行政協(xié)議中單方面變更或解除權(quán)的探究

黃奕愷

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430000）

隨著開(kāi)放政府以及公私合作理念的推廣和發(fā)展，行政協(xié)議作為一種行政管理手段受到了廣泛運(yùn)用①行政協(xié)議，亦稱(chēng)行政合同，是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。。但其與側(cè)重于效率性的民事合同不同，行政協(xié)議的訂立目的在于履行行政職責(zé)，維護(hù)公共利益，因此行政契約兼具行政性與契約性的特點(diǎn)。而在行政協(xié)議履行過(guò)程中，錯(cuò)綜復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局導(dǎo)致協(xié)議所維護(hù)的公共利益與個(gè)人私益發(fā)生沖突與碰撞，為了避免公共利益受損，行政機(jī)關(guān)被賦予單方面變更、解除行政協(xié)議的優(yōu)益權(quán)。但在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)普遍存在著濫用單方面變更或解除權(quán)的情形，致使個(gè)人私益受到極大的侵害。本文意在通過(guò)對(duì)單方面變更或解除權(quán)概念的厘清與司法判例中法院對(duì)單方面變更或解除權(quán)實(shí)踐的研究，對(duì)變更與解除權(quán)的行使提出見(jiàn)解。

一、單方面變更或解除權(quán)的學(xué)理分析

（一）單方面變更或解除權(quán)的理論梳理

作為一種特殊的行政管理方式，我國(guó)行政協(xié)議的構(gòu)建起步較晚，配套制度相對(duì)滯后，特別是對(duì)單方面變更或解除權(quán)的立法上，僅在各省自主設(shè)立的《行政程序規(guī)定》中出現(xiàn)②湖南省政府、浙江省政府、江蘇省政府以及山東省政府皆以行政規(guī)章的方式頒布行政程序規(guī)定，例如《湖南省行政程序規(guī)定》《江蘇省行政程序辦法》等行政規(guī)章。。而學(xué)界中多數(shù)學(xué)者皆認(rèn)同行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中享有單方面變更或解除權(quán)。莫于川教授認(rèn)為，行政行為在實(shí)施的過(guò)程中難免出現(xiàn)個(gè)人權(quán)利與行政職權(quán)的相互抵觸，因此法律為行政行為的通暢運(yùn)行確立了一種權(quán)限優(yōu)先于一般權(quán)利的行政優(yōu)益權(quán)，并包涵兩項(xiàng)基本權(quán)力——行政優(yōu)先權(quán)與行政受益權(quán)[1]。行政機(jī)關(guān)單方面變更或解除行政協(xié)議便是行使行政優(yōu)益權(quán)的表現(xiàn)。又有如葉必豐教授對(duì)判例的研究后指出，行政協(xié)議的糾紛多發(fā)于行政機(jī)關(guān)單方面變更或解除合同權(quán)的行使，并認(rèn)為行政權(quán)在行政合同的履行中表現(xiàn)為行政優(yōu)益權(quán)[2]。戚建剛教授通過(guò)對(duì)現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的研究，主張我國(guó)行政契約中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有下列特權(quán)：對(duì)合同標(biāo)的享有決定權(quán)；否決合同招標(biāo)權(quán)；單方解約或變更合同標(biāo)的權(quán)；契約的指揮監(jiān)督權(quán)[3]。余凌云教授認(rèn)為，為了確保行政目的的實(shí)現(xiàn)，必須在權(quán)利配置中，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)擁有以下五種權(quán)利：對(duì)契約的指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)；對(duì)不履行行政契約的相對(duì)一方的直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，直接解除契約權(quán)；對(duì)違約構(gòu)成違法的相對(duì)一方處以行政制裁措施的權(quán)力；在情勢(shì)變遷情況下單方變更和解除契約的權(quán)利；對(duì)行政契約的解釋權(quán)等主導(dǎo)性權(quán)利等等［4］（P123-128）。

