上海市農(nóng)村養(yǎng)老問題及對策

方雪嬌 陳繼鋒 朱永星

[摘 要]隨著老齡化程度的加劇，養(yǎng)老已經(jīng)成為了政府工作中的一項重要議題。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟相對落后，其養(yǎng)老工作的開展方式也不同于城市。奉賢區(qū)地處上海郊區(qū)，城鎮(zhèn)、社區(qū)、傳統(tǒng)村等同時存在于區(qū)域內(nèi)，這使得奉賢區(qū)的基層養(yǎng)老工作呈現(xiàn)出復(fù)雜的態(tài)勢。青村鎮(zhèn)的居民分布于城鎮(zhèn)、社區(qū)、集中居住村和傳統(tǒng)村，是奉賢農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老工作養(yǎng)老工作發(fā)展的典型。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老;養(yǎng)老服務(wù);老齡化

隨著社會人口結(jié)構(gòu)的變化，老齡化程度的加劇，養(yǎng)老已經(jīng)成了政府工作中的一項重要議題。今年上海養(yǎng)老服務(wù)的四項重點工作為大力發(fā)展“嵌入式”養(yǎng)老、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、全面推進農(nóng)村養(yǎng)老、推進長三角養(yǎng)老一體化。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟相對落后，其養(yǎng)老工作的開展方式也不同于城市。奉賢區(qū)地處上海郊區(qū)，城鎮(zhèn)、社區(qū)、傳統(tǒng)村等同時存在于區(qū)域內(nèi)，這使得基層養(yǎng)老工作呈現(xiàn)出復(fù)雜的態(tài)勢。青村鎮(zhèn)居民分布于城鎮(zhèn)、社區(qū)、集中居住村和傳統(tǒng)村，是奉賢農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老工作發(fā)展的典型。

一、青村鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)概況

1.養(yǎng)老金水平逐步提高

目前，養(yǎng)老金已經(jīng)基本覆蓋到了每一位老人。此外，對高齡老人的優(yōu)待政策也在不斷完善。青村鎮(zhèn)為90歲以上老年人每天贈送一瓶營養(yǎng)奶，同時發(fā)放營養(yǎng)補貼，百歲老人每人每月300元，90-99歲老人每人每月100元。3038戶70歲以上純老家庭享受液化氣免費配送。青村鎮(zhèn)為所有100周歲以上的老人過生日①。

2.醫(yī)療保障水平逐步提高

60-80歲老人參加農(nóng)村合作醫(yī)療享受每人減免100元，80歲以上全額減免。青村鎮(zhèn)制定了針對60歲以上老人的幫扶項目，農(nóng)村低收入家庭醫(yī)藥費報銷后自負(fù)部分超過3000元、“鎮(zhèn)?！碑?dāng)年度統(tǒng)籌以后自負(fù)部分超過10000元的，再報銷自負(fù)部分的20%，其中農(nóng)村低收入家庭1000元起付。60歲以上參加農(nóng)村合作醫(yī)療的低保家庭成員，兩眼視力低于0.3的，可接受免費的白內(nèi)障手術(shù)。另外，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為80歲以上新農(nóng)合老年高血壓患者減免部分藥費。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心每年都為全鎮(zhèn)60歲以上的老年人開展免費體檢，并啟動了50-74歲的常住人口的大腸癌篩查工作和60歲以上老年人的肺炎疫苗接種工作。同時，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心還與一些老人簽訂了家庭醫(yī)生服務(wù)協(xié)議，經(jīng)常深入村、居開展健康咨詢等活動。

3.養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善

青村鎮(zhèn)現(xiàn)有養(yǎng)老院4所，其中公辦養(yǎng)老院1所，民營養(yǎng)老院3所，目前共計核定床位871個。為滿足日益增加的獨居老人日常養(yǎng)老需要，近年來著重加強了日間服務(wù)中心、宅基睦鄰點和居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)。在李窯村、西吳村、張弄村、灣張村等傳統(tǒng)村建成了小型老年宅基睦鄰點“四堂間”，即“吃飯的食堂、聊天的客堂、議事的廳堂、學(xué)習(xí)的課堂”。在居家養(yǎng)老服務(wù)提供方面，青村鎮(zhèn)現(xiàn)有服務(wù)人員221人，服務(wù)對象1052人。對其中的五保戶、90周歲以上的老人、75周歲以上的重點優(yōu)撫對象、75周歲以上的市勞模、75周歲以上的僑眷、60年以上黨齡的老黨員和低保家庭中的老人等七類人員提供免費服務(wù)，其他對象根據(jù)年齡、養(yǎng)老金性質(zhì)收費，對需要服務(wù)的經(jīng)濟困難對象給予一定的補助。

