我國(guó)河長(zhǎng)制管理制度探析

當(dāng)前，我國(guó)正處在工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型階段，隨著人口和經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，水資源匱乏嚴(yán)重，原因包括過度使用和污染，一些主要江河的“消失”與工農(nóng)業(yè)毫無控制和不可持續(xù)的水資源攫取直接相關(guān)。近年來，社會(huì)的高速發(fā)展更是使我國(guó)面臨水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水災(zāi)害的四重流域水問題，急需一種制度來拯救河流。

河長(zhǎng)制誕生背景

2007年5月，江蘇省無錫市太湖藍(lán)藻大面積暴發(fā)，致使太湖水質(zhì)惡化，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厥忻竦恼Ｓ盟?。為解決此類問題，河長(zhǎng)制應(yīng)運(yùn)而生。2007年8月，無錫市出臺(tái)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》。自此，無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人以及相關(guān)干部分別擔(dān)任了64條河流的河長(zhǎng)，真正將各項(xiàng)河流治污措施落實(shí)到位。河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)流域、水生態(tài)治理的制度安排，臨危受命，在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)，經(jīng)過了時(shí)間和實(shí)踐的考驗(yàn)，發(fā)揮了其創(chuàng)新性和獨(dú)特性。

然而，河長(zhǎng)制誕生伊始，學(xué)者們眾說紛紜，一方面有學(xué)者認(rèn)為河長(zhǎng)制的誕生有它的必要性和重要性，在一定程度上可以減緩我國(guó)河流污染的進(jìn)程，同時(shí)這項(xiàng)政策有明確的責(zé)任歸屬性，讓責(zé)任暴露在陽光下，可以遏制責(zé)任的推脫，故它的優(yōu)越性很明顯。另一方面，有學(xué)者認(rèn)為此制度只是一劑“止痛藥”，治標(biāo)不治本，雖可以立竿見影，但不能包治百病;而且它沒有經(jīng)過理論和實(shí)踐的雙重檢驗(yàn)，貿(mào)然使用恐怕會(huì)為后人詬病。

河長(zhǎng)制實(shí)效

2016年1—9月，在浙江省地表水省控?cái)嗝嬷校?7.4%為Ⅲ類以上水質(zhì)斷面，比2010年提升16.3個(gè)百分點(diǎn);3.6%為劣Ⅴ類，比2010年減少了13.1個(gè)百分點(diǎn)。2017年3月，無錫市提出，將升級(jí)河長(zhǎng)制制度的管理，為走出一條具有無錫特色的水生態(tài)文明建設(shè)道路而砥礪前行，提出“五聯(lián)治水”策略來構(gòu)成升級(jí)內(nèi)核，持續(xù)推動(dòng)無錫市的“生命工程”。

2017年5月，上海市推行“八個(gè)一”，讓河長(zhǎng)制落到實(shí)處，其中包括建立“一河一檔”，落實(shí)“一河一長(zhǎng)”等詳細(xì)政策。

河長(zhǎng)制自身的優(yōu)越性

（1）河長(zhǎng)制具有創(chuàng)新性。河長(zhǎng)制作為一項(xiàng)地方創(chuàng)新制度，既有行政部門參與，又有環(huán)保部門支持，不再沿襲傳統(tǒng)落后的治理方式，打破了河流治污的困境。古有孔子“因材施教”，今有河長(zhǎng)“一河一策”，由于環(huán)境、地質(zhì)等因素，每一條被污染河流治理方案都不盡相同。

（2）河長(zhǎng)制具有多功能性。河長(zhǎng)制的初衷是解決河流污染的問題，然而它有很大的推廣空間，“湖長(zhǎng)制”“灣長(zhǎng)制”相繼誕生，這不僅解決了我國(guó)的河流污染問題，還可以解決中國(guó)其他類似水資源的問題，在不久的將來，中國(guó)的水資源管理制度將會(huì)發(fā)展成巨大的管理體系，有條不紊，運(yùn)轉(zhuǎn)有效，職權(quán)分明，適度統(tǒng)一。

（3）河長(zhǎng)制具有責(zé)任明確性。水具有典型的跨界特征，環(huán)保部門、水資源管理和保護(hù)部門、水行政主管部門等都在相應(yīng)領(lǐng)域承擔(dān)著與水有關(guān)的部門責(zé)任，造成水資源的碎片化管理，而現(xiàn)在將這些碎片化管理均歸于河長(zhǎng)，依靠河長(zhǎng)來治理，即治理責(zé)任明確。