（二）單方面變更或解除的域外考察

隨著19世紀(jì)工業(yè)革命的推動(dòng)，法國(guó)社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富迅速積累，但此積累建立在工廠(chǎng)對(duì)工人剝削之上，致使工廠(chǎng)與工人之間的矛盾逐漸加劇。為了緩解社會(huì)矛盾，法國(guó)政府一改傳統(tǒng)高權(quán)命令的行政方式，轉(zhuǎn)而采用類(lèi)似于私人企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理方式。但是，政府角色的轉(zhuǎn)變引來(lái)了意識(shí)形態(tài)的變革，“守夜人”式的職能理論已經(jīng)難以適用，政府介入公民生活的正當(dāng)性急需理論支撐。至此，法國(guó)法學(xué)家狄驥提出了“公共服務(wù)理念”理論。該理論認(rèn)為社會(huì)成員之間存在著“社會(huì)連帶”，國(guó)家政府則作為“社會(huì)連帶”保護(hù)者。其后，在“公共服務(wù)理念”的宣傳下，國(guó)家行為不斷被美化，行政機(jī)關(guān)被視為保護(hù)社會(huì)公益的代表。而將此理論帶入行政合同領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)享有單方面變更或解除合同權(quán)便具有正當(dāng)性。不過(guò)，法國(guó)行政合同法在肯定行政機(jī)關(guān)享有單方面變更或解除權(quán)的同時(shí)，輔之建立“經(jīng)濟(jì)平衡原則”［5］。

德國(guó)行政法中側(cè)重于對(duì)合同內(nèi)容的履行以及相對(duì)人權(quán)利的保障，對(duì)變更或解除合同有著嚴(yán)格限制。就合同變更而言，德國(guó)行政法明確規(guī)定變更條件，其具體內(nèi)容有以下三點(diǎn)：1.合同簽訂時(shí)，未能預(yù)見(jiàn)繼續(xù)履行合同的物質(zhì)條件將發(fā)生變化。2.該變化對(duì)合同履行具有重大意義。3.繼續(xù)履行合同將違反誠(chéng)實(shí)信用原則。只有滿(mǎn)足上述三個(gè)條件，行政機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求行政法院變更合同。倘若變更合同難以實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)可以與當(dāng)事人協(xié)商撤銷(xiāo)合同，協(xié)商不成，可請(qǐng)求行政法院撤銷(xiāo)［6］（P99-101）。與具有苛刻條件的變更行為不同，《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》同時(shí)賦予行政機(jī)關(guān)因公共利益的需要單方面撤銷(xiāo)合同的權(quán)力［7］（P436），但是撤銷(xiāo)僅限于可能造成重大公共利益損害的情形，且撤銷(xiāo)后應(yīng)當(dāng)給予相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償。

（三）單方面變更或解除權(quán)與其他法規(guī)的沖突與適用

德國(guó)、法國(guó)等大陸法系國(guó)家主要通過(guò)《行政程序法》建立單方面變更或解除權(quán)，而我國(guó)僅在各省、市獨(dú)立頒布的《行政程序規(guī)定》中略有規(guī)定。雖然如此，但我國(guó)在其他部門(mén)法中存在著與單方面變更或解除權(quán)相似效果的條文，并在實(shí)踐中得到引用。例如在銀川高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與銀川市人民政府不服土地所有權(quán)處理決定的案情中，銀川市政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十八條第一款的規(guī)定①（2013）銀行初字第2號(hào)。，作出收回土地使用權(quán)的決定。而在湖南雪峰房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司不服被告懷化市國(guó)土資源局解除土地出讓合同通知一案②（2018）湘 1202行初 44號(hào)。，懷化市國(guó)土資源局單方面解除其與湖南省雪峰房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司簽訂的土地使用權(quán)出讓合同，法院在判決理由中也認(rèn)同了被告因土地管理的需要，支持單方面解除合同。因此，從上述兩宗案件可以看出，在土地使用權(quán)出讓合同案件中，行政機(jī)關(guān)可通過(guò)行使單方面變更或解除權(quán)或依據(jù)《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回土地，雖然兩種權(quán)力的行使方式不同，但兩者效果殊途同歸③《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第20條規(guī)定：國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿(mǎn)前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。。