4.老年精神文化事業(yè)得到發(fā)展

青村鎮(zhèn)選舉產(chǎn)生了老年協(xié)會理事會班子。全鎮(zhèn)現(xiàn)有老年文化、體育團隊13個，這些團體積極發(fā)揮特長，經(jīng)常參加“三下鄉(xiāng)”等各類演出。各村、居委均設(shè)立了老年活動室，為老年人開展活動提供了條件較為優(yōu)越的場地。鎮(zhèn)老年學(xué)校完成了“老年學(xué)校能力提升計劃”市政府實事項目，進行了硬件設(shè)施的改造。目前，鎮(zhèn)老年學(xué)校開有10個老年教育班。

二、目前存在的問題與不足

1.老人對宅基睦鄰點和日間服務(wù)中心的認(rèn)知和接受程度較低

宅基睦鄰點和日間服務(wù)中心利用率不高，大部分老人對在家養(yǎng)老以外的養(yǎng)老方式接受度較低。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)人力不足

由于對居家養(yǎng)老的需求量較大，造成了服務(wù)人員的短缺。此外，服務(wù)人員的職業(yè)素質(zhì)也面臨著很大的挑戰(zhàn)：其一，居家養(yǎng)老服務(wù)人員在年齡上普遍偏大。有部分從業(yè)者甚至自己已經(jīng)到了退休年齡，精力和身體狀況無法勝任工作。這一現(xiàn)象不但存在于居家養(yǎng)老的服務(wù)人員中，在養(yǎng)老院的工作人員中也存在這種情況。其二，服務(wù)人員的培訓(xùn)相對不足。對居家養(yǎng)老服務(wù)人員，目前已經(jīng)有相應(yīng)的崗前和周期性培訓(xùn)，但仍有一些不規(guī)范行為存在。提高服務(wù)人員的技能水平和職業(yè)素養(yǎng)將是提高目前居家養(yǎng)老服務(wù)效率的一條重要途徑。

3.日間服務(wù)中心和宅基睦鄰點的人員不足

由于人員配置的短缺，日間服務(wù)中心和宅基睦鄰點的多項功能未能實現(xiàn)，或沒有完全發(fā)揮。由于缺乏專門或兼職人員的管理組織，一些日間服務(wù)中心和宅基睦鄰點的功能退化成了簡單的食堂和棋牌室，而開展學(xué)習(xí)、健身和其他文娛活動的功能則沒有體現(xiàn)。在有人員進行日?；顒咏M織的宅基睦鄰點，這類活動就可以開展起來，大大提高了設(shè)施的利用率。由于人力資源的配置不到位，一些建設(shè)良好的基礎(chǔ)設(shè)施被閑置，造成了資源浪費;同時也不利于被服務(wù)的老人全面認(rèn)識日間服務(wù)中心和宅基睦鄰點的功用。

4.養(yǎng)老院的資源配置存在不均衡

目前鎮(zhèn)上唯一一家公立養(yǎng)老院由于改建等原因，只有滿員狀態(tài)一半的容納能力，目前已沒有床位空余，想入住老人要排隊等床位。而幾家民營養(yǎng)老院，由于收費標(biāo)準(zhǔn)的不同，在不同程度上存在床位空余的現(xiàn)象。其中金蘋果養(yǎng)老院有近三分之一床位空余，收費更高的蘭公館則達到了一半以上。

5.各個分支機構(gòu)間的功能不統(tǒng)一

由于日間服務(wù)中心、宅基睦鄰點等養(yǎng)老模式的開辦時間較短，尚未形成統(tǒng)一的制度，造成各個機構(gòu)間在功能設(shè)置和具體運行上存在較大的差異。各社區(qū)、村的日間服務(wù)中心或宅基睦鄰點有自己制定的日常工作制度，但在更大的范圍內(nèi)，沒有統(tǒng)一規(guī)章。盡管在這些基層機構(gòu)開辦時，鎮(zhèn)相關(guān)單位有相應(yīng)的規(guī)劃和指導(dǎo)性意見，但目前還沒有制定出一套規(guī)范化的制度。

6.社會資本進入較少

日間服務(wù)中心、宅基睦鄰點和居家養(yǎng)老的工作人員均由政府聘請和負(fù)擔(dān)，所有設(shè)施也由各級政府部門出資建設(shè)和維護，資金困難的問題是普遍存在的。目前大部分的養(yǎng)老工作都是由政府包辦。在未來如果能引入社會資本，一方面有助于減輕政府財政負(fù)擔(dān)，另一方面也有利于激發(fā)市場活力，為老年群眾提供更豐富、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