河長(zhǎng)制雖然需要河長(zhǎng)“治”，但泱泱大河污染并非一己之力就可以根治，河長(zhǎng)也并非治理河道的專業(yè)人士，如果僅利用頒布法律法規(guī)就想輕而易舉根治河道問題，未免異想天開。河長(zhǎng)體系分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，科學(xué)管理，各級(jí)分工明確，責(zé)任到人。河長(zhǎng)制辦公室下設(shè)有關(guān)部門，具有針對(duì)性，對(duì)所管轄的河流負(fù)責(zé)，形成河流治理和防護(hù)的責(zé)任鏈，工作圈明顯，告別了“九龍治水，各自為政”的頑疾。

河長(zhǎng)制面臨的問題與對(duì)策

河長(zhǎng)制工作雖然彰顯了強(qiáng)大的生命力，然而仍然存在許多不足之處，值得一提的是，落實(shí)河長(zhǎng)制，依然是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。

（1）缺乏法制性依據(jù)。依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民治理國(guó)家的基本方略，河長(zhǎng)制的非法制性存在運(yùn)作的困境。從法制體系來看，河長(zhǎng)制沒有法律依靠，顯得身單力薄;缺乏民意參與，落實(shí)唯政府性。例如，溫州市推行河長(zhǎng)制來源于省委、省政府《關(guān)于全面實(shí)施“河長(zhǎng)制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》和市委、市政府《關(guān)于建設(shè)美麗浙南水鄉(xiāng)的實(shí)施意見》的精神，出臺(tái)了符合本市的實(shí)施方案。該實(shí)施方案完全是政府部門自行制定的紅頭文件，未經(jīng)市人大認(rèn)可，亦無相應(yīng)上一級(jí)政府人大的認(rèn)可，流程上合法性不足。過分強(qiáng)調(diào)人治，而人治會(huì)出現(xiàn)決策的隨意性和結(jié)果的未知性，大大提高治水效益的不穩(wěn)定性。

2017年7月28日，《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》經(jīng)浙江省十二屆人大常委會(huì)第四十三次會(huì)議審議通過，并自2017年10月1日起施行。這是國(guó)內(nèi)首個(gè)專門規(guī)范河長(zhǎng)制的地方性法規(guī)，河長(zhǎng)制從此有了法律名分。只有河長(zhǎng)制的相關(guān)法制體系不斷完善，才能在我國(guó)全面推行河長(zhǎng)制，對(duì)河流進(jìn)行長(zhǎng)期有效的保護(hù)。參與的多元化是河長(zhǎng)制成熟的關(guān)鍵，尤其是居住在河湖兩岸的公眾，他們能第一時(shí)間直觀感受水質(zhì)的變化，他們是天然的“監(jiān)測(cè)器”。公眾參與既可以讓河長(zhǎng)制信息公開，又可以及時(shí)為河流治理提出有效措施，群策群力往往事半功倍。

（2）河長(zhǎng)制應(yīng)急到常態(tài)的轉(zhuǎn)化。河長(zhǎng)制自誕生之日起，被定義為應(yīng)急之舉，更有學(xué)者將其定義為“揚(yáng)湯止沸”之策，與許多的緊急項(xiàng)目、應(yīng)急項(xiàng)目、重大工程一樣，設(shè)立繁復(fù)冗長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)體系，難脫“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”運(yùn)動(dòng)式治理的窠臼。要想脫離“被動(dòng)應(yīng)急機(jī)制”的枷鎖，首先就要建立完善的河長(zhǎng)制管理制度和審核程序;其次可以將現(xiàn)行水治理體制與河長(zhǎng)制有機(jī)結(jié)合，這種銜接在實(shí)踐基礎(chǔ)上已得到肯定，可以得到當(dāng)?shù)卣耐菩?，而且做到資源不重復(fù)但有效利用，盡量降低成本，達(dá)到最高效益。

（3）巨額資金投入。世界上開發(fā)管理較為完善的流域之一——田納西河流域，其最大的成功之處在于將經(jīng)濟(jì)手段有效運(yùn)用到流域管理中，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)上的良性運(yùn)營(yíng)。而我國(guó)要想治理好河流，資金的投入數(shù)額是龐大的，比如企業(yè)廢水治理達(dá)標(biāo)排放、城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施、面源污染防治、生態(tài)修復(fù)等。單一的資金無異于杯水車薪，那么就需要引入多元化的資金投入來解決。不僅國(guó)家地方可建立專項(xiàng)基金用來投入，還要秉承“誰污染、誰治理”的原則，使排污者將污染治理規(guī)范化。大部分的OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家已采取稅收方法保護(hù)水資源，并且取得明顯效果，故建立水資源保護(hù)稅制也是一種可采取的措施。

綠水青山就是金山銀山。我國(guó)對(duì)綠水的向往從未停下腳步，河長(zhǎng)制作為新生制度雖剛見雛形，但一路取其精華去其糟粕，定能早日實(shí)現(xiàn)山清水秀的大好河山。