二、單方面變更或解除權(quán)的實(shí)證探究

2015年《行政訴訟法》修訂后，行政協(xié)議正式被納入司法審查的范疇，并在其第七十八條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)單方變更或解除協(xié)議的賠償責(zé)任，2015年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“若干解釋”）中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可因公共利益的需要，單方面變更或解除行政協(xié)議。但上述條文均未對(duì)單方面變更或解除權(quán)等行政協(xié)議相關(guān)配套制度的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，致使實(shí)踐中對(duì)行政優(yōu)益權(quán)認(rèn)定和適用不明。

（一）公共利益內(nèi)涵的界定

行政協(xié)議的契約性具體表現(xiàn)在行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議時(shí)包含了對(duì)契約個(gè)人私益獲取的期待，而行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)必然將損減相對(duì)人權(quán)益，因此為了保證相對(duì)人私益以及契約精神得到貫徹，對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使作出相應(yīng)限制。通常認(rèn)為：只有當(dāng)合同繼續(xù)履行將損害公共利益或客觀(guān)情況出現(xiàn)情勢(shì)變更時(shí)，才可發(fā)動(dòng)行政優(yōu)益權(quán)。但在實(shí)踐過(guò)程中，法院難以判別客觀(guān)事件是否沖擊公共利益，例如李占海訴新平縣國(guó)土局、建興鄉(xiāng)政府行政撤銷(xiāo)、行政補(bǔ)償糾紛一案中，法院直接認(rèn)定行政機(jī)關(guān)所出具的關(guān)停采石場(chǎng)報(bào)告，系作出支持行政機(jī)關(guān)單方面行使協(xié)議解除權(quán)的判決①（2014）玉中環(huán)行終字第1號(hào)。，再有如向天茂與華鎣市國(guó)土資源局撤銷(xiāo)拆遷行政協(xié)議決定上訴案，在該案中上訴人將他人房屋面積計(jì)入本人《拆遷協(xié)議》中，故華鎣市國(guó)土資源局作出單方撤銷(xiāo)決定，本案一審法院認(rèn)為“因原房屋拆遷協(xié)議中有關(guān)認(rèn)定原告戶(hù)拆遷安置的基本情況與事實(shí)不符，若繼續(xù)履行原房屋拆遷協(xié)議，將有損國(guó)家和社會(huì)公共利益”，因此判決撤銷(xiāo)決定有效②（2017）川 16行終 114號(hào)。。從上述案例可以窺見(jiàn)，法院對(duì)于公共利益這一寬泛又抽象的法律概念認(rèn)定，未經(jīng)任何推理論證或是引用法律法規(guī)解釋便適用于案件裁判中，于理不通[8]。

（二）行政優(yōu)益權(quán)行使的法律依據(jù)

依法行政是現(xiàn)代政府公共管理的基本準(zhǔn)則和義務(wù)。行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督指揮權(quán)，單方變更或解除合同也應(yīng)取得法律法規(guī)的授權(quán)，符合行政職能。其次，行政協(xié)議包含雙方當(dāng)事人的合意，因此行政優(yōu)益權(quán)相關(guān)內(nèi)容可通過(guò)當(dāng)事人之間的協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行約定。而在行政協(xié)議司法審查的過(guò)程中，法院往往僅通過(guò)行政協(xié)議的識(shí)別便默認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，未審查行政優(yōu)益權(quán)依據(jù)。例如在付金龍等訴敦化市房屋征收與土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心行政協(xié)議糾紛案中，原審法院認(rèn)定雙方當(dāng)時(shí)人所簽訂的《房屋拆遷產(chǎn)權(quán)調(diào)換（回遷安置）協(xié)議》屬于行政協(xié)議的范疇，以此便推定行政機(jī)關(guān)在履行協(xié)議的過(guò)程中享有行政優(yōu)益權(quán)，因此土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心所作出的撤銷(xiāo)《房屋拆遷產(chǎn)權(quán)調(diào)換（回遷安置）協(xié)議》決定屬于行使行政優(yōu)益權(quán)的具體表現(xiàn)③（2017）吉 24行終 121號(hào)。。上訴人王勁松訴被上訴人永州市人民政府國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦公室房屋補(bǔ)償協(xié)議一案中，行政機(jī)關(guān)單方面變更協(xié)議內(nèi)容，將約定的三萬(wàn)六千元安置補(bǔ)償款變更為七千二百元，而二審法院在判決理由中僅闡述行政機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人簽訂行政協(xié)議后，享有行政優(yōu)益權(quán)，但就具體適用哪部法律法規(guī)的問(wèn)題，法院并未明確說(shuō)明④（2018）湘 11行終 183號(hào)。。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的衡量與適用

