yīng)該作為海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)闹黧w。然而,國家是一個抽象的概念,需要由政府來履行國家管理職能,因此,在海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制中,應(yīng)由相關(guān)政府部門代表國家履行補償責任。

2.2 補償客體

生態(tài)保護補償?shù)难a償對象是除履行法定的環(huán)境保護義務(wù)外,額外為生態(tài)環(huán)境管理和維護付出成本的個人或機構(gòu)。海洋自然保護區(qū)的設(shè)立會制約周邊居民的生活生產(chǎn),這相當于周邊居民要為海洋生態(tài)環(huán)境保護付出一定代價；另一方面,管理機構(gòu)負責保護區(qū)的日常運營維護,是保護區(qū)額外生態(tài)效益最主要的創(chuàng)造者。

按照“保護者受償”的原則,這些為保護區(qū)做出犧牲或貢獻的周邊居民和管理機構(gòu)應(yīng)該作為海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)目腕w。

2.3 補償標準

通過保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)種類及供給消費空間關(guān)系來確定海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償標準。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是人類從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的所有效益,包括各種物質(zhì)資源和滿足人類精神、情感和文化需求的各種服務(wù)[45]。在自然和人為因素的驅(qū)動下,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)從供給區(qū)域向受益區(qū)域發(fā)生時空轉(zhuǎn)移[46],生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與消費時空特點分析從時間和空間兩個維度描述生態(tài)系統(tǒng)為人類提供的福利,因此被認為是制定環(huán)境經(jīng)濟政策的重要依據(jù)[47-49]。本文選擇生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給消費空間關(guān)系分析作為確定海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償標準的依據(jù),主要出于兩方面的考慮：(1)保護區(qū)的正外部性正是由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間流動而形成的[6],只有全面了解海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給方向和范圍才能客觀定量保護者做出的貢獻和受益者獲得的效益。(2)海洋自然保護區(qū)大部分非市場價值目前被社會忽視,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論能全面揭示其生態(tài)效益的貨幣化價值。

因此,為進一步詳細討論海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償標準,首先需明確典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型,然后通過文獻調(diào)研識別各類典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)所具備的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)以及各項服務(wù)供給與消費空間關(guān)系,最后篩選與補償標準計算相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標并明確其貨幣化價值變化量的計算方法。

2.3.1典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)

《海洋自然保護區(qū)類型與級別劃分標準》將海洋和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)分為10類,分別是河口生態(tài)系統(tǒng)、潮間帶生態(tài)系統(tǒng)、鹽沼(咸水、半咸水)生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林生態(tài)系統(tǒng)、海灣生態(tài)系統(tǒng)、海草床生態(tài)系統(tǒng)、珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)、上升流生態(tài)系統(tǒng)、大陸架生態(tài)系統(tǒng)、島嶼生態(tài)系統(tǒng)[1]。充分考慮以上10類生態(tài)系統(tǒng)的定義從屬關(guān)系(如鹽沼生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林生態(tài)系統(tǒng)都可被認為是潮間帶生態(tài)系統(tǒng))和空間共存性(如河口生態(tài)系統(tǒng)與紅樹林生態(tài)系統(tǒng)可能共存),從中選取了河口生態(tài)系統(tǒng)、鹽沼生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林生態(tài)系統(tǒng)、海灣生態(tài)系統(tǒng)、海草床生態(tài)系統(tǒng)、上升流生態(tài)系統(tǒng)、珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)以及島嶼生態(tài)系統(tǒng)作為典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)。本文識別這些典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的前提是生態(tài)系統(tǒng)相互之間沒有空間共存現(xiàn)象,如鹽沼和河口生態(tài)系統(tǒng)沒有紅樹林存在,海灣生態(tài)系統(tǒng)沒有珊瑚礁存在。

2.3.2典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)研究文獻,參照《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》對各項生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的描述和分類[45],識別各類典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)所具備的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),并將它們分為4大類：供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)(表1),這些服務(wù)的形成都有生物的參與,并且能為人類社會帶來效益。

2.3.3典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與消費的空間特點

Fisher等分析了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給區(qū)域與消費區(qū)域幾種可能的空間關(guān)系[50]：(1)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給與消費發(fā)生在同一個區(qū)域,例如物質(zhì)供給服務(wù)；(2)某一生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)全面地為其外圍區(qū)域帶來福利,如固碳服務(wù)；(3)高海拔區(qū)域提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)給低海拔區(qū)域,如水源調(diào)節(jié)服務(wù)；(4)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)由河海沿岸生態(tài)系統(tǒng)提供,其定向地為岸線區(qū)域提供洪水防御、風暴防御等福利(圖1)。