7.社會協(xié)同的力度有待加強

養(yǎng)老作為一項帶有公益性質(zhì)的事業(yè)，吸引著一些公益組織無償投入人力財力。目前養(yǎng)老院會經(jīng)常性地迎來社會志愿者組織慰問老人。由于這些組織的自發(fā)性和缺乏統(tǒng)一調(diào)配，往往出現(xiàn)服務(wù)的時間和內(nèi)容并不是養(yǎng)老院所需要的情況。同時，社會公益組織的主要服務(wù)對象是公辦養(yǎng)老院，對民營養(yǎng)老院投入的人力物力較少。在養(yǎng)老機構(gòu)的地理分布上也存在不合理的現(xiàn)象，如緊鄰養(yǎng)殖場等，需要政府進一步發(fā)揮職能，加強社會協(xié)同。

三、進一步完善養(yǎng)老服務(wù)體系對策建議

青村鎮(zhèn)的基層養(yǎng)老狀況，是上海市郊區(qū)基層養(yǎng)老的一個縮影，同時，青村鎮(zhèn)在發(fā)展完善養(yǎng)老服務(wù)體系中所遇到的問題，也是許多鎮(zhèn)、社區(qū)的養(yǎng)老事業(yè)所共同面臨的問題。為實現(xiàn)進一步發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的目標(biāo)，本文提出以下三個方面的對策建議。

1.管理規(guī)范化

（1）進一步完善制度建設(shè)。針對目前缺乏鎮(zhèn)一級的統(tǒng)一制度規(guī)定的情況，建議有關(guān)部門依照相關(guān)法律法規(guī)以及上級政府關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的精神，結(jié)合本鎮(zhèn)和各個社區(qū)、村的實際情況，制定出一套完整、詳細(xì)、易于實施的總章程。在章程中明確每種養(yǎng)老服務(wù)模式的主要目標(biāo)人群、功能設(shè)置、人員配置和服務(wù)規(guī)范。各個養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)在這一章程的基礎(chǔ)上，針對自身所在地的具體情況，修訂及完善現(xiàn)有服務(wù)規(guī)章，并嚴(yán)格執(zhí)行，將全鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務(wù)納入制度化、規(guī)范化的軌道上來。

（2）加強人員培訓(xùn)和管理。青村鎮(zhèn)對居家養(yǎng)老的服務(wù)人員已經(jīng)有崗前和周期性培訓(xùn)制度，但專門針對老年人的生活方式、思想觀念、交流方法等開展的培訓(xùn)尚不足，在具體的服務(wù)過程中，會和服務(wù)對象產(chǎn)生一些摩擦。缺乏相應(yīng)的專門人才是目前一個比較突出的問題?；谝陨蠁栴}，對養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)應(yīng)適當(dāng)?shù)叵驅(qū)I(yè)化、長期化方向過渡。根據(jù)一些服務(wù)對象反映的服務(wù)人員流動性大現(xiàn)象，應(yīng)該加強對服務(wù)人員的管理，在任用上以長期穩(wěn)定人員為主。

（3）建立有效反饋機制。養(yǎng)老服務(wù)從本質(zhì)上來說屬于服務(wù)行業(yè)，因此與服務(wù)對象的及時溝通，得到真實的反饋意見是十分重要的，這就要求政府部門在養(yǎng)老服務(wù)體系中建立暢通的反饋機制。通過反饋渠道，既可以及時獲得當(dāng)下工作中存在的問題、老年群體的需求情況等信息，也可以反過來宣傳養(yǎng)老服務(wù)工作的進展，讓服務(wù)對象更好地享受到各項養(yǎng)老服務(wù)。

2.供給精準(zhǔn)化

（1）針對現(xiàn)實需要，全面優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。實地調(diào)查顯示，選擇在自家居住養(yǎng)老的老人占到了絕大部分。對居家養(yǎng)老服務(wù)的旺盛需求，造成了這方面的供給達不到實際的需求量。與此同時，在一些社區(qū)、村，老年居民對所在地的日間服務(wù)中心、宅基睦鄰點等設(shè)施及提供的服務(wù)認(rèn)知度和需求度較低，出現(xiàn)了供大于求的現(xiàn)象。這樣的供需不平衡現(xiàn)象，一方面導(dǎo)致了老人不能充分地享受到養(yǎng)老服務(wù)，另一方面低利用率的服務(wù)設(shè)施會造成人力和財力的浪費。居家養(yǎng)老服務(wù)的旺盛需求是由農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會文化背景共同決定的，在短期內(nèi)很難有較大的改變。因此，加強對此類養(yǎng)老服務(wù)的投入，增加供給，是目前政府部門需要考慮的舉措。相對來說，日間服務(wù)中心、宅基睦鄰點作為對居家養(yǎng)老和養(yǎng)老院集中養(yǎng)老的補充形式，并非不重要，但在當(dāng)前的形勢下需求并不緊迫，在網(wǎng)點的建設(shè)和功能的設(shè)置上，不可貪多求全。如果一步到位建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，就需要較高的建設(shè)成本，過高的后續(xù)維持開支。應(yīng)當(dāng)在滿足基本需求的基礎(chǔ)上，留下空間，根據(jù)需求的優(yōu)先級，逐步拓展和完善各項功能。