行政管理蘊(yùn)含了公共利益的屬性，但協(xié)議屬于雙方當(dāng)事人相互合作的產(chǎn)物，行政相對(duì)人對(duì)于合同利益有所期待，因此行政協(xié)議應(yīng)同時(shí)保證“公益性”與“私益性”的平衡，特別是行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)解除合同后，應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)相對(duì)人對(duì)于利益的期待，給予相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償。但在實(shí)踐操作中，法院對(duì)于相對(duì)人補(bǔ)償?shù)倪m用標(biāo)準(zhǔn)上，并無(wú)統(tǒng)一定論[9]。例如在武漢江城樂(lè)業(yè)投資有限公司訴宜都市人民政府行政合同及行政賠償案中，宜都人民政府以武漢江城樂(lè)業(yè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)樂(lè)業(yè)公司）投資建設(shè)力度不夠，工程債權(quán)債務(wù)問(wèn)題未能及時(shí)解除等理由，單方面作出都政函（2010）13號(hào)用以解除其與樂(lè)業(yè)公司簽訂的《宜都浙商工業(yè)城投資經(jīng)營(yíng)合作補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》，樂(lè)業(yè)因此提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)都政函違法并賠償損失。法院一審認(rèn)為宜都市政府單方面解除協(xié)議的行為屬于行使行政優(yōu)益權(quán)的表現(xiàn)，賠償損失應(yīng)適用《國(guó)家賠償法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定⑤適用《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十六條第（八）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十七條、第五十六條第（一）項(xiàng)以及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定。，對(duì)行政協(xié)議的直接損失作出認(rèn)定⑥（2014）鄂行終字第00028號(hào)。。但在另一起溫州星都鞋業(yè)有限公司訴瑞安市國(guó)土資源局合同案中，瑞安市國(guó)土資源局因104國(guó)道建設(shè)工程的需要，依法收回出讓合同范圍內(nèi)的部分土地使用權(quán)。瑞安市人民法院一審認(rèn)為，該行為屬于因公共利益需要單方面解除行政協(xié)議的情形，并就合同補(bǔ)償問(wèn)題適用《合同法》規(guī)定①2017）浙0381行初116號(hào)。。上述法院在損害補(bǔ)償上適用標(biāo)準(zhǔn)的不同，勢(shì)必導(dǎo)致對(duì)于損害賠償范圍上的偏差和混亂。

三、單方面變更或解除權(quán)的法律規(guī)制

一個(gè)制度的穩(wěn)定運(yùn)行需要從實(shí)體以及程序兩方面進(jìn)行規(guī)制。單方面變更或解除權(quán)的規(guī)制也應(yīng)兼顧實(shí)體與程序出發(fā)[10]。