圖1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給區(qū)域與消費區(qū)域可能的空間關(guān)系Fig.1 Possible spatial relationships between production areas andconsumption areas of ecosystem services

由此,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與消費空間關(guān)系可分為3類：(1)原地,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給與消費發(fā)生在同一個區(qū)域,也就是以上列舉的第一種情形；(2)全方向,某一地點提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)無方向性地惠及其外部區(qū)域,也就是以上列舉的第二種情形；(3)定向,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流向特定的區(qū)域,包括以上列舉的第三、四種情形。

根據(jù)Fisher等關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與消費空間關(guān)系的描述,綜合考慮海洋自然環(huán)境特點,識別8種典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)所有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給消費空間關(guān)系(表1)。這些空間關(guān)系涵蓋了以上3種類型,其中,原地和定向服務(wù)的消費群體主要是保護區(qū)周邊居民,全方向服務(wù)的消費群體是海洋自然保護區(qū)內(nèi)外的不特定人群。

表1 典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及各項服務(wù)供給與消費空間關(guān)系Table 1 Ecosystem services of typical Marine Nature Reserves and the spatial relationship of their supply and consumption

該表從右向左8列為典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型,前3列各行為從《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》篩選出的與海洋生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型以及該生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與消費的空間關(guān)系,打“√”表示該列的生態(tài)系統(tǒng)類型具有該行所對應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

2.3.4生態(tài)補償標準計算相關(guān)指標

前文已討論了海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)目腕w,包括保護區(qū)周邊居民和管理機構(gòu),根據(jù)我國海洋自然保護區(qū)相關(guān)規(guī)定,結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型和供給消費空間特點分析,分別確定與這兩類客體補償標準計算相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標。

(1)與保護區(qū)周邊居民補償標準計算相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

以保護區(qū)成立后,周邊居民享有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值減少量作為對保護區(qū)周邊居民的補償標準?！逗Ｑ笞匀槐Ｗo區(qū)管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定對保護區(qū)范圍內(nèi)捕撈海洋生物、采石、挖沙、開采礦藏、向海排污和旅游開發(fā)等行為進行了限制,其實質(zhì)是限制人們對食品供給、原材料供給、水質(zhì)凈化和旅游休閑這4項生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的合理消費,從供給與消費空間關(guān)系來看,這些服務(wù)都屬于原地服務(wù),其受益者主要是保護區(qū)周邊居民。其中,對旅游休閑服務(wù)消費的限制可以在當?shù)卣囊龑?dǎo)下通過市場調(diào)節(jié)方式來補償,由旅游企業(yè)和旅游者承擔相關(guān)費用,以政府為補償主體的機制中,不將該項服務(wù)價值作為計算生態(tài)補償標準的依據(jù)。因此,將保護區(qū)成立后周邊居民每年享有的食品供給、原材料供給、水質(zhì)凈化3項原地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值減少量作為對保護區(qū)周邊居民的年補償金總額。

在此,有兩點值得注意,第一,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值減少量是指理論供給減少量而不是實際消費減少量,即保護區(qū)成立前,在不破壞海洋生態(tài)環(huán)境的前提下,當?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)理論上可向周邊居民提供的3項原地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值與保護區(qū)成立之后理論上可提供的價值之差,因為保護區(qū)成立前可能存在一些過度利用海洋資源的行為,若采用實際消費的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值來估算補償標準不夠科學(xué)；第二,領(lǐng)取補償金的人群是所有可能消費3項原地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的周邊居民,而不僅是保護區(qū)成立前已經(jīng)消費3項生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而保護區(qū)成立后其消費量受影響的周邊居民,因為,根據(jù)公民環(huán)境權(quán)的公平性原則,在非排他性海域,所有依法開發(fā)利用海洋環(huán)境的主體一律平等[81-82],那些原本有權(quán)消費生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而當前未消費的周邊居民所做出的犧牲不能被忽略。

(2)與保護區(qū)管理機構(gòu)補償標準計算相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)

以保護區(qū)成立后當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增量作為對保護區(qū)管理機構(gòu)的補償標準。管理機構(gòu)對保護區(qū)的運營維護可能使其內(nèi)部和周邊的生態(tài)環(huán)境得到改善,提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量也相應(yīng)提升,因而給保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受益人帶來更多生態(tài)效益。此外,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增量可以作為激勵保護行為的考核指標,提高生態(tài)補償效率。

海洋自然保護區(qū)提供的各項生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)經(jīng)濟屬性有所差異,在計算對保護區(qū)管理機構(gòu)的補償標準時,應(yīng)該著重考慮那些純公共品生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值增量,根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與消費空間關(guān)系,全方向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有非競爭性和非排他性,屬于純公共品,其包括全部典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)所有的支持服務(wù)和氣候調(diào)節(jié)、精神文化、知識拓展服務(wù)。