（2）逐步實現(xiàn)服務(wù)下沉。目前的基層養(yǎng)老呈現(xiàn)出一定的集中化態(tài)勢，造成了覆蓋面不足，老人享受服務(wù)不夠便利的問題。在接下來的工作中，應(yīng)當(dāng)逐步推進服務(wù)的下沉，將養(yǎng)老院及其他養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的一些功能下放到基層，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)的扁平化，讓基層的養(yǎng)老服務(wù)更加貼近當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?。在實際操作過程中，可以就地聘請當(dāng)?shù)厝俗鳛楣ぷ魅藛T，既增加了與服務(wù)對象的親切感，也節(jié)約了成本，方便管理。

（3）建立長效監(jiān)測機制，追蹤供需變化。隨著社會和人口結(jié)構(gòu)的變化，對養(yǎng)老服務(wù)的需求也是在不斷變化著的。例如許多老人家屬表示，在自己退休后會選擇在養(yǎng)老院養(yǎng)老。究其原因，是獨生子女政策以及社會思想觀念變化帶來的影響。因此，可以推測在未來的10-20年以內(nèi)，機構(gòu)集中養(yǎng)老在農(nóng)村地區(qū)或?qū)⒅饾u形成主流趨勢。然而在政策制定的層面上，必須有切實的數(shù)據(jù)來支持決策。建立長效監(jiān)測機制，及時對本鎮(zhèn)的養(yǎng)老需求情況進行摸底調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，對養(yǎng)老服務(wù)的投入重點做出相應(yīng)的調(diào)整，做到供給和需求的平衡，在滿足養(yǎng)老服務(wù)需求的同時，避免資源的不當(dāng)投入。

3.服務(wù)社會化

（1）建立政府為主導(dǎo)，社會資本有序參與的養(yǎng)老機制。隨著社會老齡化程度的不斷加深，未來對各種養(yǎng)老服務(wù)的需求將會持續(xù)上升，政府一手包辦的模式將不足以應(yīng)對未來的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展趨勢?！氨；?、促多元”將是一條較好的解決路徑。政府在建立社區(qū)養(yǎng)老體系時，要注意量力而行，與此同時，適當(dāng)引入社會資本，在資金來源上實現(xiàn)政府出資、社會贊助、社區(qū)經(jīng)濟收入、有償服務(wù)收入相結(jié)合。針對不同層次的養(yǎng)老需要，引入更多有資質(zhì)、有實力、有技術(shù)的民營機構(gòu)，將社會福利和市場經(jīng)濟相結(jié)合，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)得到更大發(fā)展，惠及更多老年群眾。

（2）貼近群眾需要，創(chuàng)造更多便民服務(wù)。日間服務(wù)中心提供的送餐到家服務(wù)、學(xué)雷鋒日活動等，都受到了服務(wù)對象的廣泛好評，其關(guān)鍵就在于切實滿足了老人的需要，為他們的生活提供了方便，而這樣的需求在老年群體中是大量存在的。在實地調(diào)查中，有大量的受訪對象反映了就醫(yī)不便的問題，通過設(shè)置鄉(xiāng)村醫(yī)療點、增加送醫(yī)下鄉(xiāng)的頻次等措施，可以加以改善。及時了解老人的迫切問題，提供及時的針對性服務(wù)，將有效地增加服務(wù)對象的獲得感和滿意程度。而在這些服務(wù)的提供方式上，可以通過政府購買來實現(xiàn)，既充分利用了社會資源，也減輕了政府的管理壓力。

（3）建設(shè)民間互助機制。鄰里守望是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)，在農(nóng)村地區(qū)也得到了很好的保存。由政府和社區(qū)牽頭，建立有組織的社區(qū)老年人互助團體，是對現(xiàn)有養(yǎng)老體系的一種有益補充。在目前主要是各自在家養(yǎng)老的老年群體中，發(fā)揮互助組織的作用，可以有效地化解老人的精神空虛，并降低突發(fā)事件的風(fēng)險。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于上海市奉賢區(qū)民政局資料。

（作者單位：中共上海市奉賢區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 王 玉）