（一）實(shí)體方面

公共利益的認(rèn)定。單方面變更權(quán)或解除權(quán)的行使以公共利益受到侵害為前提，而實(shí)踐中對(duì)公共利益的認(rèn)定缺乏適用標(biāo)準(zhǔn)。早在2004年行政法年會(huì)上，學(xué)者就對(duì)“公共利益”這一不確定法律概念進(jìn)行集中討論，其中包括對(duì)“公共利益”與“國(guó)家利益”“集體利益”等相關(guān)概念的對(duì)比，但就“公共利益”本身的概念及內(nèi)涵而言，學(xué)者之間聚訟不已，莫衷一是[11]。為此，筆者傾向于劉莘教授的觀(guān)點(diǎn)，與其費(fèi)盡心思，嘔心鏤骨地定義“公共利益“的概念，不如從公共利益的適用的基本運(yùn)行機(jī)制角度出發(fā)，確立公共利益基本運(yùn)行準(zhǔn)則，以期擺正對(duì)公共利益的運(yùn)用。劉莘教授對(duì)實(shí)定法的規(guī)定與精神進(jìn)行歸納，總結(jié)出公共利益適用的四條基本準(zhǔn)則：1．只有立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律才能夠設(shè)定公益條款來(lái)限制公民的基本權(quán)利，此謂之法律保留。2．行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用公益條款對(duì)相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)法律程序。3．行政機(jī)關(guān)在對(duì)公共利益概念進(jìn)行解釋和裁量時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則和有利于相對(duì)人原則。4．公共利益概念應(yīng)當(dāng)接受司法審查[12]。因而在單方面變更與解除權(quán)運(yùn)用的實(shí)踐層面，對(duì)公共利益的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足以下條件：其一，法律對(duì)公共利益的范圍作出明確規(guī)定。其二，行政機(jī)關(guān)行使單方面變更權(quán)或解除權(quán)應(yīng)嚴(yán)格遵守法定程序。其三，行使變更權(quán)或解除權(quán)應(yīng)符合比例原則。

建立足額補(bǔ)償制度。單方面變更或解除行政協(xié)議難免使協(xié)議相對(duì)人的期待利益以及現(xiàn)有利益受損，因此給予協(xié)議相對(duì)人適當(dāng)補(bǔ)償也在情理之中[13]。筆者認(rèn)為，建立足額補(bǔ)償制度不失為一種可行辦法，但建立足額補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)首先解決以下兩個(gè)問(wèn)題：第一，協(xié)議相對(duì)人的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)應(yīng)當(dāng)如何提出？根據(jù)《行政訴訟法》第七十八條的規(guī)定②行政訴訟法第七十八條規(guī)定：被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。 被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償。，協(xié)議相對(duì)人可以請(qǐng)求法院判決補(bǔ)償和賠償損失，但該條款將請(qǐng)求補(bǔ)償和賠償?shù)那疤嵯薅ㄔ凇斑`法變更、解除協(xié)議”的行為，而行政機(jī)關(guān)因公共利益的需要單方面解除協(xié)議具有一定的正當(dāng)基礎(chǔ)，因此強(qiáng)行將第七十八條適用于上述情形，疑有張冠李戴之嫌。因此，應(yīng)通過(guò)立法拓寬相對(duì)人補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的行使路徑，保障相對(duì)人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。第二，協(xié)議解除后補(bǔ)償范圍的劃定?，F(xiàn)階段我國(guó)法律法規(guī)尚未對(duì)行政協(xié)議解除后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)規(guī)定，但實(shí)踐中多適用《國(guó)家賠償法》的賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，相較于《合同法》關(guān)于合同解除后損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，采用《國(guó)家賠償法》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為適宜。首先，我國(guó)《合同法》第九十四條所規(guī)定的法定解除合同的情形未能囊括行政機(jī)關(guān)單方面解除合同的情形。其次，單方面變更或解除的行為被視為一種行政行為③(2013)穗中法行終字第338號(hào)。，將該行政行為救濟(jì)納入《國(guó)家賠償法》的范圍具有一定的合理性。最后，單方面變更或解除協(xié)議后的補(bǔ)償范圍不宜過(guò)寬，行政協(xié)議不比一般民事合同，其具有維護(hù)公共利益的特征，若補(bǔ)償范圍過(guò)于寬泛，難免發(fā)生個(gè)人私益對(duì)公益的侵蝕，損害公益。因此，適用《國(guó)家賠償法》較為妥當(dāng)。但此種選擇也僅是一種擇優(yōu)方案，因?yàn)椤秶?guó)家賠償法》其立法目的在于對(duì)受違法行政行為損害的相對(duì)人的救濟(jì)，而行政機(jī)關(guān)單方面變更或解除合同具有一定的正當(dāng)性，故而與《國(guó)家賠償法》的初衷不相匹配。為此，立法應(yīng)對(duì)行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方面變更與解除合同后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出詳盡規(guī)定，有利于保障相對(duì)人權(quán)益以及社會(huì)公益。