圖2 海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制框架Fig.2 The framework of Ecological Protection Compensation Mechanism in Marine Nature Reserves

其中,支持服務(wù)是形成其他3大類服務(wù)的基礎(chǔ),其價值已經(jīng)通過其他3大類服務(wù)表現(xiàn)出來,為避免重復(fù)計算,在計算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣價值時一般不考慮支持服務(wù)的價值。因此,以保護區(qū)成立后,當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)氣候調(diào)節(jié)、精神文化、知識拓展這3項服務(wù)價值的年均增量作為對保護區(qū)管理機構(gòu)的年補償金總額。

確定補償標準計算相關(guān)指標后,海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制框架已基本明晰(圖2)。

2.3.5生態(tài)補償標準的計算

前文已篩選了與海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償標準計算相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標,參考《海洋生態(tài)資本評估技術(shù)導(dǎo)則》[83]計算這些指標的價值變化量,從而明確對不同補償客體的年補償金總額。

(1)對保護區(qū)周邊居民的年補償金總額

與保護區(qū)周邊居民補償金計算相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標包括食品供給、原材料供給和水質(zhì)凈化。

其中,食品供給服務(wù)價值年減少量計算：

Fp=∑Mi×Bi×Pi

(1)

(2)

式中：Fp為保護區(qū)成立前每年食品供給服務(wù)價值,單位為元；Mi為保護區(qū)范圍內(nèi)第i種主要海洋經(jīng)濟生物的生物量,單位為kg；Bi為第i種海洋經(jīng)濟生物的天然繁殖率；Pi為第i種主要海洋經(jīng)濟生物的平均市場價格,單位為元/kg。

Fc為食品供給服務(wù)價值差額,單位為元；Va、Vb分別為保護區(qū)成立前和成立后當?shù)孛磕暝试S出海捕撈的船只總噸位,單位為t；Ta、Tb分別為保護區(qū)成立前和成立后當?shù)孛磕暝试S捕撈的天數(shù)。

原材料供給服務(wù)價值減少量計算：

Mc=∑(Eai-Ebi)×Pi

(3)

式中：Mc為原材料供給服務(wù)價值差額,單位為元；Eai、Ebi分別為保護區(qū)設(shè)立前和設(shè)立后每年允許采集的第i種原材料的量,單位為t；Pi為第i種原材料的市場價格,單位為元/t。

水質(zhì)凈化服務(wù)價值減少量計算：

Pc=(Ua-Ub)×Ci

(4)

式中：Pc為水質(zhì)凈化服務(wù)價值差額；Ua、Ub分別為保護區(qū)設(shè)立前和設(shè)立后每年允許向保護區(qū)海域排放污水的量,單位為t；Ci為污水處理成本,單位為元/t。

對保護區(qū)周邊居民的年補償金總額：

TC=Fc+Mc+Pc

(5)

式中：TC為對保護區(qū)周邊居民的年補償金總額,單位為元。

(2)對保護區(qū)管理機構(gòu)的年補償金總額

與保護區(qū)管理機構(gòu)補償金計算相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標包括氣候調(diào)節(jié)、精神文化和知識拓展。

利用海洋浮游植物和大型植物光合作用吸收二氧化碳,釋放氧氣的原理來計算保護區(qū)氣候調(diào)節(jié)服務(wù)價值變化量。

浮游植物吸收二氧化碳物質(zhì)量變化的計算公式為：

Plc=3.67×(NPPb-NPPa)

(6)

大型植物吸收二氧化碳物質(zhì)量變化的計算公式為：

Bec=1.63×(Mb-Ma)

(7)

浮游植物提供氧氣物質(zhì)量變化的計算公式為：

Plo=2.67×(NPPb-NPPa)

(8)

大型植物提供氧氣物質(zhì)量變化的計算公式為：

Beo=1.19×(Mb-Ma)

(9)

式中：Plc、Plo分別為浮游植物吸收二氧化碳和提供氧氣的年均變化量,單位為kg；Bec、Beo分別為大型植物吸收二氧化碳和提供氧氣的年均變化量,單位為kg；NPPa、NPPb分別為保護區(qū)成立前和保護區(qū)成立后的浮游植物年均初級生產(chǎn)力,單位為kg；Ma、Mb分別為保護區(qū)成立前和保護區(qū)成立后的大型植物干重年均變化量,單位為kg。

氣候調(diào)節(jié)服務(wù)價值變化量：

Vr=(Plc+Bec)×Sc+(Plo+Beo)×So

(10)

