淺談區(qū)縣級地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型中的財務(wù)管理困境與對策

陸慶慧

摘 要：區(qū)縣級地方政府融資平臺曾在城鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用，但在新形勢下，其承擔(dān)的巨大債務(wù)，以及不透明、不規(guī)范的財務(wù)管理機制，不健康的財務(wù)指標體系，致使其隱藏著巨大的金融和政府信用風(fēng)險。本文在分析區(qū)縣級融資平臺轉(zhuǎn)型的必然性基礎(chǔ)上，從財務(wù)管理角度探討了其歷史沿襲問題與轉(zhuǎn)型中的困境，并從推動平臺市場化轉(zhuǎn)型、提升財務(wù)內(nèi)涵、增強投資決策管理能力等方面提出紓解財務(wù)管理困境的對策措施，以期促使區(qū)縣級地方政府融資平臺順利轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣級融資平臺;財務(wù)管理;轉(zhuǎn)型困境

一、引言

地方政府融資平臺在過去較長一段時期內(nèi)，為推動地方經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，但與此同時，迅速膨脹的融資平臺舉債規(guī)模不斷疊加政府債務(wù)風(fēng)險，影響經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。為此，國家出臺有關(guān)文件進行了規(guī)范，而處于末端的區(qū)縣級地方政府融資平臺在資源相對稀少、產(chǎn)業(yè)相對單一的條件下，如何打破現(xiàn)有體制框架，突破財務(wù)困境，找尋新的發(fā)展方向已迫在眉睫。

二、區(qū)縣級地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型中財務(wù)管理困境

1.融資平臺運營水平低，市場融資能力弱

由于前期區(qū)縣級地方政府缺少對融資平臺的戰(zhàn)略規(guī)劃和布局考慮，各級部門、機構(gòu)各自為政，按自身需求設(shè)立大量平臺公司，形成數(shù)量多、規(guī)模小、資源分散、職能交叉、發(fā)展不均衡的局面。一直以來，區(qū)縣級融資平臺一方面根據(jù)政府指令承建城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居房等項目，另一方面以政府為后盾融得建設(shè)資金，從政府層面到企業(yè)，重投入、輕產(chǎn)出效益管理;重舉債建設(shè)、輕經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)培育。先天實力的弱小、經(jīng)營性資產(chǎn)和現(xiàn)金流的缺乏使得融資平臺在傳統(tǒng)融資模式式微的政策環(huán)境下身陷窘境，面臨市場化融資條件不充分、資金供需矛盾突出等難題。

2.財務(wù)運行不穩(wěn)健，債務(wù)風(fēng)險高

（1）資產(chǎn)負債率高。融資平臺由地方政府出資設(shè)立，但區(qū)縣級政府本身財力有限、資源稀少，注入資本實際難以足額到位，資本金回流的現(xiàn)象較普遍，運營中形成的資產(chǎn)多為公益性資產(chǎn)，經(jīng)營能力弱、變現(xiàn)性差。而另一方面，因平臺自身不具備造血能力，長期以來只能依靠舉債度日，且為償還前期利息，債務(wù)如滾雪球般越滾越大，資產(chǎn)負債率逐年攀升，相當(dāng)一部分高于70%。剔除回流資本金及非經(jīng)營性資產(chǎn)，某些平臺負債甚至大于有效資產(chǎn)，長期償債能力弱，債務(wù)風(fēng)險不可小覷。

（2）流動比率低。平臺資產(chǎn)類型主要表現(xiàn)為土地、在建和已完工市政工程、自用房屋、開發(fā)的保障性住房、應(yīng)收類款項及貨幣資金等。從金額占比看，流動性資產(chǎn)占比較低，且應(yīng)收類款項的實際可回收價值及回收速度不容樂觀，進一步降低資產(chǎn)流動性。平臺真正具有較大掌控權(quán)的流動資產(chǎn)大部分體現(xiàn)為融資獲得的資金，而囿于市場化融資能力，后續(xù)融資資金難以確保。低流動比率警示平臺短期償債能力差，給轉(zhuǎn)型不留余地。

3.缺乏長效投資決策和政府項目資金結(jié)算機制

融資平臺的業(yè)務(wù)普遍集中于土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、安置房以及其他衍生資源方面，過去，平臺一般根據(jù)行政命令投資建設(shè)，事前不進行嚴密的投資可行性論證，事中不施加資金及成本管理，事后不作投資效果評價。建設(shè)資金大多通過融資解決，而項目委托方――地方政府并未制定明確的資金結(jié)算辦法，項目完成后，即使撥付部分款項，也是不定期、不定額以其他名目的形式核撥，現(xiàn)金流入不能覆蓋現(xiàn)金流出。長此以往，平臺投入了大量債務(wù)類建設(shè)資金及利息，某些項目資本化利息甚至達到了投入本金的50%以上。項目投資的隨意性、資金來源的局限性及結(jié)算的不穩(wěn)定性使平臺對政府委托建設(shè)項目缺少現(xiàn)金流和盈利的自主把控權(quán)，影響投入產(chǎn)出比和資金利用效率。