（二）程序方面

聽(tīng)證制度。行政聽(tīng)證早已在我國(guó)行政程序制度中扎根和發(fā)展，在行政處罰、行政許可領(lǐng)域已經(jīng)廣泛實(shí)施。聽(tīng)證制度的目的在于通過(guò)準(zhǔn)司法程序，聽(tīng)取相對(duì)人的辯解和申訴，給予相對(duì)人闡述切身情況的權(quán)利，并且有利于行政機(jī)關(guān)正確作出行政行為。而將聽(tīng)證制度引入行政協(xié)議領(lǐng)域，將有助于保障相對(duì)人在協(xié)議中的合同利益[14]。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在行使單方面變更或解除權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，并且聽(tīng)證內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含下列內(nèi)容：第一，對(duì)公共利益的闡明和界定。單方面變更與解除權(quán)的行使前提便是協(xié)議繼續(xù)履行將損害公益，但行政機(jī)關(guān)在考量公共利益時(shí)往往具有較強(qiáng)的主觀(guān)性，無(wú)法全方面考慮現(xiàn)實(shí)條件。因此將公共利益的界定納入聽(tīng)證內(nèi)容中有助于行政機(jī)關(guān)正確平衡公共利益與個(gè)人私益。第二，補(bǔ)償數(shù)額的計(jì)算。補(bǔ)償數(shù)額需要通過(guò)雙方共同清算才能正確統(tǒng)計(jì)，僅由行政機(jī)關(guān)單方面清算難免顯失公平。因此通過(guò)聽(tīng)證制度的引入，給予相對(duì)人對(duì)補(bǔ)償數(shù)額申辯的機(jī)會(huì)，保障相對(duì)人的獲得補(bǔ)償權(quán)利。

事前告知與說(shuō)明理由。行政協(xié)議的解除事關(guān)相對(duì)人利益，應(yīng)提前告知相對(duì)人并說(shuō)明理由[15]。筆者認(rèn)為，事前告知和說(shuō)明理由應(yīng)包含以下兩個(gè)內(nèi)容。第一，應(yīng)以合同標(biāo)明的大小和規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，酌情提前告知相對(duì)人?，F(xiàn)階段我國(guó)行政協(xié)議涉及標(biāo)的數(shù)額小到幾十萬(wàn)，大則上億，如此巨大的標(biāo)的數(shù)額通常涵蓋數(shù)個(gè)利益鏈條，若倉(cāng)促解除，可能造成其他社會(huì)資源或合同成本的流失，因此有必要根據(jù)標(biāo)的數(shù)額的大小確定不同的通知時(shí)限。第二，必須在告知中載明單方面行使變更與解除權(quán)的法律依據(jù)及理由。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在解除告知中明確說(shuō)明其所依據(jù)的法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件。若解除過(guò)程中發(fā)生糾紛，上述條款及文件將成為法院裁判的重要依據(jù)。其次，理由的說(shuō)明與政府公信力的問(wèn)題息息相關(guān)。行政行為不僅需要合法，而且需要合理，而合理行政的要求之一便是行政機(jī)關(guān)需要對(duì)其所做的行政行為作出解釋?zhuān)险?dāng)法律程序的要求[16]。在單方面變更與解除權(quán)行使之前，向相對(duì)人說(shuō)明理由，有助于相對(duì)人對(duì)公共利益的理解，促進(jìn)合同雙方對(duì)解除合同后的清算與復(fù)原工作的配合，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

行政協(xié)議作為一種公民參與公共行政的方式，不但有利于調(diào)動(dòng)公民參與社會(huì)建設(shè)的積極性，而且有助于政府行政的民主性和公正性。而不加限制行政機(jī)關(guān)單方面變更與解除權(quán)將有可能打破該種融洽局面，增加社會(huì)的不安定性。因此，在立法上完善單方面變更與解除權(quán)的行使和程序，實(shí)踐中嚴(yán)格依法行政，增強(qiáng)行政協(xié)議的穩(wěn)定性，對(duì)保障公民權(quán)利有著不可估量的意義。