式中：Vr為氣候調(diào)節(jié)服務(wù)價值年均變化量,單位為元；Sc為二氧化碳排放權(quán)的市場交易價格,單位為元/kg；So為人工生產(chǎn)氧氣的成本,單位為元/kg。

將以保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)作為創(chuàng)意題材的文化產(chǎn)品利潤作為精神文化服務(wù)價值,其變化量計算公式為：

Vs=Pb-Pa

(11)

式中：Vs為精神文化服務(wù)價值年均變化量,單位為元；Pa、Pb分別為保護區(qū)成立前和成立后,以保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)為題材制作的書籍、影視作品等文化產(chǎn)品的年均銷售利潤,單位為元。

將以保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)作為研究對象的科研項目經(jīng)費投入作為知識拓展服務(wù)價值,其變化量計算公式為：

Vt=Ib-Ia

(12)

式中：Vt為知識拓展服務(wù)價值年均變化量,單位為元；Ia、Ib為保護區(qū)成立前和成立后,以保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)為研究對象的科研經(jīng)費年均投入額,單位為元。

對保護區(qū)管理機構(gòu)的年補償金總額：

TS=Vr+Vs+Vt

(13)

式中：TS為對保護區(qū)管理機構(gòu)的年補償金總額,單位為元。

3 結(jié)論與展望

本文在提煉生態(tài)保護補償概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上,綜合考慮政策目標、海洋環(huán)境自然屬性、自然保護區(qū)區(qū)域特殊性以及我國制度環(huán)境,明確了海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制的設(shè)計思路；根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),結(jié)合典型海洋自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型與供給消費空間關(guān)系,對海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)闹黧w、客體和補償標準進行了討論,初步形成一套海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償制度框架。根據(jù)研究分析結(jié)果,海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制應(yīng)該以持續(xù)的生態(tài)效益供給為目標,以正外部性內(nèi)部化為基本原理,其補償主體是國家,由相關(guān)政府部門代其履行補償責任；補償客體是為保護區(qū)做出犧牲的周邊居民和為保護區(qū)做出貢獻的管理機構(gòu)。海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償標準計算以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給消費空間關(guān)系為主線,包括兩個方面——對保護區(qū)周邊居民的補償標準是其為保護區(qū)犧牲的生態(tài)效益價值,計算該方面補償標準時,相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標有食品供給、原材料供給和水質(zhì)凈化；對保護區(qū)管理機構(gòu)的補償標準是其使保護區(qū)增加的生態(tài)效益,計算該方面補償標準時,相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標有氣候調(diào)節(jié)、精神文化和知識拓展。然而,若要進一步形成一套能落地運用的海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制,在本文的研究基礎(chǔ)上,還有兩方面的政策要素需進一步探討。

首先,對保護區(qū)管理機構(gòu)的資金支持還有待實證研究。一般來說,對生態(tài)環(huán)境保護者的補償標準除了能覆蓋生態(tài)環(huán)境保護成本以外,還應(yīng)有一些額外的收益,這樣才能激勵保護者提供更多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[84]。本文從生態(tài)保護補償?shù)慕嵌瘸霭l(fā),利用保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值增量作為對保護區(qū)管理機構(gòu)的補償標準,然而,僅以此作為對保護區(qū)管理機構(gòu)提供資金支持的依據(jù),是否足夠維持保護區(qū)的最佳狀態(tài)？怎樣在資金方面既能保證保護區(qū)運行的穩(wěn)定性又不乏有效的激勵機制？是否需要固定財政撥款與生態(tài)保護補償相結(jié)合的方式對保護區(qū)管理機構(gòu)進行資金保障？此類問題將有待進一步論證。

其次是補償標準的公信度問題。本文篩選了6項與海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償標準計算相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指標,它們的價值評估方法如今已比較成熟,但評估數(shù)據(jù)必須要有規(guī)范的采集方式,要有穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來源,以此來保證補償標準的公信度。關(guān)于部分補償標準計算的時間范圍,也需要結(jié)合各地的具體實際來明確。

海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制是一項以激勵海洋環(huán)境保護,保證人類從海洋生態(tài)系統(tǒng)獲得可持續(xù)生態(tài)效益為目的的公共制度安排,本文的意義更多是在理論分析的基礎(chǔ)上探索性地構(gòu)建海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償制度框架,為后續(xù)的研究實踐提供參考與借鑒。海洋自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制從設(shè)計到落地的過程,還應(yīng)該綜合考慮資金具體來源、地方經(jīng)濟發(fā)展水平、資金發(fā)放的公平性、可操作性等,同時在已估算補償標準的基礎(chǔ)上充分利用協(xié)商機制,這樣才能最終使各項制度要素在不同自然地理和社會經(jīng)濟環(huán)境中固化成型。