4.會計基礎(chǔ)工作不規(guī)范

融資平臺不僅不具有財務(wù)事項的決策權(quán)，而且對財務(wù)人員任免管理的影響力也較弱。財務(wù)人員多由政府工作人員兼任，核算水平參差不齊，核算方式五花八門，冠以企業(yè)的形式，按行政事業(yè)單位財務(wù)思路進行賬務(wù)處理，導(dǎo)致平臺會計基礎(chǔ)工作極其不規(guī)范，未遵循《企業(yè)會計準則》《企業(yè)會計制度》等相關(guān)要求。如以收付實現(xiàn)制為會計基礎(chǔ)，在建工程長期不轉(zhuǎn)固、不提折舊，利息不資本化，往來款長期不核對、核銷等。平臺會計信息粗糙，無法在轉(zhuǎn)型中為內(nèi)外部決策和咨詢部門提供客觀、有價值的參考。

三、紓解區(qū)縣級地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型中財務(wù)管理困境的對策

1.推動融資平臺轉(zhuǎn)型，提高市場化融資能力

改變?nèi)谫Y平臺散、亂、小的現(xiàn)狀，通過對城市規(guī)模和經(jīng)濟狀況的分析，合理規(guī)劃融資平臺的整合方案。對純?nèi)谫Y平臺，在地方政府通過各種方式償還或轉(zhuǎn)移其原有債務(wù)后關(guān)停;對其他承擔(dān)公益性、準公益性項目的融資平臺，剝離政府融資職能，重組兼并持續(xù)經(jīng)營后勁不足的平臺，重新梳理各留存平臺業(yè)務(wù)，準確界定其功能定位，突出主業(yè)優(yōu)勢。按業(yè)務(wù)板塊，以集團公司的形式集合具有相似或相關(guān)聯(lián)主營業(yè)務(wù)的企業(yè)，促進國有資本高效配置與合理流動，集團以獨立市場主體的身份參與城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、民生產(chǎn)品保障、金融運營等。區(qū)縣資源相對匱乏，故設(shè)立集團時，宜少而精，避免集團間業(yè)務(wù)交叉重合，以集中并放大資源優(yōu)勢，做優(yōu)做精核心業(yè)務(wù)，使其獲得更高的信用評級，提升市場化融資能力、降低融資成本。

2.盤活資源、科學(xué)負債，推升財務(wù)內(nèi)涵

（1）通過三個渠道處置融資平臺存量債務(wù)。一是對純公益性項目債務(wù)，由政府通過債券置換、財力安排等方式逐步償還或合法納入政府債務(wù)，使企業(yè)輕裝轉(zhuǎn)型;二是對供水供氣等具有一定收益的準公益性項目債務(wù)，可采用PPP模式吸引社會資本參與，由社會資本方控股的項目公司按市場化原則舉債、償還，建設(shè)、運營，轉(zhuǎn)型后的集團可作為PPP項目實施機構(gòu)，受政府委托做好項目全生命周期的運營管理，通過外部產(chǎn)業(yè)資源合法轉(zhuǎn)化債務(wù);三是將商業(yè)房產(chǎn)等經(jīng)營性項目債務(wù)推向市場，由企業(yè)通過經(jīng)營收入償還。

（2）提升資本資產(chǎn)效益。企業(yè)要善用地方資源，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，增強資產(chǎn)可變現(xiàn)能力，深度挖掘其潛在價值。政府部門要仔細清查不到位及回流的資本金、長期未向平臺支付的應(yīng)付款，同時全面盤查地區(qū)資產(chǎn)，在此基礎(chǔ)上制訂資產(chǎn)彌補方案，如將具有一定經(jīng)營能力和流動性、產(chǎn)權(quán)清晰的資產(chǎn)逐步注入企業(yè)、補注資本金、結(jié)算往來款等，以此改善企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，加速流動性。同時拓展優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性業(yè)務(wù)，涉足養(yǎng)老綜合體、工業(yè)孵化4.0產(chǎn)業(yè)等，進一步優(yōu)化資本資產(chǎn)配置模式，放大國有資本效應(yīng)。

（3）科學(xué)舉債，創(chuàng)新和優(yōu)化融資方式。企業(yè)要充分發(fā)揮債務(wù)杠桿效應(yīng)，通過合理舉債解決經(jīng)營活動中所需資金，以外部資金撬動經(jīng)濟利益最大化，確保債務(wù)風(fēng)險可控。創(chuàng)新融資渠道，強化資本市場運用，發(fā)展債券融資、股權(quán)融資、資產(chǎn)證券化等多種融資模式;提高直融產(chǎn)品占比，適當(dāng)限制非銀融資，降低資金成本;合理配置償債周期，減輕資金集中兌付壓力和風(fēng)險。

3.自主投資決策，探索政府項目資金結(jié)算機制

（1）事前對投資項目進行可行性研究論證。主要分析項目投資的必要性和依據(jù)、經(jīng)濟效益、風(fēng)險評估及防范措施等。根據(jù)當(dāng)前資產(chǎn)負債率和投資后預(yù)計負債率評估企業(yè)償債能力，合理平衡投資與債務(wù)風(fēng)險間的關(guān)系，對資產(chǎn)負債率超過75%后進行的投資慎重決策。企業(yè)可將投資的內(nèi)含報酬率與投資資金的融資成本率或機會成本率進行比較，對項目作權(quán)衡取舍。

（2）事中對投資項目進行全過程跟蹤管理，加強成本控制。企業(yè)應(yīng)針對投資內(nèi)外部環(huán)境和項目本身情況變化，重點關(guān)注投資實施與預(yù)算差異，采用因素分析法測定各個因素變動對投資實施的影響程度，調(diào)整投資項目現(xiàn)金預(yù)算方案，重新評估項目收益與風(fēng)險。建議對實際投資額超預(yù)算20%以上、不可控或政策性因素影響程度較高的項目重新履行決策程序;對可控因素，加強跟進管理，如壓縮成本、調(diào)整投資節(jié)點等。

（3）事后對投資完成情況做分析評估。對投資項目進行財務(wù)決算，分析投資效果，通過執(zhí)行與計劃的偏差數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)并改進問題。對重大投資項目，應(yīng)從投資決策、資金使用、投資收益、投資風(fēng)險管理等方面入手，開展專項審計。

（4）建立政府項目資金結(jié)算辦法。企業(yè)承擔(dān)政府投資項目，應(yīng)以契約為基礎(chǔ)，嚴格按合同規(guī)定負責(zé)項目管理、交付及資金結(jié)算。政府與企業(yè)之間應(yīng)以市場交易為原則，綜合考慮項目規(guī)模、政府的概算成本、企業(yè)預(yù)算的投資收益率、實際行業(yè)平均利潤率、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，合理確定合同標的金額，規(guī)范資金結(jié)算時點和標準。建立政府項目資金結(jié)算機制，不僅可以理順企業(yè)財務(wù)關(guān)系，增強其資金規(guī)劃管理能力，而且可激發(fā)企業(yè)成本控制的主動性和積極性，提高其資金效率和盈利能力。

4.夯實會計基礎(chǔ)工作，解決歷史遺留問題

按現(xiàn)代企業(yè)制度和激勵機制選用、管理專業(yè)會計人員，全面梳理平臺成立至今的賬務(wù)，檢視核算方法和流程，發(fā)現(xiàn)財務(wù)工作中的不規(guī)范、不完善之處，并拿出行之有效的改進方法。適應(yīng)轉(zhuǎn)型需要，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，按企業(yè)會計準則、制度建立健全財務(wù)核算體系，按會計政策、會計估計變更要求，對較大程度上影響當(dāng)前會計信息質(zhì)量的歷史賬務(wù)進行調(diào)整。如合理確定并分攤資本化利息;與建設(shè)部門配合，清查在建工程狀態(tài)，按規(guī)定程序轉(zhuǎn)固定資產(chǎn);盤點固定資產(chǎn)，掌握其使用狀況，采取合理方法計提折舊，客觀反映資產(chǎn)價值;核對、清銷往來款項，去除虛賬。扎實的會計基礎(chǔ)勢必產(chǎn)生高質(zhì)量的會計信息，從而使其充分發(fā)揮轉(zhuǎn)型中的參謀作用。

綜上，對區(qū)縣級融資平臺而言，當(dāng)前新的政策環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展要求既是機遇，又是挑戰(zhàn)。融資平臺要直視轉(zhuǎn)型發(fā)展中的問題和困難，以財務(wù)管理為抓手，風(fēng)險防控為屏障，市場化運營為動脈，把控好債務(wù)與發(fā)展、投資與風(fēng)險、會計信息與決策之間的關(guān)系，破解融資平臺歷史難題，推動其長遠發(fā)展。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：劉海琳）